政府作為行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的賠償權(quán)利人，在生態(tài)環(huán)境損害賠償中私權(quán)利與公權(quán)力行使的交織，使得其行政管理身份與民事求償身份混同的問題逐漸凸顯。將賠償權(quán)利人分別界定為民事主體或行政主體的自然資源國家所有權(quán)的私權(quán)理論或政府管理職權(quán)理論，難以闡明政府在生態(tài)損害賠償中復雜的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。為解決行政管理身份與民事求償身份混同的困境，需要具體分析“賠償權(quán)利”的性質(zhì)，以憲法框架為統(tǒng)領(lǐng)、以雙階理論詮釋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和政府作為賠償權(quán)利人的雙重法律地位。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是由造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者修復受損生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)損害擔責，破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”困局的目的。2015年底我國出臺的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）明確規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級政府是生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，可以通過磋商或提起訴訟的途徑追究賠償義務(wù)人的生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。這一制度彌補了國有自然資源受到損害后具體索賠主體不明確的制度缺陷。在試點過程中，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件主要發(fā)生在市地級層面，《試點方案》將賠償權(quán)利人限定為省級人民政府，導致在實踐中不利于損害賠償?shù)母咝ч_展。因此，2017年底出臺的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）中將賠償權(quán)利人的范圍擴大至省級政府、市地級政府，以及國務(wù)院直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的，受委托代行所有權(quán)的部門。賠償權(quán)利人范圍的擴大并未解決其法律地位的問題，而是進一步凸顯出賠償權(quán)利人法律地位的模糊。政府代表國家行使公權(quán)力，對生態(tài)環(huán)境的管理和保護既是政府的權(quán)力也是義務(wù)；實現(xiàn)受損生態(tài)環(huán)境的修復是政府環(huán)境管理的目標，亦是應(yīng)當履行的職責，由此可見生態(tài)環(huán)境的保護和修復中政府是不可或缺的主體。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度最重要的目的是實現(xiàn)對受損生態(tài)環(huán)境的修復，有關(guān)主體、磋商、訴訟、管理監(jiān)督制度的設(shè)定是皆為了及時有效實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復和損害賠償。然而，在制度的構(gòu)建過程中，政府作為賠償權(quán)利人與其適用的磋商和訴訟制度之間存在權(quán)源不明確、權(quán)利性質(zhì)不清晰，從而導致政府①作為賠償權(quán)利人法律地位不明確的問題。

2016年7月浙江省紹興市②政府首開我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度先河，制定了《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》，并以此為法律依據(jù)向“樂祥鋁業(yè)有限公司”發(fā)出紹市賠償函字［2016］01號《生態(tài)環(huán)境損害賠償意見函》，要求企業(yè)支付生態(tài)環(huán)境損害賠償金68.8萬元。但在隨后的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的實踐中，市環(huán)保局的行政管理身份與民事求償身份混同問題的出現(xiàn)［1］(P33-34)，使得政府作為賠償權(quán)利人的法律地位不明確，賠償權(quán)利得不到有效保障。從《改革方案》來看，對賠償權(quán)利人開展損害賠償工作理論基礎(chǔ)的研究還有待深入，當前以自然資源國家所有權(quán)理論為奠基的賠償權(quán)利人及其權(quán)利性質(zhì)的界定存在著明顯的理論缺陷，自然資源和生態(tài)系統(tǒng)功能作為不同性質(zhì)的內(nèi)容，以所有權(quán)人來確定賠償權(quán)利人的線性思維難以解釋生態(tài)系統(tǒng)功能所有權(quán)人缺位的困境，也難以詮釋賠償權(quán)利人在生態(tài)環(huán)境損害賠償中行政職權(quán)與民事權(quán)利混同的問題。法律地位是由當事人所處法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容決定的，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利的權(quán)源是判斷其“權(quán)利”性質(zhì)的根據(jù)，對“權(quán)利”性質(zhì)的認定是明確其法律關(guān)系屬性的依據(jù)，以上亦是明確賠償權(quán)利人法律地位的基礎(chǔ)。因此，為解決實踐中生態(tài)環(huán)境損害賠償行政管理與民事求償身份混同的困境，須對政府作為賠償權(quán)利人在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的法律地位予以明確。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利的權(quán)源論爭

