江亞洲，施瑤瑤

（1.蘇州大學，江蘇 蘇州，215123；2.宿遷澤達職業(yè)技術(shù)學院，江蘇 宿遷，223800）

隨著網(wǎng)絡時代的到來和網(wǎng)絡社會的發(fā)展，人們逐漸習慣在網(wǎng)絡上討論公共問題和評論公共政策。于是塑造政策過程的信息也分散到了互聯(lián)網(wǎng)的各個終端并在網(wǎng)絡空間中流動、交互和擴散，一些與政府政策有關(guān)的或褒或貶信息的大范圍傳播，致使政府部門也不得不作出回應。這種公民與政府持續(xù)互動過程帶來的結(jié)果就是政府的政策問題建構(gòu)越來越多的通過互聯(lián)網(wǎng)來完成?；右馕吨裨谡邌栴}建構(gòu)過程中擁有了更多的話語權(quán)，這使得他們的意見比以前更能夠成為政策議題進入政策議程。對于公民在網(wǎng)絡上對公共問題和政策的討論及評判是如何進入到政策議程影響政策制定這個問題，學界有從公共政策的形成機制或公民網(wǎng)絡話語權(quán)的角度來回答的，本文則將公民的這種行為看作網(wǎng)絡時代與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合的公民政策問題話語權(quán)來認識，將其視為政策問題話語權(quán)分化的結(jié)果。當然，這并不意味著人們通過網(wǎng)絡已經(jīng)可以替代政府來建構(gòu)政策問題，政策問題建構(gòu)的決定權(quán)仍然屬于政府部門，只是網(wǎng)絡時代人們比任何時期都更能夠分享和擁有這種權(quán)力，從而來影響政策的制定。從網(wǎng)絡時代公民的政策問題話語權(quán)這一視角出發(fā)來看待當前的問題，不僅可以發(fā)現(xiàn)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的松動，還可以審視到網(wǎng)絡時代政策問題話語權(quán)和地方政府治理的齟齬之處。

一、政策問題話語權(quán)的內(nèi)涵及困境

話語及話語權(quán)在現(xiàn)代政治生活中起著至關(guān)重要的作用，它也成為人們理解和剖析現(xiàn)代政治生活過程中一個比較流行的角度和方法。美國學者洛克夫就曾指出：“20世紀末的權(quán)力與地位之爭是對話語權(quán)力的爭奪，語言控制權(quán)實際上是一切權(quán)力的核心基礎”①羅賓·洛克夫，劉豐海譯.語言的戰(zhàn)爭[M].北京:新華出版社，2002:2。，費爾克拉夫也寫道：“作為一種意識形態(tài)實踐的話語從權(quán)力關(guān)系的各種立場建立、培養(yǎng)、維護和改變世界的意義，……作為一種政治實踐的話語，不僅僅是權(quán)力斗爭的場所，而且也是權(quán)利斗爭的一個至關(guān)重要的方面”①諾曼·費爾克拉夫，殷曉蓉譯.話語與社會變遷[M].北京:華夏出版社，2003:61-62。。其實，現(xiàn)實中沒有純而又純的話語，話語的背后總是有一套相應的權(quán)力結(jié)構(gòu)在推動，這正是福柯稱之為的“無所不在的權(quán)力”的一部分。關(guān)于對話語權(quán)的理解，它作為權(quán)利的屬性是主體意志自由表達的資格，作為權(quán)力的屬性是話語主體意志表達形成的影響力對其他社會行為主體產(chǎn)生的壓力。②毛旻錚，李海濤.政治文明視野中的網(wǎng)絡話語權(quán)[J].南京社會科學，2007（05）:98-102。政策問題話語權(quán)則涉及到在政策問題建構(gòu)過程中主體的話語表達資格和客觀影響力的問題。政策問題是指那些通過公共活動能得以實現(xiàn)的而還未實現(xiàn)的需要、價值或改進的機會，它在政策分析過程中首先“源于一種擴散的憂慮和初始的緊張跡象。這些憂慮和緊張并不是問題，而是由政策分析人員、決策者及利益相關(guān)者感受到問題情勢。政策問題是思想作用于環(huán)境的產(chǎn)物，他們是通過分析從問題情勢中抽取出來的要素。因此我們體驗到的是問題的情勢而非問題本身，問題就像原子或者細胞一樣是概念的產(chǎn)物”③威廉·鄧恩，謝明等譯.公共政策分析導論[M].北京:中國人民大學出版社，2002:156-158。。由此可見，政策問題建構(gòu)充滿了主觀性和人為性，產(chǎn)生問題的外部條件是被有選擇地確定、分類、解釋和評估的；只有當人類對改變某些問題的情勢希望作出判斷時，會產(chǎn)生政策問題④威廉·鄧恩，謝明等譯.公共政策分析導論[M].北京:中國人民大學出版社，2002:159。。所以這就回到了政策問題話語權(quán)的問題，即是誰在界定和擴散這些憂慮和初始的緊張。那些能以自己的意志在社會普遍“問題的情勢”中抽取出某些要素，并有能力引起當局的關(guān)注并進一步使這些要素進入政府政策議程的人，就擁有政策問題話語權(quán)。

