李 卓

（吉林師范大學(xué)，吉林 四平 136000）

近年來，學(xué)生課后托管已逐漸成為關(guān)系萬千家庭的社會(huì)公共問題，2017 年初教育部出臺(tái)《關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，對(duì)學(xué)生課后服務(wù)做出引導(dǎo)和規(guī)范。在《意見》中，由校內(nèi)外機(jī)構(gòu)提供的學(xué)生課后托管被明確納入“課后服務(wù)”范疇。托管在詞典中的解釋即委托管理，如計(jì)算機(jī)行業(yè)中的服務(wù)器托管、商業(yè)投資中的資產(chǎn)托管等，而教育領(lǐng)域中的課后托管可理解為：受學(xué)生的監(jiān)護(hù)人委托，在課余時(shí)間(包括中午休息、下午放學(xué)后、周末和寒暑假)代替監(jiān)護(hù)人照顧學(xué)生，并為托管學(xué)生提供就餐、休息、活動(dòng)場所以及輔助學(xué)習(xí)等照顧、保護(hù)和教育服務(wù)。相較于中學(xué)生家長而言，廣大小學(xué)生家長對(duì)于課后托管的需求是剛性的，由此也促進(jìn)了各類課后服務(wù)機(jī)構(gòu)的迅猛發(fā)展。雖然官方倡導(dǎo)各地自行探索行之有效的托管渠道，鼓勵(lì)學(xué)校、社區(qū)、私營等服務(wù)渠道并存，但顯而易見由學(xué)校提供課后服務(wù)已成為當(dāng)前的主流。它是由政府財(cái)政向?qū)W校購買教育服務(wù),公立私立中小學(xué)校均在此列。各級(jí)教育行政部門層層落實(shí)，從試點(diǎn)學(xué)校開始將分階段逐步擴(kuò)展到所有中小學(xué)校。但現(xiàn)實(shí)中學(xué)校方面提供課后服務(wù)的困難較多，即使提供了服務(wù)也不能滿足家長高品質(zhì)需求，校內(nèi)教師服務(wù)積極性有限、各校托管服務(wù)條件參差不齊，諸多因素致使政策的全面有效落實(shí)受到阻礙。若想解決好課后托管問題，關(guān)鍵在政府，尤其要明確托管問題的性質(zhì)定位以及政府對(duì)其應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

一、學(xué)生課后托管服務(wù)的性質(zhì)定位

學(xué)生課后托管的責(zé)任是否由政府承擔(dān)，這要取決于政府對(duì)這項(xiàng)服務(wù)本身的性質(zhì)認(rèn)識(shí)。那么，學(xué)生課后托管屬于什么性質(zhì)的服務(wù)呢？從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，兒童托管在法律上被定位成一項(xiàng)福利，如：1971 年美國聯(lián)邦政府頒布的《兒童全面發(fā)展法案》，1995 年英國頒布的《兒童法案》均明確規(guī)定各級(jí)政府有責(zé)任為保障兒童的安全和健康成長提供一系列的照顧服務(wù)，服務(wù)既有免費(fèi)的，也有需要家長付費(fèi)的。2007 年日本出臺(tái)了《放學(xué)后兒童計(jì)劃》，后又幾經(jīng)修改完善，要求地方政府在教育委員會(huì)的主導(dǎo)下，與福利部門協(xié)作，主要在小學(xué)內(nèi)推行該計(jì)劃，以確保在放學(xué)后給兒童營造一個(gè)安全健康場所。

我國雖然沒有相關(guān)法律的界定，但從現(xiàn)實(shí)國情看，學(xué)生托管已涉及千家萬戶，成為普遍的家庭問題、社會(huì)公共問題，亟需應(yīng)對(duì)和解決?；谪?zé)任政府對(duì)民眾需求的積極回應(yīng)，教育行政部門牽頭制定決策，將學(xué)生課后托管作為義不容辭的公共責(zé)任承擔(dān)下來，此舉并非盲目決策、攬事上身，細(xì)細(xì)分析學(xué)生課后托管的屬性就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它是作為義務(wù)教育的延伸部分而存在的。由于學(xué)校減負(fù)放學(xué)時(shí)間過早，與家長的下班時(shí)間存在真空地帶，為解決廣大家長的后顧之憂，遏制市場上違規(guī)托管班野蠻生長的負(fù)效應(yīng)，保障學(xué)生享有安全、有質(zhì)量的課后生活，于是政府決定由中小學(xué)校代理其提供公共服務(wù)，按人數(shù)下發(fā)補(bǔ)貼，即政府出資，利用學(xué)校資源代為服務(wù)。在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府慣常應(yīng)用此類手段來間接完成自身承擔(dān)的公共責(zé)任，由此可見，我國也是將學(xué)生課后托管定位于政府提供給未成年公民的國民福利，將其作為公共事務(wù)予以應(yīng)對(duì)。選擇學(xué)校作為托管地點(diǎn)有利于使用校園場地與設(shè)施，便于對(duì)學(xué)生進(jìn)行組織管理，在保障學(xué)生安全方面也更能讓家長放心。我國中央政府積極承擔(dān)責(zé)任為國民提供福利的態(tài)度很堅(jiān)定，決策很迅速，但如何轉(zhuǎn)化為各級(jí)地方政府的合理貫徹行為，履行好應(yīng)有責(zé)任還值得深入探究。