我國生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利的來源是明確其權(quán)利性質(zhì)的核心，是明確賠償權(quán)利人法律地位基礎(chǔ)。關(guān)于賠償權(quán)利人索賠權(quán)的來源主要為政府管理職權(quán)說、自然資源國家所有權(quán)說。兩者分歧主要體現(xiàn)在對賠償權(quán)利性質(zhì)的界定上，政府管理職權(quán)說認為生態(tài)環(huán)境利益屬于公益，政府是公益的當然代表，應(yīng)當由政府通過法律賦予的行政職權(quán)來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的防治?！段餀?quán)法》規(guī)定當自然資源受到損害時國家通過行使所有權(quán)來實現(xiàn)損害救濟，其中自然資源與環(huán)境是一體兩面的關(guān)系，是自然資源國家所有權(quán)說對政府法律地位論證的重要內(nèi)容。

（一）政府管理職權(quán)說

持有政府管理職權(quán)說的學者認為環(huán)境權(quán)益無論是具體內(nèi)容還是權(quán)利主體都是整體不可分的，這決定了環(huán)境利益的實現(xiàn)方式具有整體不可分性。［2］(P210)生態(tài)環(huán)境具有公益屬性，政府是公共物品的主要供應(yīng)者和公共利益的代表，是環(huán)境保護的直接執(zhí)行者，其作為生態(tài)環(huán)境損害賠償責任追究的第一性主體具有應(yīng)然性，且其賠償權(quán)利的實現(xiàn)應(yīng)當主要通過法律對政府權(quán)責的規(guī)制來實現(xiàn)。［3］(P33)生態(tài)環(huán)境損害主體作為理性經(jīng)濟人,面對修復受損環(huán)境這一非經(jīng)濟性的工程,若缺乏權(quán)威性的制度或法律規(guī)范予以規(guī)制,其主動啟動生態(tài)環(huán)境修復的概率極低。市場在公共物品的供給中常常失靈，尤其在生態(tài)環(huán)境保護方面，此時需要政府通過環(huán)境管理職權(quán)的行使,引導造成生態(tài)環(huán)境損害的主體積極、主動地修復受損生態(tài)環(huán)境或予以賠償。

賠償權(quán)利人對磋商程序的啟動，受損生態(tài)環(huán)境的調(diào)查、評估，生態(tài)環(huán)境修復的執(zhí)行、監(jiān)督，賠償資金的管理等，既是賠償權(quán)利的內(nèi)容又是作為賠償權(quán)利人的政府的責任。政府管理職權(quán)說認為政府作為賠償權(quán)利人有權(quán)能對生態(tài)環(huán)境的損害主體予以懲處，也有權(quán)威能夠督促其承擔修復責任。政府代表環(huán)境公共利益，對生態(tài)環(huán)境具有保護的義務(wù)，對損害生態(tài)環(huán)境的行為有追責的權(quán)力。通過政府職權(quán)的行使來充分、有效保障生態(tài)環(huán)境修復及賠償執(zhí)行到位，督促損害主體積極承擔修復責任。但現(xiàn)行環(huán)境行政管理由于懲處力度、手段措施等方面的局限，常常在面對生態(tài)環(huán)境的損害，尤其是對國有自然資源保護上失靈，不足以實現(xiàn)對受損生態(tài)環(huán)境的修復。