在西方的政治發(fā)展歷程中，政策科學產(chǎn)生之前，政策問題話語權(quán)還只為極小部分人所享有，而且主要是以立法權(quán)的形式來實際行駛的。隨后，政策問題話語權(quán)先后經(jīng)歷了從國王、議會到全體公民的轉(zhuǎn)變，與之相對應的是君主主權(quán)、議會主權(quán)和人民主權(quán)。所以說，直到近代以來隨著公共政策的產(chǎn)生，政策問題話語權(quán)才進一步向普通民眾擴張，然而政策問題話語權(quán)如何真正地為普通公民所擁有，卻是一直都無法實現(xiàn)的問題。其中面臨的最重要問題就是政策問題話語權(quán)表達的技術(shù)或制度設計的問題。政策問題話語權(quán)是每個公民的基本權(quán)利，但還沒有一種技術(shù)或制度設計能夠讓普通民眾都能夠自由表達政策問題話語權(quán)。在代議制的框架下，最終只是一部分人的政策問題話語權(quán)被有效表達。而更多的人，它們遠離權(quán)力的核心區(qū)域，無法參與到政策問題建構(gòu)的過程中來，它們的政策問題話語權(quán)基本就是被忽略的。因為，盡管話語本身就代表著某種看不見的權(quán)力，但對政策問題話語權(quán)而言，它只有進入到政府政策建構(gòu)的視野中來，才能實現(xiàn)它的意義。

二、網(wǎng)絡時代政策問題話語權(quán)的新發(fā)展和分化現(xiàn)象

進入互聯(lián)網(wǎng)時代后，公民的政策問題話語權(quán)有向網(wǎng)絡空間轉(zhuǎn)移的趨勢并呈現(xiàn)出新的樣態(tài)。正如卡斯特所言：“公民與政治家的關(guān)系以及代表和被代表者之間的關(guān)系，基本上取決于這個以媒體為中心的通信空間中所發(fā)生的事情，并不是媒體支配政治和政策。但是，無論是勝利還是失敗，正是在這個媒體空間中爆發(fā)了不同類型的政治斗爭?！雹萋~爾·卡斯特，周凱譯.網(wǎng)絡社會——跨文化的視角[M].北京:社會科學文獻出版社，2009:34。在這些研究中，一種路徑就是以公共政策議程設定為框架，指出網(wǎng)絡表達的全民性能夠推動相關(guān)問題向社會的擴散，從而有利于實現(xiàn)從焦點事件——網(wǎng)絡議程——公共議程——政府議程的轉(zhuǎn)變⑥朱亞鵬.網(wǎng)絡社會下中國公共政策議程設定模式的轉(zhuǎn)型——基于“肝膽相照”論壇的分析[J].中山大學學報（社會科學版），2010（05）:159-166。。另一種路徑認為網(wǎng)民發(fā)表網(wǎng)絡言論背后體現(xiàn)的權(quán)利意識和行為指向?qū)嵸|(zhì)上意味著他們具備了一種新形態(tài)的權(quán)力（也是權(quán)利）——網(wǎng)絡話語權(quán)，網(wǎng)絡話語權(quán)作為公民表達權(quán)的延伸，其是否能得到良性發(fā)展和表達對公共治理中具體政策的制定和實施產(chǎn)生著越來越重要的影響⑦施從美，江亞洲.應對民間網(wǎng)絡話語權(quán)膨脹的政府治理困局及其破解[J].江蘇社會科學，2016（04）:85-93。。毫無疑問，以上兩種研究路徑都是對網(wǎng)絡討論（話語）影響公共政策議程的機制分析，但它們都還沒有將網(wǎng)民那種指向社會問題的話語表達明確地當作網(wǎng)絡時代的政策問題話語權(quán)來認識。

事實上當今社會公民的政策問題話語權(quán)和互聯(lián)網(wǎng)的應用已經(jīng)緊密結(jié)合起來，這種結(jié)合使得公民政策問題話語權(quán)的能量得到釋放，因此它也比任何時代都更加受到當局的重視。公民政策問題話語權(quán)和互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合或者說公民政策問題話語權(quán)向互聯(lián)網(wǎng)的轉(zhuǎn)移是從電子政務的興起及公民日益熱衷在網(wǎng)絡上表達利益訴求開始的。一方面，進入轉(zhuǎn)型階段后我國社會迎來了一個矛盾多發(fā)期，在發(fā)展經(jīng)濟的強勢邏輯推動下，在資本碾壓、行政擴張的過程中有一部分人的利益和權(quán)利沒有得到有效的維護，當他們的這些利益訴求通過正式的渠道不能得到滿足時就轉(zhuǎn)而寄希望在網(wǎng)絡上得到回應，畢竟網(wǎng)絡是一種便捷而又低成本的渠道。另一方面是電子政務在政府各個部門中走向?qū)嵺`。不僅如此，隨著自媒體的發(fā)展，各級政府部門現(xiàn)在不光有官方門戶網(wǎng)站，還有自己的微博、微信公眾號等，用來及時發(fā)布、搜集信息和與網(wǎng)民互動。

與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合的政策問題話語權(quán)獲得了進入決策部門視野的便利通道，也更加容易得到當局的關(guān)注。以2011年11月16日甘肅正寧縣特大校車事故為例，時任總理溫家寶在事故過后僅10 天即要求法制辦一個月內(nèi)制定出《校車安全條例》，隨后國務院法制辦就《校車安全條例（草案）》征求意見稿，2012年4月5日，《校車安全管理條例》由國務院公布并實行?，F(xiàn)在我們來看，其實此前幾年校車事故頻頻發(fā)生，那為什么偏偏是這次直接催生了相關(guān)政策的出臺呢？原因就是這次事件在網(wǎng)上得到了大范圍的討論和回應。新浪微博上與此相關(guān)的博文在車禍過后的10 個小時內(nèi)就接近100 萬條，針對這次校車事故，網(wǎng)民們圍繞著校車資源分配、安全意識、制度完備、監(jiān)管力度等展開了大討論，這些討論對后來政策的制定和出臺無疑都是有直接推動作用的。所以我們看到，人們在網(wǎng)絡上談論公共事件，并表達對政策的看法，其實這就是在表達政策問題話語權(quán)，這種權(quán)力表達在現(xiàn)實生活的渠道比較匱乏，在網(wǎng)絡上則是便利的，當它在網(wǎng)絡上成為一種公共表達之后才獲得了較多的關(guān)注。