二、政府責(zé)任理論簡析

1.政府責(zé)任分析

政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公共事務(wù)承擔(dān)必要責(zé)任,但到底應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些責(zé)任,卻存在許多爭論：關(guān)于政府職責(zé)的討論，近代西方學(xué)者們主要集中于政治領(lǐng)域,聚焦于安全、公平與平等，而現(xiàn)代學(xué)者們將討論擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域,更關(guān)注彌補(bǔ)市場缺陷與維護(hù)社會(huì)公平?！笆袌鍪ъ`和社會(huì)公正是公共責(zé)任的規(guī)范理由——它們說明了政府應(yīng)當(dāng)介入的理由?！?/p>

在學(xué)生托管的發(fā)展歷程中，正是經(jīng)歷了市場失靈的困境，又迫于廣大民眾的急切需求，從維護(hù)社會(huì)公正的角度出發(fā)，通過政府出資，讓處境不利家庭的孩子同樣能享受到基本的課后服務(wù)，不會(huì)因繁重的托管費(fèi)造成更艱巨的生活壓力。因此，為應(yīng)對(duì)市場失靈和回應(yīng)民眾訴求，我國中央政府在幾種途徑中首選了能夠保障最大惠及面的學(xué)校托管，政府作為責(zé)任主體，以公權(quán)力強(qiáng)制保障，要求各級(jí)政府和教育行政部門以委托方式，與義務(wù)教育階段的中小學(xué)校簽訂協(xié)議，由學(xué)校代行托管職能，從目前的實(shí)施情況看，學(xué)生自愿參與比例較高，在一定程度上解決了部分家長的晚接困擾，孩子還能在校內(nèi)參加興趣小組、特長培訓(xùn)，家長比較滿意。然而,隨著學(xué)校托管在更大范圍內(nèi)推廣，各級(jí)政府是否有能力積極保障，財(cái)政條件、人員條件、質(zhì)量監(jiān)管能力等都是制約學(xué)校托管能否取得成功的關(guān)鍵。

2.政府責(zé)任的限度

政府以其對(duì)財(cái)政與資源的掌控優(yōu)勢，使之為公民提供福利成為可能，但由于政府財(cái)力、權(quán)力、能力并非無限大，因此其對(duì)公共事務(wù)所承擔(dān)的責(zé)任也必是有限的，且市場力量、社會(huì)組織與政府均為處理公共事務(wù)的可能主體，政府只是其中之一，具體責(zé)任該如何承接可依據(jù)以下原則來確定：

（1）比較優(yōu)勢原則。要想確定某一問題是最適合由政府來承擔(dān)解決的職責(zé),還是將其交給社會(huì)中的非政府組織,或是聽任市場機(jī)制的順其自然，就要綜合比較這三個(gè)方面的優(yōu)劣,政府只應(yīng)當(dāng)承擔(dān)那些更具解決優(yōu)勢的公共事務(wù)，現(xiàn)階段我國市場化托管魚龍混雜，政府監(jiān)管無力，社區(qū)托管有賴于社區(qū)的高度成熟，社區(qū)在我國發(fā)展較晚，大部分地區(qū)還處于起步階段。因而比較之后，只有依托學(xué)校開展課后托管才是政府最佳的選擇。