（二）自然資源國家所有權(quán)說

自然資源國家所有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)源主要是依據(jù)《物權(quán)法》第45條規(guī)定，由國務(wù)院代行自然資源國家所有權(quán)。即從現(xiàn)有制度確立政府作為賠償權(quán)利人的視角出發(fā)，該理論從自然資源財產(chǎn)屬性的角度在私法上確立了政府作為所有權(quán)行使者的地位。從屬性來看，自然資源除了具有財產(chǎn)屬性外，還具有生態(tài)性。生態(tài)環(huán)境損害不僅損害了相關(guān)環(huán)境、生物要素本身的價值，還損害其構(gòu)成的生態(tài)功能價值，系統(tǒng)功能作為一種無形物，不能被納入《物權(quán)法》的調(diào)整范疇，即對于《憲法》第9條規(guī)定的屬于國家所有的自然資源和其他環(huán)境、生物要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能難以被納入所有權(quán)的范疇。從概念范疇來看，該理論認為自然資源與環(huán)境具有“一體兩面”的關(guān)系，但自然資源與《改革方案》中的生態(tài)環(huán)境仍是兩個差異明顯的概念范疇，生態(tài)環(huán)境包括但不限于國家所有自然資源、環(huán)境生物要素及其系統(tǒng)功能，還包括其他非國家所有的自然資源和環(huán)境、生物要素及其構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能。雖然《改革方案》中規(guī)定個人、集體財產(chǎn)損失賠償不適用該制度，但生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)作為人類共同利益具有整體性特點，所有權(quán)的劃分并不等于對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)功能的劃分。因此，個人、集體所有的環(huán)境、生物要素作為生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的一部分，在生態(tài)系統(tǒng)功能價值受到損害時，如集體所有土地受污染，該情況下若以自然資源國家所有權(quán)作為損害賠償?shù)臋?quán)源將限縮生態(tài)環(huán)境損害的范圍。城鄉(xiāng)環(huán)境治理的整體性、系統(tǒng)性是環(huán)境治理的重要特性［4］(P73),若從財產(chǎn)屬性的角度把屬于個人、集體所有的自然資源剝離出生態(tài)系統(tǒng)，將人為地割裂生態(tài)系統(tǒng)功能，并損害其整體性。從物的范疇來看，大氣等無形環(huán)境要素并不屬于民事法律調(diào)整的“物”，所以將民事法律規(guī)范中關(guān)于所有權(quán)的一般理論和規(guī)則作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊罁?jù)不全然具有合理性。從主體法律性質(zhì)來看，生態(tài)環(huán)境具有公共屬性，政府在生態(tài)環(huán)境保護和管理過程中是公法主體，從民法總則的規(guī)定來看，當政府以機關(guān)法人的身份從事民事活動時才具有民事主體資格。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中政府作為賠償權(quán)利人并非機關(guān)法人身份。從機構(gòu)設(shè)置層面來看，我國機構(gòu)改革后分別組建生態(tài)環(huán)境部和自然資源部，即是對生態(tài)環(huán)境和自然資源在組織機構(gòu)和職能層面予以區(qū)分，自然資源資產(chǎn)屬性與生態(tài)環(huán)境本身不應(yīng)當被混同視之。