網(wǎng)絡時代公民政策問題話語權(quán)通過與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合也實現(xiàn)了其前所未有的擴展。上文已經(jīng)提及，在此之前公民政策問題話語權(quán)是在代議制的制度安排下實現(xiàn)的，說到底這里仍然存在著中心—邊緣之分，代表者一般都是社會精英，他們的意見為當局所重視，而被代表者是排斥在政策建構(gòu)之外的。網(wǎng)絡時代這種情況得到了根本的改變，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)使人人都處于一種表達的有利位置，這使得他們的權(quán)力在代議制的制度設計之外獲得關(guān)注，正如迪克所說，“人們在傳播網(wǎng)絡中的中心或邊緣位置，以及他們從這些網(wǎng)絡中被排除的情況，都將極大地決定他們在社會中的地位。與此相比，通過網(wǎng)絡傳播的內(nèi)容是次重要的”，“這不僅僅是獲得重要信息或知識的機會問題，而且是在正確的位置使用這些信息和知識的問題”①簡·梵·迪克，蔡靜譯.網(wǎng)絡社會——新媒體的社會層面[M].北京:清華大學出版社，2014:99。。

同時應該注意到的是，網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)的發(fā)展并不意味著民眾可以替代政府部門來建構(gòu)政策問題，只是他們比任何時代都更能夠分享政策問題話語權(quán)。政府部門、民選代表、非官方組織等當然也掌握政策問題話語權(quán)，我們稱其為傳統(tǒng)政策問題話語權(quán)。所以網(wǎng)絡時代政策問題話語權(quán)基本分化為網(wǎng)絡空間和傳統(tǒng)兩種形態(tài)。在前者不斷擴展的同時，后者在現(xiàn)代社會治理中也依然發(fā)揮重要作用。國外學者曾將政策分為微觀政治、次系統(tǒng)政治和宏觀政治三個層次，微觀政治指個人、公司和社區(qū)為爭取政府采取有利于他們的行動而付出的努力，次系統(tǒng)政治集中于功能領(lǐng)域并涉及到國會委員、行政機構(gòu)和利益集團之間的關(guān)系，宏觀政治則發(fā)生于整個社會和政府首腦共同關(guān)注、引起討論、決定（公共）政策之時②詹姆斯·E.安德森，謝明等譯.公共政策制定[M].北京:中國人民大學出版社，2009:79。。如果按照這種劃分，網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)主要在微觀政治層面的政策問題建構(gòu)過程中產(chǎn)生重要作用，在次系統(tǒng)政治層面的政策問題建構(gòu)中次之，在宏觀政治層面政策問題建構(gòu)中的作用就比較小了，而這后兩個層面的政策問題建構(gòu)主要依賴于傳統(tǒng)的政策問題建構(gòu)系統(tǒng)。

分化后的網(wǎng)絡空間和傳統(tǒng)政策問題話語權(quán)存在一定的競爭關(guān)系，因為二者的主體分別代表了兩方面的系統(tǒng)和力量。前者主要是就普通民眾及網(wǎng)民而言的，后者則主要由官方、半官方及與政府相關(guān)的人員來履行。在產(chǎn)生分歧的領(lǐng)域，兩方面的力量都希望自身所關(guān)注的公共問題成為政策問題，然而，根據(jù)伊斯頓對政治生活的系統(tǒng)分析，政治系統(tǒng)吸收需求并通過各種通道把它們傳遞給權(quán)威當局的能力總是受限的，最后只有一小部分的公共問題能夠成為政策問題，否則將造成需求輸入的超載?？s減公眾的需求流量就通常是政府深思熟慮的政策和意圖的一個部分，正如伊斯頓所言：“這是一個決定性的根本方法，由于統(tǒng)治精英集團懼怕公眾的壓力而不愿考慮大眾的需求，但又不能根本改變公眾的態(tài)度，因此，這種方法就可以使他們阻止公眾的需求在系統(tǒng)中普遍傳播。”①戴維·伊斯頓，王浦劬譯.政治生活的系統(tǒng)分析[M].北京:人民出版社，2012:50。當然，在網(wǎng)絡時代公眾對此也有一系列的反制措施，例如在網(wǎng)絡上發(fā)動大規(guī)模的討論，以對當局形成強大的輿論壓力。

三、網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)和政府治理分離現(xiàn)象解析

在網(wǎng)絡時代之前，無論是君主主權(quán)、議會主權(quán)或者是后來的行政國家發(fā)展時期，政策問題話語權(quán)和政府治理一直結(jié)合較為緊密。在君主主權(quán)時代，國王既主導立法，又是政府的最高首腦。在行政國家發(fā)展時期，行政官僚也是同時擁有了政策的執(zhí)行權(quán)和相當意義上的政策問題話語權(quán)。而在代議制中，無論是在以貴族代表為主還是以工商業(yè)代表為主的時期，一方面，這些代表本身就是社會的精英，他們與同樣作為社會精英的管理層有著普遍的共同利益，于是二者便可能結(jié)為聯(lián)盟。另一方面，這些代表都是根據(jù)行政區(qū)劃自下而上層層產(chǎn)生的，這種根據(jù)區(qū)域產(chǎn)生代表與行政區(qū)劃是對應的，某一層級的代表法定上在本行政區(qū)劃內(nèi)享有政策問題話語權(quán)，這是他們在地域上的疊合。同時我們也應該看到，與公民政策問題話語權(quán)的回歸和釋放相伴隨的就是政策問題話語權(quán)和政府治理分離現(xiàn)象的產(chǎn)生。這種分離現(xiàn)象產(chǎn)生的邏輯起點就是政策問題話語權(quán)的分化，因為傳統(tǒng)政策問題話語權(quán)和政府治理始終是緊密相連和相互適應的，與政府治理分離的是新發(fā)展起來的網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)。又因其在現(xiàn)代政府治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，所以這種分離現(xiàn)象也就非常值得關(guān)注和研究。