（2）優(yōu)勢互補(bǔ)原則。市場、社會(huì)和政府三種機(jī)制各有一定的缺陷,因此應(yīng)各取所長、優(yōu)勢互補(bǔ)。一方面,對(duì)于市場機(jī)制和社會(huì)組織的缺陷,政府可采取適當(dāng)?shù)母深A(yù)措施加以補(bǔ)足；另一方面,對(duì)于政府機(jī)制的缺陷,也可引入市場和社會(huì)的力量予以彌補(bǔ)。如政府通過監(jiān)管措施可彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足，而政府受財(cái)力等綜合因素的影響，只能選擇向社會(huì)公眾提供基本的、普惠性的課后托管服務(wù)。那么政府如何滿足民眾多元、優(yōu)質(zhì)、個(gè)性化的教育需求呢？向社會(huì)力量購買教育服務(wù)就是一個(gè)很好的出路。

（3）量力而行原則。政府在彌補(bǔ)市場機(jī)制和社會(huì)機(jī)制的缺陷時(shí),需考慮自身實(shí)際的承擔(dān)能力,包括財(cái)政、技術(shù)以及政治承受力等。僅靠政府補(bǔ)貼支撐學(xué)生課后托管的長久運(yùn)行是很吃力的，可尋求社會(huì)資金的注入，家長、志愿者等社會(huì)力量的參與，以彌補(bǔ)學(xué)校單方面運(yùn)作的不足。

在應(yīng)對(duì)學(xué)生托管問題時(shí)，政府要明確自身的責(zé)任，同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到自身在履行責(zé)任時(shí)的限度，政府有限的能力可以通過治理機(jī)制得到提高，政府需學(xué)習(xí)如何借助非政府組織的力量以及引入市場化競爭手段，從而提高政府有限財(cái)政能力下供給福利的能力，并強(qiáng)化政府供給服務(wù)的責(zé)任。

三、當(dāng)前學(xué)生課后托管服務(wù)中的政府責(zé)任問題分析

1.責(zé)任缺少法律認(rèn)定

目前，我國在頂層設(shè)計(jì)上尚未出臺(tái)關(guān)于學(xué)生課后托管服務(wù)的專門法規(guī)條款，僅有下發(fā)的通知文件，法律效力弱，并且政府對(duì)相關(guān)服務(wù)的性質(zhì)、責(zé)任主體以及實(shí)施方式缺乏細(xì)致的意見或制度安排，各地方政府雖然出臺(tái)了暫行管理辦法，但多屬于對(duì)于公民個(gè)人、企業(yè)組織等依托非國有資產(chǎn)舉辦的市場化托管機(jī)構(gòu)運(yùn)營方面的具體規(guī)定，少有對(duì)學(xué)生課后托管服務(wù)的定位、成本分擔(dān)方式、責(zé)任歸屬等問題的詳細(xì)要求。這就造成實(shí)踐中責(zé)任主體對(duì)自身的責(zé)任模糊不清，不能履行到位。

2.責(zé)任限度認(rèn)識(shí)不清

各級(jí)政府對(duì)責(zé)任限度問題缺乏認(rèn)識(shí)，仍習(xí)慣于政府包攬模式，有的地方政府哪怕財(cái)力不足拖欠補(bǔ)貼也不去想其他解決辦法。各地方政府的財(cái)政能力有差異，地方社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)不同，在確定主要托管途徑時(shí)，個(gè)別地方政府盲目效仿一刀切，并未深入考查本地的優(yōu)勢途徑，導(dǎo)致跟風(fēng)管理，不符合當(dāng)?shù)貙?shí)情。對(duì)責(zé)任限度認(rèn)識(shí)不清容易導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過重，缺乏對(duì)可行托管渠道的開發(fā)。

3.托管過程監(jiān)管責(zé)任缺位

羅斯一阿克曼指出：現(xiàn)實(shí)中由于信息不對(duì)稱，代理人的業(yè)績難以衡量，委托人很難知曉代理人是否通過較高的努力達(dá)到預(yù)期成果。政府通過購買的方式來擴(kuò)充教育服務(wù)的供給范圍也會(huì)導(dǎo)致教育行政部門在控制教育服務(wù)所有權(quán)上的乏力。目前，一些試點(diǎn)學(xué)校的課后托管開展的風(fēng)生水起，領(lǐng)導(dǎo)檢查贊賞有加，但托管不是公開課，它需要長期執(zhí)行，對(duì)日常實(shí)施的質(zhì)量情況和滿意度缺乏監(jiān)管反饋會(huì)導(dǎo)致質(zhì)量意識(shí)缺失,影響托管服務(wù)的效益性。