以上兩種觀點分別從政府行使公權(quán)和私權(quán)的角度探討權(quán)源的合理性，但兩者作為賠償權(quán)利來源具有理論局限。雖然公產(chǎn)制度適用的法律體系與我國法律體系具有區(qū)別，但在生態(tài)環(huán)境損害救濟方式上仍具有借鑒價值。公產(chǎn)法屬于行政法的范疇，其財產(chǎn)概念與民法上的財產(chǎn)概念不同，德國公產(chǎn)制度在法律適用上，遵從公私法并行的修正私有財產(chǎn)所有權(quán)理論。［5］(P96)法國行政公產(chǎn)包括公眾直接使用的財產(chǎn)（公用公產(chǎn)）和公務(wù)使用的財產(chǎn)。公用公產(chǎn)是公眾直接利用公產(chǎn)本身，生態(tài)環(huán)境資源即是公眾直接使用的公產(chǎn)，政府對其保護職責和管理權(quán)力源于環(huán)境保護的義務(wù)和實現(xiàn)共同利益的需求。我國類似于公用公產(chǎn)的設(shè)定主要見于憲法，有關(guān)法律、法規(guī)等，如我國《憲法》第9條第1款規(guī)定“……國家所有，即全民所有”?！皣宜小迸c“全民所有”之間的所有權(quán)是形式與實質(zhì)的關(guān)系?！皣摇笔蔷哂姓我饬x和法律意義的概念，而“全民”指的是全體人民。政府及其公共權(quán)力產(chǎn)生于人民的直接或間接授權(quán)，這是所有民主國家都確定的一項根本的憲政原則。［6］(P30)我國是人民當家做主的國家，一切權(quán)力屬于人民，自然資源實質(zhì)上也應(yīng)當歸屬于全體人民。生態(tài)環(huán)境包括各種環(huán)境要素、生物要素等及其所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)，自然資源亦屬于生態(tài)環(huán)境的重要內(nèi)容，是公益性的公共物品，應(yīng)當被認定為憲法精神下全民所有之對象。自然資源本質(zhì)上的共同所有與共同使用特性決定了在國家所有與全民所有的關(guān)系上，全民所有是基礎(chǔ)，國家所有是形式，正是這些自然資源本質(zhì)上屬于全民所有，因而才被憲法設(shè)定為國家所有。自然資源全民所有決定了對全民資源的任何管理活動都是公權(quán)力活動，自然資源國家所有權(quán)本質(zhì)上為國家的公權(quán)力。［7］(P39)政府是公權(quán)力的行使者，其對環(huán)境公共利益及其載體的保護是履行職責所在。如此，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中規(guī)定由政府作為賠償權(quán)利人具有憲政基礎(chǔ)，但其具體的法律地位仍不明晰。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的特殊性，使其難以在自然資源國家所有權(quán)或政府管理職權(quán)理論的基礎(chǔ)上獨立構(gòu)建，也與傳統(tǒng)民事救濟和行政管理制度相區(qū)別。憲法對履行環(huán)境保護義務(wù)和實現(xiàn)共同利益的規(guī)定，是政府作為賠償權(quán)利人的生態(tài)環(huán)境保護職責和管理權(quán)力的來源。應(yīng)當把生態(tài)環(huán)境損害賠償制度認定為憲法框架統(tǒng)領(lǐng)之下的獨立制度，不需納入民法或行政法某一體系之下，但在實現(xiàn)損害救濟的規(guī)則、程序上可以借鑒其中相關(guān)的制度。歐洲侵權(quán)法專家馮·巴爾教授認為，生態(tài)環(huán)境損害就其性質(zhì)而言既不是一個純粹公法的問題，也不是一個純粹的私法問題，其處于公法和私法的邊界之上，針對生態(tài)環(huán)境損害的救濟，應(yīng)賦予國家一個公法性質(zhì)上、私法操作上的請求權(quán)。［5］(P96)公私完全分立的思維已經(jīng)不能較好地解釋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律屬性問題，需要一個兼顧公法元素和私法元素的新理論作為支撐。兼顧公法與私法多面屬性的雙階理論，為解釋以私法形式實現(xiàn)公共任務(wù)的過程提供了全新的視角，該理論認為不同屬性的復數(shù)法律關(guān)系可能存在于同一個生活事實中，復數(shù)行為、請求權(quán)及權(quán)利義務(wù)關(guān)系也有可能存在于同一法律關(guān)系。［8］在行政民主化改革正日益引導傳統(tǒng)的“管制行政”體制向“混合行政”體制變遷［9］(P30-32)的過程中，私法手段進入公領(lǐng)域，逐漸成為行政主體行使公權(quán)力的工具依賴，其有助于提升相對人的接受和認可程度，從而更順暢地實現(xiàn)行政管理的目標。這一改革語境下，磋商程序的運行邏輯體現(xiàn)為具有環(huán)境保護行政管理職能的行政機關(guān)在確立了維護環(huán)境公共利益的目標后，選擇借助與實現(xiàn)與該目的相適應(yīng)的原屬私法領(lǐng)域的磋商手段與相對人在法定范圍內(nèi)進行平等協(xié)商。［10］(P179-180)在磋商程序啟動及之前的調(diào)查、損害鑒定評估、修復方案制定，磋商后的修復執(zhí)行、監(jiān)督等方面體現(xiàn)為行政主體——行政相對人的法律關(guān)系。在磋商過程和訴訟中引入民事性質(zhì)的法律程序，賠償主體間為相對平等的法律關(guān)系，通過私法程序助力公法目標的實現(xiàn)。［11］(P43-45)即以憲法框架為統(tǒng)領(lǐng)，以雙階結(jié)構(gòu)理論為視角解釋生態(tài)環(huán)境損害賠償中賠償權(quán)利人基于環(huán)境保護的義務(wù)，在程序中通過私法程序助力公法目標實現(xiàn)的雙重法律地位。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利的性質(zhì)分析