（一）政府治理的地域性與網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)的超地域性

網(wǎng)絡時代公民的政策問題話語權(quán)和政府治理的分離源于它們分屬不同意義的空間。公民依靠互聯(lián)網(wǎng)來行使其政策問題話語權(quán)，權(quán)利場域轉(zhuǎn)向了網(wǎng)絡社會，卡斯特將以網(wǎng)絡社會為特征的空間形式稱為“流動空間”（space of flows），“流動空間是指在不接觸的情況下，同時發(fā)生之社會實踐（或者在共享時間中選定的時間）在技術(shù)和組織上的可能性。網(wǎng)絡社會中大多數(shù)支配性功能（金融市場、跨國生產(chǎn)網(wǎng)絡、媒體網(wǎng)絡、全球管理的網(wǎng)絡化形式、全球的社會運動）都是圍繞流動空間進行組織的”②曼紐爾·卡斯特，周凱譯.網(wǎng)絡社會——跨文化的視角[M].北京:社會科學文獻出版社，2009:40。。與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合的政策問題話語權(quán)也是圍繞流動空間組織起來的，這樣的政策問題話語權(quán)突破了行政區(qū)劃的界限，不再受地域的影響，而是流動性的、全局性的。一方面，發(fā)言者來自網(wǎng)絡終端的每一個角落，他們可能與特定議題有直接利益關(guān)系，或者沒有直接利益關(guān)系，但這都不影響他們對該問題作出評論。人們不僅關(guān)注周圍可見可感的社會問題，也通過網(wǎng)絡關(guān)注遙遠地區(qū)的社會公共事件，并對此發(fā)表看法。而另一方面，政府治理則存在于地方性空間中，它是根據(jù)帶有地域特性的行政區(qū)劃來進行的，它的管轄權(quán)也僅僅在這一地域內(nèi)有效。地方空間是與流動空間相對的，它以地理的鄰近為基礎，意義、功能和地域性是密切相關(guān)的，所以在這種地域性治理中崇尚的是地方性的經(jīng)驗和知識。

于是，我們看到網(wǎng)絡時代公民的政策問題話語權(quán)和政府治理發(fā)生了分離，政府治理還是地域性的，而政策問題話語權(quán)已經(jīng)突破了地域的界限，它在更廣泛的空間中形成、交互、流動，也在更廣泛的空間中產(chǎn)生作用。鮑曼曾提出過類似的問題，他說，“塑造當今行為環(huán)境的真正力量在全球空間內(nèi)流動，而我們政治行動的機構(gòu)大體上來說仍然束縛在地面上；他們同從前一樣，還是地方性的”，“地方政治相對失權(quán)的對立面是超地域網(wǎng)絡空間中政治的缺乏，那才是真正的權(quán)力發(fā)揮的地方”③齊格蒙特·鮑曼，谷蕾，武媛媛譯.流動的時代——生活于充滿不確定性的年代[M].南京:江蘇人民出版社，2012:97。。當然，這里所指的超地域性是就民族國家范圍內(nèi)而言的，涉及到全球空間中的政策問題建構(gòu)不在本文討論范圍之內(nèi)。

地域性的政府治理和超地域性的網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)所帶來的緊張關(guān)系也是相當明顯的。首先，超地域性的政策問題話語權(quán)發(fā)展會使得一些地區(qū)特殊性的制度安排再次面臨合法性的問題。我國差異性的制度安排長期存在于城市與農(nóng)村、沿海與內(nèi)地、特區(qū)與普通行政區(qū)之間，而超地域性的政策問題話語權(quán)是反對地域性特殊化制度安排的，因為各個地域的公民很容易通過網(wǎng)絡形成一個整體，這種政策問題話語權(quán)的主體就不再是地域性和碎片化的，他們尤其倡導了一種地域間的公正和平等，而那些地域間制度安排的不合理差異必然會成為大眾討論和質(zhì)疑的首要對象。其次，超地域性的政策問題話語權(quán)也容易以一種層次不對等的形式在地方治理系統(tǒng)中出場，引致地方治理系統(tǒng)的負荷過重和調(diào)節(jié)紊亂。