四、促進(jìn)學(xué)生課后托管服務(wù)中政府責(zé)任履行的建議

1.完善學(xué)生托管服務(wù)的法定責(zé)任

國家立法最為權(quán)威，建議通過立法明確課后托管服務(wù)各責(zé)任主體的權(quán)限范圍、市場準(zhǔn)入機(jī)制、政府各職能部門的監(jiān)管職責(zé)以及相關(guān)法律責(zé)任,使中小學(xué)生課后托管服務(wù)有法可依。

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，課后托管在法律性質(zhì)上屬于專門提供給兒童喝青少年群體的一項(xiàng)福利，政府承擔(dān)向兒童和青少年提供該項(xiàng)服務(wù)的責(zé)任；托管服務(wù)的定位不僅是幫年輕父母解除后顧之憂的兒童看護(hù)，更是一種教育途徑，通過豐富多樣的課外活動(dòng)促進(jìn)兒童潛能發(fā)展。在實(shí)踐中，課后托管應(yīng)作為社會(huì)保障體系中家庭保障的一個(gè)分支而存在，被納入國家公共服務(wù)體系，并由政府從政策法規(guī)、財(cái)政投入、服務(wù)購買、托管服務(wù)、質(zhì)量評(píng)估等方面全面參與和支持兒童托管事業(yè)的發(fā)展。

2.政府保障專項(xiàng)托管經(jīng)費(fèi)的投入

早在1997 年，美國聯(lián)邦政府就在財(cái)政上投入138 億美元到家庭托育上，1998 年時(shí)任總統(tǒng)克林頓宣布啟動(dòng)“校外活動(dòng)”計(jì)劃：“讓每一個(gè)孩子在放學(xué)后，均有一個(gè)安全而且對(duì)其身心有益的去處”。政府采用柔性的財(cái)政撥款、免費(fèi)用地、家庭稅收抵免、政府購買服務(wù)等激勵(lì)措施，吸引公立學(xué)校、民間組織等多元主體為兒童提供課后托管服務(wù)。尤其2002 年《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案推行后，這一服務(wù)項(xiàng)目更是成為美國公共服務(wù)系統(tǒng)中非常重要的組成部分，主要開展一系列促進(jìn)學(xué)業(yè)成功的項(xiàng)目如學(xué)業(yè)輔導(dǎo)、作業(yè)指導(dǎo)以及專業(yè)學(xué)習(xí)為核心等。

我國政府目前在托管教育公共服務(wù)方面財(cái)政支持和引導(dǎo)性政策缺乏，政府的托管服務(wù)責(zé)任限度導(dǎo)致民眾的托管需求不能很好的得到滿足，并引發(fā)了一些不滿情緒。因此，政府應(yīng)量力保障托管服務(wù)的投入力度，為托管提供專項(xiàng)資金保障，可考慮發(fā)放“學(xué)生券”的形式為個(gè)體提供選擇空間。有能力的地區(qū)可由政府投入，使家長和學(xué)生免費(fèi)獲益；如果政府的財(cái)力有限，可考慮適當(dāng)收費(fèi)，多數(shù)家長還是樂意的，畢竟官方機(jī)構(gòu)收取托管費(fèi)用會(huì)比市場便宜很多，而且安全、專業(yè)、穩(wěn)定。

3.建立學(xué)校托管的激勵(lì)機(jī)制

學(xué)校作為被政府委托執(zhí)行托管任務(wù)的代理人，需要委托方建立有效的激勵(lì)機(jī)制，以促使代理人采取所希望的行動(dòng)。從托管實(shí)踐反饋來看，學(xué)校對(duì)承接托管服務(wù)的熱情不高，而且托管中多數(shù)仍需要班主任和任課教師看護(hù)，增加了教師的工作量，對(duì)教師的報(bào)償卻很低，這并不符合我國“按勞分配，多勞多得”的勞動(dòng)政策，也難以體現(xiàn)教師的價(jià)值。因此，看護(hù)的教師應(yīng)該根據(jù)托管工作的表現(xiàn)獲得合理報(bào)酬，激勵(lì)老師們開設(shè)特色課程，豐富托管服務(wù)，調(diào)動(dòng)他們的工作積極性。如：北京市推行的“400 元生均標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼”。學(xué)校安排課后興趣班和社團(tuán)實(shí)踐活動(dòng)，市財(cái)政按托管學(xué)生數(shù)將經(jīng)費(fèi)撥至各區(qū)縣統(tǒng)籌安排使用；濟(jì)南市實(shí)施的“愛在校園—教育志愿者在行動(dòng)”項(xiàng)目，對(duì)提供出色服務(wù)的學(xué)校設(shè)置年終一次性獎(jiǎng)勵(lì)20 萬元。