賠償權(quán)利的性質(zhì)決定賠償權(quán)利人所處法律關(guān)系的性質(zhì)，法律地位的研究要建立在對法律關(guān)系主體的權(quán)利、義務(wù)實際狀態(tài)的基礎(chǔ)上。賠償權(quán)利性質(zhì)是否準確認定，將最終影響賠償權(quán)利人法律地位的確定，影響生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶崿F(xiàn)路徑、適用程序和生態(tài)環(huán)境修復的效果。賠償權(quán)利人雙重法律地位并不等同于在同一階段或同一時間上雙重身份的混同，因此，我們要對不同階段的權(quán)利的屬性予以明確，為制度完善提供方向指引。

（一）啟動磋商程序的“權(quán)利”屬性問題

《改革方案》對生態(tài)環(huán)境損害索賠程序的啟動標準未作規(guī)定。從賠償義務(wù)人的定義來看，“違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人”對生態(tài)環(huán)境造成損害的應(yīng)賠盡賠。從該方案制定的初衷和該內(nèi)容的字面意思理解，賠償義務(wù)人的存在即意味著索賠程序被啟動。政府對賠償義務(wù)人啟動索賠程序的前提之一是必須先行認定其“違反法律法規(guī)”且“造成生態(tài)環(huán)境損害”，但對于實踐中造成生態(tài)環(huán)境損害卻未“違反法律法規(guī)”的情形，尚未規(guī)定政府是否具有啟動索賠程序的權(quán)利。磋商程序是整個索賠程序的開端，是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)谋亟?jīng)程序，也是提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，可謂“無磋商亦無生態(tài)環(huán)境損害賠償”，啟動磋商程序不僅是賠償權(quán)利人的權(quán)利也是必須履行的義務(wù)。學界將磋商制度的構(gòu)建基礎(chǔ)歸于民事法律關(guān)系中的意思自治原則，但又不同于私法自治，基于公共利益的需要，且政府作為賠償權(quán)利人的情形下并非如民事主體般任意處分啟動磋商的權(quán)利。若政府啟動磋商程序的“權(quán)利”類似于民事訴訟主體自主處分的權(quán)利，那么政府就能夠自主決定是否啟動程序?qū)r償義務(wù)人進行追責。如此，政府既可以積極主張權(quán)利開展損害追責，也可能基于地方經(jīng)濟發(fā)展的需要放棄損害賠償追責，那么生態(tài)環(huán)境“損害擔責”“應(yīng)賠盡賠”原則的設(shè)計初衷將難以實現(xiàn)。若磋商程序啟動之權(quán)利屬性不被認定為民事的自主處分權(quán)利，則該“權(quán)利”是否應(yīng)被認定為政府基于環(huán)境保護義務(wù)啟動磋商程序，體現(xiàn)為一種公權(quán)力。我國僅規(guī)定了政府代為行使自然資源國家所有權(quán)，對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利尚未規(guī)定，因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償追責并未得到法律、法規(guī)的授權(quán)。因而，從法理和法律、法規(guī)規(guī)定來看，政府啟動磋商程序?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境損害追責的“權(quán)利”屬性界定缺乏明確的法律基礎(chǔ)。