（二）政府治理主體的單一性與網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)主體的多元性

上文已經(jīng)提及在網(wǎng)絡時代之前，政府治理的主體和政策問題話語權(quán)的實質(zhì)性主體基本是重合的。即使是在代議制的制度設計之下，情況也是如此，因為當公民選出代表之后就基本把政策問題話語權(quán)交給了這些治理精英，在這種情景中，“存在于社會發(fā)展中的那些真正與公眾切身利益相關(guān)的問題又往往無法進入政策議程，而治理精英則可以通過政黨以及借助于輿論等各種各樣的手段把那些與公眾利益無關(guān)的事項作為政策問題而加以重新建構(gòu)”①張康之，向玉瓊.政策問題建構(gòu)權(quán)演進的歷史軌跡[J].西北師大學報（社會科學版），2014（04）:5-15。。實質(zhì)上掌握政策問題話語權(quán)和行政權(quán)的都是一小部分人，他們既是社會精英又是治理精英。與行政管理權(quán)仍然屬于治理精英相比，與網(wǎng)絡相結(jié)合的政策問題話語權(quán)指向了多元化的主體，不論其性別、民族、年齡、社會地位等，只要他們參與了網(wǎng)絡上對政策的公開討論和評價，這實際上就是在表達自己的政策問題話語權(quán)。另外，傳統(tǒng)政策問題話語權(quán)的壟斷局面也受到成長于互聯(lián)網(wǎng)的公民政策問題話語權(quán)的挑戰(zhàn)，一方面，越來越多的公民直接通過網(wǎng)絡表達自身的利益訴求，其中有些網(wǎng)上渠道也是政府設定的，他們的意見可以直接傳達到當局；另一方面，代表也受到網(wǎng)絡傳播的影響，通過網(wǎng)絡搜集民意本身是一種便捷可靠的手段，代表也會參與到對政策問題建構(gòu)的網(wǎng)絡討論中。所以我們看到，網(wǎng)絡時代政策問題話語權(quán)和政府治理在主體上某種程度已經(jīng)開始走向分離。

治理主體相對單一和網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)多元化局面的形成會使政策問題的建構(gòu)和社會治理活動變得更為復雜。權(quán)力的背后都是利益在推動，網(wǎng)絡時代政策問題話語權(quán)主體的變化可以理解為權(quán)力所代表的利益的變化。傳統(tǒng)政策問題話語權(quán)主要代表政治精英的利益，網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)代表的是多元化社會主體的利益。行政官員在治理活動中當然也有自身利益和部門利益，所以主體分離實際上使得政府治理活動某種程度上可以理解為由原來的行政官員和政治精英進行利益聯(lián)盟，發(fā)展到如今出現(xiàn)行政官員和多元化的社會主體展開的利益博弈現(xiàn)象。而在涉及多主體的利益博弈中，圍繞利益所展開的公共對話、協(xié)商、妥協(xié)等環(huán)節(jié)必然也就更加復雜。

當然，政策問題話語權(quán)的主體從單一化走向多元化一直以來就是歷史發(fā)展趨勢。例如英國早期的議會歷經(jīng)了“賢人會議”“大會議”“等級會議”再到兩院制的發(fā)展，與這個過程相伴的就是政策問題話語權(quán)主體的多元化。而互聯(lián)網(wǎng)時代政策問題話語權(quán)的多元化比任何時代都要廣泛和徹底，以往政策問題話語權(quán)主體的多元化總是自上而下沿著固有的層級梯度擴展，雖然整體而言參與政策問題建構(gòu)的群體數(shù)量增加了，但下層的權(quán)力貧瘠現(xiàn)象沒有改變。網(wǎng)絡時代這個問題的表現(xiàn)有根本的不同，在開放的網(wǎng)絡終端，個人所處的地位基本一樣，所以就機會平等而言，網(wǎng)絡帶來的政策問題話語權(quán)的多元化具有歷史的超越性。在此需要指出的是，網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)其實也存在分層結(jié)構(gòu)，因為實踐證明網(wǎng)絡話語權(quán)存在著社會階層結(jié)構(gòu)，但與現(xiàn)實社會權(quán)力分層不同的是，社會中間階層掌握的網(wǎng)絡話語權(quán)比例最大②趙云澤，付冰清.當下中國網(wǎng)絡話語權(quán)的社會階層結(jié)構(gòu)分析[J].國際新聞界，2010（05）:63-70。，所以可以推斷網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)的社會分層跟現(xiàn)實社會權(quán)力分層不是簡單等同。

（三）政府治理的現(xiàn)實性與網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)的虛擬性

治理是一種直接的社會實踐活動，某一個問題要成為公共問題進入政府視野，這個問題的解決必須具有迫切性和可行性。政府只會將那些力所能及的公共議題納入政府議題，“某種狀況要成為政策問題，它必須被看作是適于政府行動的議題，而且政府要有解決該問題的能力和方案”③詹姆斯·E.安德森，謝明等譯.公共政策制定[M].北京:中國人民大學出版社，2009:98。。這就是政府治理的現(xiàn)實性，即政治正確、公共需要、資源充裕、方法可行。在代議制的情境中，每一個代表所能提出的政策建議都是有限的，因此也都是深思熟慮的。代表在表達政策問題話語權(quán)時是一種現(xiàn)實的在場，他們對此負責并盡量提出詳細的方案，他們偏向于選擇那些具有可行性的社會問題作為政策提案，以使其能夠進入政策議程。但是當公民的政策問題話語權(quán)轉(zhuǎn)移到互聯(lián)網(wǎng)后，由于網(wǎng)絡本身的虛擬性，所以這種政策問題話語權(quán)也就具有脫離現(xiàn)實的一面。網(wǎng)絡空間“是以互聯(lián)網(wǎng)為載體，以各種符號為傳播媒介，由網(wǎng)站、網(wǎng)民共同對信息進行處理和結(jié)構(gòu)化而形成的，并不是客觀世界中的真正空間”①張勤，梁馨予.政府應對網(wǎng)絡空間的輿論危機及其治理[J].中國行政管理，2011（03）:46-49。。產(chǎn)生于網(wǎng)絡空間的政策問題話語權(quán)由此也具有虛擬性，這既表現(xiàn)為權(quán)利主體的虛擬也表現(xiàn)為權(quán)利行為的虛擬。網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)的虛擬性使得社會對這種權(quán)力的規(guī)范和規(guī)制還相當缺乏甚至是無效，所以這種虛擬的政策問題話語權(quán)還有可能被濫用或發(fā)生膨脹。