4.加強(qiáng)政府相關(guān)職能部門對(duì)市場化托管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

市場化課后托管機(jī)構(gòu)謀利而動(dòng)，如缺乏有效監(jiān)管則容易出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象，因此政府應(yīng)發(fā)揮其管理職能進(jìn)行監(jiān)督管制，維護(hù)市場秩序，從而達(dá)到治理課后托管亂象的目的,這也是在履行政府應(yīng)盡的監(jiān)管責(zé)任。政府應(yīng)協(xié)調(diào)教育、工商、物價(jià)、稅務(wù)、公安、消防、衛(wèi)生和街道等部門采用聯(lián)合執(zhí)法形式，對(duì)學(xué)生課后托管機(jī)構(gòu)、個(gè)體工商戶作全面摸查、清理整治，確保課后托管行業(yè)規(guī)范發(fā)展。

近年來市場上出現(xiàn)了品牌連鎖化運(yùn)作的“專業(yè)托管班”，如：“晉級(jí)教育”、“小書童”、“響丁當(dāng)”、“祝博士”等。這些品牌托管班走高端服務(wù)路線，大部分位于學(xué)校附近的臨街商業(yè)樓里，寬敞舒適，設(shè)有專門的學(xué)習(xí)、就餐、午休、娛樂活動(dòng)區(qū)域，可安排跳舞、看書、游戲等活動(dòng)，甚至還為家長設(shè)置了等候區(qū)，配備了沙發(fā)等。學(xué)生課后托管進(jìn)入品牌時(shí)代，良性的市場競爭使經(jīng)營者們更追求優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的提供，使家長們有了多元的選擇空間。政府只需把關(guān)入行資質(zhì)，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管，就可借助社會(huì)力量滿足一部分學(xué)生的優(yōu)質(zhì)需求了。

5.鼓勵(lì)校外公共教育機(jī)構(gòu)開展公益性托管服務(wù)

政府還可聯(lián)合社區(qū)、少年宮、圖書館、社會(huì)志愿者等多方力量開展公益性托管服務(wù)。

日本全國共有2 萬多個(gè)托管班，放學(xué)后無人照料的學(xué)齡兒童都能享受到托管服務(wù)，其中學(xué)校內(nèi)部有1 萬多個(gè)，其余設(shè)在校外的少年宮或公共服務(wù)設(shè)施內(nèi)。法國從20 世紀(jì)60 年代起，就由國家財(cái)政撥款在幼兒園或者小學(xué)附近設(shè)置公立的課外活動(dòng)中心，以此解決雙職工家庭兒童課后看護(hù)的問題。

我國同樣有這類校外公益機(jī)構(gòu)，如能通過政府協(xié)調(diào)，發(fā)動(dòng)多種社會(huì)力量參與托管服務(wù)，充分利用其師資優(yōu)勢和場地優(yōu)勢合理安排也會(huì)取得良好效果。

6.動(dòng)員有條件社區(qū)開辦便民托管服務(wù)

社區(qū)是政府的基層單位，在社區(qū)就近開設(shè)托管班，將社區(qū)服務(wù)范疇與學(xué)校對(duì)接，可以便捷的為民服務(wù)。

在美國，社區(qū)的課后托育機(jī)構(gòu)非常成熟。相較于其他托管機(jī)構(gòu)，社區(qū)托管具有獨(dú)到優(yōu)勢，它可以充分聚合身邊資源，社區(qū)居民之間熟悉、信任度高，如將社區(qū)內(nèi)的知識(shí)分子志愿者、醫(yī)務(wù)人員、廚師等人力資源通過聘任方式集結(jié)起來，在社區(qū)內(nèi)部開辦規(guī)范、專業(yè)的托管中心，建立起與學(xué)校及時(shí)溝通教育信息的渠道，開展上下學(xué)集體接送、看護(hù)，實(shí)施科學(xué)、安全、健康的課后托管服務(wù)便不是難題。我國多數(shù)社區(qū)當(dāng)前的服務(wù)職能有限，可在托管方面以社區(qū)志愿者、家長聯(lián)合自治、招聘專職工作人員等方式進(jìn)行大膽嘗試。