（二）賠償協(xié)議的法律屬性問題

磋商達成的賠償協(xié)議的屬性問題主要源于磋商中政府“權(quán)利”屬性不明確的困境。有觀點認為磋商程序是政府與賠償義務(wù)人之間開展的行政磋商，具有行政屬性；還有觀點認為行政機關(guān)與賠償義務(wù)人是平等法律地位，基于合意性以協(xié)商的方式對權(quán)利進行處分，因而具有私法屬性。［12］還有將磋商定義為一種解紛的方式，一種具有民事調(diào)解性質(zhì)的司法過程的觀點。［13］(P59)磋商的法律屬性的模糊導致賠償協(xié)議的法律屬性難以被界定。《改革方案》磋商程序的相關(guān)規(guī)定既有民事合同規(guī)則也有民事訴訟規(guī)則，即政府在磋商程序中可以作為平等的民事合同方簽訂協(xié)議，在協(xié)議未得到履行時可以依照民事訴訟法的規(guī)定享有相關(guān)訴訟權(quán)利。磋商達成的協(xié)議通過申請司法確認，在義務(wù)人不履行或不完全履行的情況下取得申請法院強制執(zhí)行的權(quán)利。但生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議并不是必須申請司法確認，即使申請了司法確認，在面對賠償義務(wù)人拒絕履行或不完全履行的情況下，政府在是否申請法院強制執(zhí)行的決定上存在自行處分的空間，即申請司法確認與申請法院強制執(zhí)行屬于政府可自主處分的權(quán)利。政府未申請司法確認或強制執(zhí)行的，對賠償義務(wù)人違約的救濟權(quán)如何行使；對協(xié)議尚未履行完，但受損生態(tài)環(huán)境修復目標已經(jīng)實現(xiàn)的，是否有權(quán)終止協(xié)議履行等問題尚未明確。若基于自主處分權(quán)，政府作為民事主體當然可以選擇主張或放棄，但生態(tài)環(huán)境的公益性質(zhì)和政府對環(huán)境的保護職責要求政府不得任意放棄對生態(tài)環(huán)境損害的追責和救濟。從該制度確立的“應(yīng)賠盡賠”的原則，即政府不得放棄賠償和對協(xié)議履行的救濟權(quán)，且生態(tài)環(huán)境本身所具有的公益屬性也限制了有關(guān)主體以私法合意對其進行任意處分，這與民事主體可基于意思自治而處分權(quán)利的精神相左。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議難以被簡單地界定為民事合同或行政合同，其除了具有民事合同的基本特征外，還具有自身的特殊屬性。

（三）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利問題

處分原則是我國民事訴訟的特有原則之一，民事訴訟主體有自主選擇是否行使以及如何行使訴訟權(quán)利的處分權(quán)?！陡母锓桨浮分杏谩懊袷隆币辉~確定了政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的民事性質(zhì)，該訴訟是磋商失敗后必須啟動的補救制度，在磋商失敗后應(yīng)當及時被提起。如此，該訴訟的提起并不由賠償權(quán)利人自主決定，于政府而言是不能放棄的訴訟權(quán)利，是一項必須履行的義務(wù)，即政府不具有一般民事主體在起訴權(quán)上的自由處分權(quán)。其原因之一在于生態(tài)環(huán)境本身的公益性，決定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)當是具有公益性質(zhì)的訴訟。政府并非法定的民事公益訴訟主體，其代表環(huán)境公益提起民事性質(zhì)的訴訟缺乏法律依據(jù)。若將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟認定為政府作為一般的私法主體提起的普通民事訴訟，則政府對訴訟權(quán)利可以自主處分，但事實是政府對涉及損害公共利益賠償?shù)膶嶓w和訴訟權(quán)利的處分權(quán)是受限的。有學者提出，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種特殊的民事訴訟，以國家自然資源所有權(quán)為訴權(quán)基礎(chǔ)，起訴主體和訴訟標的與傳統(tǒng)民事訴訟相比具有明顯的特殊性。但在該訴權(quán)基礎(chǔ)不能成立的前提下，難以被納入民事訴訟范疇，正是該特殊性印證了生態(tài)環(huán)境損害訴訟有其獨立且區(qū)別于民事訴訟的地位。

三、賠償權(quán)利人特殊法律地位的制度完善

《改革方案》是對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度探索的階段性成果，對于政府作為賠償權(quán)利人的權(quán)利性質(zhì)的界定并不清晰，導致政府作為賠償權(quán)利人法律地位的不明確，仍需在制度上予以完善，確定賠償權(quán)利人并非單一的民事主體或行政主體的特殊雙重法律地位。