如果現(xiàn)實的治理活動和虛擬的網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)都只局限在各自的空間而互不交叉，那也就少了很多問題，但這又是不可能的，現(xiàn)實和虛擬的界限不是絕對的?，F(xiàn)實社會的敏感及重大問題往往借助于網(wǎng)絡空間傳播得更快，而且網(wǎng)絡空間也是一種公共空間，網(wǎng)絡空間中的公共問題是現(xiàn)代社會治理無法回避的。所以無論問題在哪個方面產(chǎn)生，它都會突破現(xiàn)實和虛擬的界限不斷進行發(fā)展、擴散和渲染，從而造成政府治理和網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)的關(guān)系緊張。緊張關(guān)系一方面體現(xiàn)為政府治理對網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)的不適。由于網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)主體身份的虛擬性，他們的權(quán)利意識和行為指向就極容易脫離現(xiàn)有的社會和法律規(guī)范，出現(xiàn)非理性的表達或不負責任地抨擊現(xiàn)行制度及政策，給政府治理帶來非建設性壓力。另外，當人們在網(wǎng)絡空間表達政策問題話語權(quán)的時候，他們更多只是拋出一個問題，并沒有進行過多的論證和考察，而政府治理首先要考慮的就是問題的現(xiàn)實可行性。緊張關(guān)系另一方面體現(xiàn)為網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)主體對政府治理的不滿。虛擬的網(wǎng)絡社會作為現(xiàn)實社會的影像，是人們表達憤懣和尋求認同的一個平臺，網(wǎng)絡空間在長期中也形成了自身獨特的意識形態(tài)、話語邏輯或者稱之為網(wǎng)絡幻象，它們包括發(fā)展絕對的平等、公正、對話、民主②余金剛.國家—社會關(guān)系視域下作為治理之道的群眾話語:歷史經(jīng)驗與理論反思[J].河南師范大學學報（哲學社會科學版），2016（04）:43-47。。當他們帶著這種幻象在網(wǎng)絡空間表達政策問題話語權(quán)時，現(xiàn)實與虛擬無法調(diào)和的矛盾及伴隨著向現(xiàn)實的回歸，自然使他們產(chǎn)生對政府治理的不滿情緒。

四、對網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)和政府治理分離的反思及政策性建議

歷史上權(quán)力的分化一直是各個時期政治發(fā)展的一種趨勢，政策問題話語權(quán)的分化也有一定的必然性，網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)和政府治理的分離是緊隨著這種分化現(xiàn)象而出現(xiàn)的，也具有不可抗拒性。政策問題話語權(quán)涉及到公共政策的建構(gòu)，在西方歷史上屬于立法權(quán)范疇，到發(fā)展成現(xiàn)在的權(quán)力形態(tài)，它歸根結(jié)底是作為公民主權(quán)的體現(xiàn)，所以政策問題話語權(quán)的分化及其與政府治理的分離可以理解為主權(quán)的回歸，這種權(quán)力的回歸對現(xiàn)代政治的發(fā)展具有積極的意義。其中最重要的就是它有利于推動人民民主權(quán)利的實現(xiàn)，使社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置朝著民主科學化的方向發(fā)展。代議制實行的地方，代表提出的政策議案是已經(jīng)被再次建構(gòu)的；在行政國家模式下，行政官員直接掌握了一部分政策問題話語權(quán)。在這兩種情況中，人民實際上擁有的民主權(quán)利已經(jīng)打了折扣，他們真正介入國家政治生活的程度還很低。人們通過互聯(lián)網(wǎng)來表達政策問題話語權(quán)則有助于改變這種權(quán)力結(jié)構(gòu)，在其與政府的討價還價過程中，與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合的政策問題話語權(quán)釋放出了超常的能量，通過網(wǎng)絡征詢議案和公開、互動已經(jīng)成為政府政策制定不可忽略的環(huán)節(jié)。所以，以網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)為視角，我們看到一些在現(xiàn)實中不易實現(xiàn)的民主權(quán)利卻在網(wǎng)絡空間找到了表達的場合。網(wǎng)絡政策問題話語權(quán)和政府治理的分離則意味著公民的政策問題話語權(quán)通過網(wǎng)絡空間已經(jīng)有所實現(xiàn)，逐漸地不需要過分依賴政府所設計的思考和表達方式來實現(xiàn)。當然也有人以此為根據(jù)進一步討論了直接民主的可能性，這是一個相當復雜的問題，“一個直接民主的體制，不管是數(shù)字的還是用其他的方法，都過分簡化了當代政治體制及其被認為所服務的社會的復雜性”，但是“政治與計算機網(wǎng)絡的興起和增長的信息通信技術(shù)使用將會引進很多工具，擁有潛力實現(xiàn)直接民主。未來會是直接和代議樣式的民主的某種結(jié)合，這種結(jié)合隨著政治體制和文化而變化，就像它們在現(xiàn)在一樣”③簡·梵·迪克，蔡靜譯.網(wǎng)絡社會——新媒體的社會層面[M].北京:清華大學出版社，2014:113。。所以，在這種分離的過程中我們實際上是走在權(quán)力配置更加科學和更加民主的道路上。