（一）明確政府啟動損害賠償程序的行為具有行政屬性

對啟動磋商程序的“權(quán)利”屬性界定，要回歸到把政府作為賠償權(quán)利人的根本目的上，即政府作為賠償權(quán)利人能夠更高效、便捷、靈活地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復和損害賠償，而能夠具有該優(yōu)勢的原因在于政府具有環(huán)境管理職權(quán)。若政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償中僅為物權(quán)法規(guī)定的民事法律關(guān)系所有權(quán)主體，磋商程序的啟動需與賠償義務(wù)人達成合意，否則基于平等、意思自治的磋商難以被啟動。若因賠償權(quán)利人與義務(wù)人不能達成合意而導致磋商程序不能啟動，那么設(shè)定為前置程序的磋商就成為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度順利實施的制約。如此，磋商程序必須被強制啟動，否則可能會失去將磋商作為前置程序的意義。政府以強制力啟動磋商程序即是對賠償義務(wù)人課以義務(wù)，要求其必須參與到磋商程序中，該強制力的適用范圍僅限于賠償義務(wù)人參與磋商的瞬間行為，屬于政府對特定主體在特定的時間和事項上作出的特定規(guī)范。政府雖為賠償權(quán)利人，但其對受損生態(tài)環(huán)境的治理負有監(jiān)管職責，對賠償義務(wù)人不履行參與磋商的義務(wù)，政府可基于環(huán)境管理的職權(quán)對其施以行政制裁等方式予以懲戒，以保障損害賠償程序的順利進行。因此，政府以單方強制力啟動磋商程序，應(yīng)當被認定為是行政權(quán)力的行使。

（二）明確賠償協(xié)議履行中賠償權(quán)利人的權(quán)利范疇

磋商建立在政府作為賠償權(quán)利人對賠償義務(wù)人違法事實的行政調(diào)查的基礎(chǔ)上，對生態(tài)環(huán)境損害事實和程度，修復、賠償實現(xiàn)的方式、手段、期限、可行性認定等影響環(huán)境公共利益保護的多方面的內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境本身是公共物品，其并不屬于傳統(tǒng)民事法律規(guī)范調(diào)整的人身或財產(chǎn)范疇。若將生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議認定為民事性質(zhì)的協(xié)議，則政府作為賠償權(quán)利人可依平等、意思自治原則處分相關(guān)權(quán)利，但生態(tài)環(huán)境損害涉及環(huán)境公共利益，政府依據(jù)民法基本原則處分相關(guān)權(quán)利存在合法性問題。從我國現(xiàn)有的行政合同的性質(zhì)而言，其既具有民事性又具有特殊性，其簽訂、履行和爭議解決既要適用民法、合同法、民事訴訟法的有關(guān)條款，又要適用行政法、行政程序法、行政訴訟法的有關(guān)條款。對于生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議始終不得否認其作為合同的本質(zhì)，在合同的簽訂、履行及糾紛的解決中當然可以適用民事法律規(guī)范的有關(guān)條款。雖然政府作為賠償權(quán)利人時，并不能被簡單直接地定義為行政主體或非行政主體，但因其特殊的環(huán)境公益代表性、政府的主導性以及在實現(xiàn)賠償過程中直接或間接實現(xiàn)行政管理目標的結(jié)果，使得該協(xié)議本身具有特殊性質(zhì)。康德曾指出：“認識前須得對認識工具進行考量，以免受工具本身所限而進入認識之誤區(qū)?！保?4］(P100)若因為《改革方案》規(guī)定其適用民事法律原則和規(guī)則，而直接認定其為民事合同，進而將政府定義為民事主體，則將落入片面化的認識誤區(qū)。生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議不僅具有民事合同的基本特征也具有其自身的特殊屬性?！陡母锓桨浮芬?guī)定的司法確認制度建立的初衷是為了促進人民調(diào)解制度的發(fā)展，其確認對象亦是對包括人民調(diào)解外行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等達成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議的效力確認。但磋商與調(diào)解在本質(zhì)上具有差別，調(diào)解包括行政、司法和人民調(diào)解，調(diào)解最大的特點在于有中立第三方的參與，而《改革方案》中磋商是指賠償權(quán)利人與義務(wù)人雙方就損害賠償?shù)南嚓P(guān)問題達成協(xié)議的過程。從《民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋來看，賠償協(xié)議能否進行司法確認以及其作為申請強制執(zhí)行的依據(jù)能力還有待于立法進一步解釋，因此賠償權(quán)利人是否有申請司法確認的權(quán)利還須從法律上予以明確。

申請司法確認并非賠償協(xié)議生效的必要條件，從《改革方案》的規(guī)定來看，當磋商雙方未將賠償協(xié)議申請司法確認或向人民法院申請強制執(zhí)行時，將出現(xiàn)賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的情況，賠償權(quán)利人的救濟權(quán)或處分權(quán)范疇并未明確，明確的是賠償權(quán)利人不得放棄生態(tài)環(huán)境損害的索賠權(quán)。政府作為賠償權(quán)利人具有雙重法律地位，在憲法框架下生態(tài)環(huán)境損害索賠既是政府的權(quán)利又是為實現(xiàn)環(huán)境保護的義務(wù)，通過私法程序達到公法目的的方式，這是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要特征。為實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境利益的保護，當賠償義務(wù)人不（完全）履行協(xié)議的情況下仍應(yīng)當以窮盡私法程序為原則，即應(yīng)當賦予賠償權(quán)利人提起訴訟的權(quán)利，該訴訟可以是基于違約而提起的普通民事訴訟，也可以是在賠償義務(wù)人拒絕履行協(xié)議時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利，而不再限于磋商未達成一致時才提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

（三）確立生態(tài)環(huán)境損害賠償中政府的特殊訴訟地位

《改革方案》對磋商失敗后提起的訴訟有兩種表述，一是“生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟”，二是“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定 （試行）》表述為“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”，該規(guī)定是依據(jù)《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》等法律制定的，對訴訟的受案范圍、管轄、立案、證據(jù)證明、責任承擔方式、與民事公益訴訟的程序銜接等作出規(guī)定。雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理程序是依據(jù)民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定制定，但生態(tài)環(huán)境損害的訴訟案件究竟是民事訴訟中的兩種主體提起的訴訟，還是獨立于民事訴訟的兩類不同訴訟呢？從普通民事訴訟調(diào)整范疇來看，生態(tài)環(huán)境本身并不屬于民事法律規(guī)范調(diào)整的人身和財產(chǎn)關(guān)系范疇；從公益訴訟主體來看，政府并不具有提起民事公益訴訟的起訴人資格；從訴訟程序的啟動來看，該訴訟在磋商失敗后必須被啟動，政府不具有自主處分權(quán)。生態(tài)環(huán)境損害賠償是政府作為賠償權(quán)利人提起的具有公益性質(zhì)的訴訟。雖然損害賠償請求權(quán)理論來自于民法，但其與《民事訴訟法》規(guī)定的普通民事訴訟和民事公益訴訟相區(qū)別，政府啟動磋商程序的強制性和對生態(tài)環(huán)境保護職權(quán)的行政屬性，體現(xiàn)出損害賠償請求權(quán)在公法領(lǐng)域的嬗變。隨著生態(tài)文明入憲，生態(tài)權(quán)利的保障提升到憲法層面?！吧鷳B(tài)”相對于“環(huán)境”概念而言，屬于更高層級的概念體系，其包含各種環(huán)境要素及其之間形成的系統(tǒng)。生態(tài)環(huán)境的損害亦是對憲法保護的生態(tài)權(quán)利的侵犯，對于該權(quán)利的保護也應(yīng)當置于憲法框架之下予以救濟。我國當前訴訟法體系中尚未建立憲法訴訟，雖然當前生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟借用民事訴訟程序?qū)徖戆讣?，但政府在訴訟中的地位并非單純的民事訴訟主體，應(yīng)當是憲法框架下具有特殊地位的訴訟主體。

四、結(jié) 語

生態(tài)環(huán)境損害賠償中政府應(yīng)當是憲法權(quán)利主體，其可以通過行政強制力啟動磋商程序或民事訴訟程序?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境的損害請求賠償，地位不應(yīng)只是作為民事主體，而應(yīng)當被認定為憲法權(quán)利主體，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中具有民事和行政雙重法律地位。生態(tài)環(huán)境損害賠償中要明確區(qū)分不同階段政府所處的法律關(guān)系及其主體地位，方能理順其權(quán)利義務(wù)，更好地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復或賠償。

注釋：

①《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》出臺后，浙江省選擇紹興市作為試點。

②文中所述“政府”專指“國務(wù)院授權(quán)的省級政府、市地級政府”，以及國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點中國務(wù)院直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的受委托代行所有權(quán)的部門。