當然，網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)和政府治理的分離也給現(xiàn)代治理帶來了不小的挑戰(zhàn)，上文在就三對分離現(xiàn)象的闡述中已經(jīng)分別指出了網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)和政府治理的緊張關(guān)系。但其中沒有指出而最為關(guān)鍵的是，這種分離現(xiàn)象的產(chǎn)生會使得地方政府部門行政的合法性和有效性同時遭受挑戰(zhàn)。統(tǒng)治的合法性來自人民的認可，當人民的政策問題話語權(quán)從網(wǎng)絡的各個角落開始表達，意味著他們對當局政策越來越多的不滿，加之配合當局行動的減少，地方政府治理的有效性也會下降。網(wǎng)絡的視野使得人們早已突破了地域的界限去關(guān)注國際和全國范圍內(nèi)那些普遍性問題，他們以此為經(jīng)驗基礎表達對政策問題建構(gòu)的主張，這些主張最終都傳達到地方政府。但地方政府的行政卻還是地域化的、集團性的和受資源限制的，尤其缺乏一種全局性的和長遠的視角。所以網(wǎng)絡時代地方政府可能會對整體性的社會表現(xiàn)出功能不適，其作為集體行動核心的地位會遭到削弱。正如鮑曼所說，“因為權(quán)力正在脫離政治，并且，影響個體生活條件的最為關(guān)鍵的因素，不再僅僅受控于在現(xiàn)代民主歷史上被發(fā)現(xiàn)或被發(fā)明的擔當集體行動的機構(gòu)”，“權(quán)力的全球性與政治的地方性之間、問題的龐大與面對和解決這些問題的手段的有效性之間日益增大的鴻溝，使社會越來越不能成為這樣一種‘想象的機構(gòu)’；這是當今‘理性地確定目標’的最棘手的障礙，是目前廣泛存在的‘公共無能’感的一個主要源泉”①齊格蒙特·鮑曼，郇建立譯.被圍困的社會[M].南京:江蘇人民出版社，2005:32-33。。

隱藏在網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)和政府治理分離現(xiàn)象背后的其實就是社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，這種權(quán)力的轉(zhuǎn)移及結(jié)構(gòu)的變遷是由互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展普及而直接推動的。因為這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷缺乏社會政治實踐中長期的自生自發(fā)自覺的過程，所以就權(quán)力結(jié)構(gòu)而言，對應的社會制度體系和規(guī)范意識就具有明顯的滯后性。網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)沒有得到政治制度和社會規(guī)范的有效調(diào)節(jié)，就會跟政府治理產(chǎn)生齟齬。所以，在網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)和政府治理的分離已經(jīng)無法阻止時，化解由此產(chǎn)生的緊張關(guān)系的有效方法就是對網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)進行合理的引導和必要的規(guī)制。

一方面，政府部門要對網(wǎng)絡空間政策問題的建構(gòu)進行合理的引導。當然首先需要指出的是，無論是對公民網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)的引導還是規(guī)制，都是以公民的自由、合理和有效表達為前提的。政府對網(wǎng)絡空間政策問題建構(gòu)的引導主要包括兩點：及時發(fā)布政策問題建構(gòu)的輔助性信息和引導建立網(wǎng)絡空間的對話機制。對信息的掌握程度直接影響公民在政策問題建構(gòu)過程中的態(tài)度和偏好，尤其是對于那些專業(yè)性和技術(shù)性較強的政策而言。網(wǎng)絡空間的政策問題建構(gòu)也是如此，“在政治中使用因特網(wǎng)的關(guān)鍵不在于技術(shù)本身，而是運用技術(shù)去促進能夠與選民產(chǎn)生共鳴的政治參與方式和信息”②曼紐爾·卡斯特，周凱譯.網(wǎng)絡社會——跨文化的視角[M].北京:社會科學文獻出版社，2009:412。。網(wǎng)民的知識水平是參差不齊的，他們也缺乏一種與政策問題建構(gòu)相關(guān)的輔助性信息，這必然會影響他們對社會問題的感知。例如就轉(zhuǎn)基因食品政策問題而言，轉(zhuǎn)基因食品究竟對人體有無危害及危害程度就是一個需要了解的問題，網(wǎng)民對轉(zhuǎn)基因食品問題感知的前提是政府作為權(quán)威機構(gòu)先要來澄清這個問題。從這個角度來說，其他如空氣、水域的污染、疾病發(fā)生率、養(yǎng)老醫(yī)療等方面的信息也是如此。兩類政策輔助性信息的發(fā)布應該得到政府的重視，第一類是那些只有政府才掌握的政策信息，如環(huán)境污染、物價指數(shù)、失業(yè)率等，第二類是那些人們不能輕易了解到的政策輔助性信息，如與某政策議題相關(guān)的已有政策狀況或政策制定所依據(jù)的具體法律法規(guī)。另外，還要建立政策輔助性信息的多樣化發(fā)布渠道，除了部門的門戶網(wǎng)站和政府專門的信息發(fā)布平臺，針對那些對政策信息有特別需要且要求合理的公民，應該設立特殊的通道來滿足他們的需求。

另外，就是引導建立網(wǎng)絡空間政策問題建構(gòu)過程中的對話機制，這種機制的重要性是網(wǎng)絡空間參與主體的多元化所決定的。網(wǎng)絡空間政策問題的建構(gòu)過程包含問題感知、問題搜索、問題界定和問題明確化等四個階段，這個過程的發(fā)展是伴隨著選擇那些結(jié)構(gòu)優(yōu)良和結(jié)構(gòu)適度問題作為政策問題以及棄置那些結(jié)構(gòu)不良問題而結(jié)束的。在網(wǎng)絡多元主義參與的背景下，政策問題建構(gòu)統(tǒng)一意見的達成是非常艱難的，這依賴于多元主體持續(xù)的對話。因為“在一個真實的話語中，參與者的立場和觀點都將經(jīng)歷改變。然而，個人的觀點并不會被當時的情境所吞并而變成無差別的同質(zhì)的東西”③查爾斯·J.福克斯，休·T.米勒，楚艷紅等譯.后現(xiàn)代公共行政——話語指向[M].北京:中國人民大學出版社，2013:87。。政府作為對話中的一個主體不僅要承認和參與到這個對話中，更要引導和構(gòu)建一種真實和規(guī)范的對話機制，畢竟在對話過程中“真誠、切合情境、自主參與和實質(zhì)性參與比說謊、自高自大、不贊同卻又默認和妨礙議程要好得多”①齊格蒙特·鮑曼，郇建立譯.被圍困的社會[M].南京:江蘇人民出版社，2005:93。。與政策輔助性信息的發(fā)布不同，對話應該圍繞那些具體和有爭議性的政策問題展開。對話可以是正式的，也可以是非正式的，正式的對話是通過在政府創(chuàng)設的網(wǎng)上論壇、微博或微信公眾號上進行，非正式對話則包括了其他社交媒體和網(wǎng)站。在無法改變民間網(wǎng)絡對話主體的情況下，構(gòu)建有效對話機制要特別注重代表政府一方對話主體的選擇。首先，是對專業(yè)性的要求，對話中他們要做到能快速識別關(guān)鍵信息，并作出針對性的回應。其次，對話者應該具備一定級別的職務并對此負責，通過這樣增加對話者的責任意識還能給對話中的其他參與者帶來被重視的感覺。

另一方面，政府要就網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)的表達建立必要的規(guī)制制度。正如卡斯特所言，互聯(lián)網(wǎng)“對政治的影響是遞增的、相關(guān)的以及放大的，與諸如本性、動機以及候選人的消息和市民的愿望這些因素共同作用”，“媒體政治有它自己的語言和規(guī)則：信息簡單化、用圖像表達、政治人格化、講故事以及作為提升或詆毀政治候選人工具進行人格暗殺”②曼紐爾·卡斯特，周凱譯.網(wǎng)絡社會——跨文化的視角[M].北京:社會科學文獻出版社，2009:412-413。。因為網(wǎng)絡空間政治行為具有的這些特性，所以網(wǎng)民表達政策問題話語權(quán)很可能夾雜了自身不良的動機或極端化的情緒，這樣造成的放大效應不僅不利于政策問題的建構(gòu)，還會破壞網(wǎng)絡公共空間和影響現(xiàn)實社會治理，所以對網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)的規(guī)制就顯得很有必要。網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)的規(guī)制制度主要包括審查制度和懲處制度。審查是指對公民通過網(wǎng)絡履行政策問題話語權(quán)這樣一個行為的動機和真實性進行審查，動機應該來源于具體的社會情境并且合理合法，真實性是指不夸大其詞或制造虛假情境。需要指明的是，因為政策問題話語權(quán)是公民固有的權(quán)利，所以相關(guān)的網(wǎng)絡審查應該謹慎進行。首先，這種審查應是一種及時跟進的審查，針對熱點和有爭議性的網(wǎng)絡政策議題，審查員要全天候搜索和識別其中的不實和惡意言論。這不同于事前和事后審查，前者會給網(wǎng)絡政策問題話語權(quán)的行使帶來過多的限制，后者則對已經(jīng)造成的后果于事無補。另外，審查結(jié)果的處理也要區(qū)別對待，對一般不實和煽動性言論可以直接刪除或屏蔽，對那些可能擾亂公共秩序和損害其他公民權(quán)益的則還應該采取保留措施。懲處制度涉及對濫用網(wǎng)絡政策問題話語權(quán)行為的懲罰標準設定。應該指出的是，對于這類網(wǎng)民，應以警告、教育為主，以懲戒為輔。懲戒的手段也可以靈活和多樣化，以促成當事人能規(guī)范自己的網(wǎng)絡行為為目的。對濫用網(wǎng)絡政策問題話語權(quán)但尚未造成實質(zhì)性社會后果的網(wǎng)民，可以將其列為重點觀察對象，或者在規(guī)定時間段內(nèi)對其進行網(wǎng)絡禁言。而對那些行為已造成實質(zhì)性社會后果的網(wǎng)民，則根據(jù)其對社會造成的危害程度負相應的民事責任或刑事責任，按法定程序移交司法機關(guān)處理。

五、小結(jié)

政策問題話語權(quán)在歷史上屬于立法權(quán)范疇，是人民主權(quán)的體現(xiàn)和延伸。歷史上政策問題話語權(quán)的發(fā)展也伴隨有主體擴大化和多元化傾向，但這種進程相當緩慢。直到網(wǎng)絡社會的出現(xiàn)，政策問題話語權(quán)才實現(xiàn)了前所未有的發(fā)展和多元化。根本性變化的邏輯起點是政策問題話語權(quán)的分化——區(qū)分出傳統(tǒng)政策問題話語權(quán)和網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)兩種形態(tài)。網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)在現(xiàn)代社會治理中產(chǎn)生著越來越重要的作用。隨著政策問題話語權(quán)向網(wǎng)絡空間的轉(zhuǎn)移，不可避免地出現(xiàn)了網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)和政府治理的分離現(xiàn)象。多方面的分離可以分別從政府治理的地域性與網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)的超地域性、政府治理主體的單一性與網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)主體的多元性、政府治理的現(xiàn)實性與網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)的虛擬性來理解。分離現(xiàn)象的出現(xiàn)一方面有利于推動人民民主權(quán)利的實現(xiàn)，使社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置朝著民主化科學化的方向發(fā)展；另一方面也給政府治理帶來了諸多的困境和緊張，最為嚴重的是分離現(xiàn)象使得地方政府行政的合法性和有效性同時遭受挑戰(zhàn)。在政策問題話語權(quán)分化以及網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)和政府治理分離的趨勢都不可逆轉(zhuǎn)的背景下，化解緊張關(guān)系的有效途徑就是對網(wǎng)絡空間政策問題話語權(quán)進行引導和規(guī)制。