王燦 韓璐

濟(jì)寧市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 山東 濟(jì)寧 272000

自1984年我國(guó)興辦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)至今已走過(guò)了35個(gè)年頭，開發(fā)區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為引領(lǐng)和拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。然而這30多年來(lái)，我國(guó)開發(fā)區(qū)也呈現(xiàn)出重?cái)U(kuò)張輕挖潛、重規(guī)模輕效率、重引資輕規(guī)劃等突出問(wèn)題，土地資源緊缺與低效利用矛盾則尤其突出。因此，通過(guò)低效工業(yè)用地再開發(fā)利用，挖潛存量土地的內(nèi)涵式發(fā)展方式是目前破解開發(fā)區(qū)土地緊缺，帶動(dòng)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要途徑。

一、濟(jì)寧市開發(fā)區(qū)低效用地現(xiàn)狀

濟(jì)寧市現(xiàn)有15家省級(jí)及以上開發(fā)區(qū)，其中省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)14家、國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)1家。筆者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，開發(fā)區(qū)土地指標(biāo)緊張的問(wèn)題普遍存在。近年來(lái)，國(guó)家嚴(yán)格控制土地供應(yīng)，雖然我市采取多種措施保證項(xiàng)目用地，但土地指標(biāo)仍緊缺。而另一方面，開發(fā)區(qū)也存在一些土地集中利用率、產(chǎn)出率不夠高，存在一些有名無(wú)實(shí)的“僵尸企業(yè)”占用土地資源的問(wèn)題。雖然各開發(fā)區(qū)也相繼開展了一些閑置和低效用地清理處置工作，但據(jù)市商務(wù)部門統(tǒng)計(jì)，截至2018年6月底，15家開發(fā)區(qū)仍存在僵尸企業(yè)近百家，剩余未盤活土地近4000畝。因此，在土地指標(biāo)日益緊缺的情況下，應(yīng)以低效工業(yè)用地開發(fā)再利用為導(dǎo)向，加快盤活閑置低效用地，挖掘存量用地，以有效解決開發(fā)區(qū)土地供需矛盾。

二、開發(fā)區(qū)低效用地形成原因

（一）開發(fā)區(qū)準(zhǔn)入門檻低

在工業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)入駐環(huán)節(jié)，一些園區(qū)缺少對(duì)招商引資項(xiàng)目的科學(xué)甄別，執(zhí)行建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)不實(shí)；還有一些園區(qū)過(guò)度看重短期利益，盲目引進(jìn)一些低質(zhì)項(xiàng)目，留下了土地資源閑置低效的隱患。

（二）企業(yè)自身發(fā)展不良

開發(fā)區(qū)內(nèi)因企業(yè)破產(chǎn)、法人失聯(lián)等各種因素導(dǎo)致停產(chǎn)狀態(tài)的僵尸企業(yè)及因經(jīng)營(yíng)不善處于半停產(chǎn)狀態(tài)的低效企業(yè)大量存在，部分企業(yè)圈而不建、建設(shè)拖沓、建而未用，土地供應(yīng)后長(zhǎng)期不能形成產(chǎn)值、稅收等經(jīng)濟(jì)效益。

（三）土地閑置空閑成本較低

閑置空閑低效土地認(rèn)定和處置缺少頂層制度設(shè)計(jì)、相關(guān)法律不完備，認(rèn)定及查處標(biāo)準(zhǔn)不健全、體制不暢和再利用機(jī)制指導(dǎo)缺失等現(xiàn)實(shí)障礙，致使企業(yè)閑置低效土地長(zhǎng)期得不到合理處理。

（四）土地供應(yīng)監(jiān)管機(jī)制不健全

在土地供應(yīng)方面，往往重視審批、對(duì)批后監(jiān)管則重視程度不夠，常常由于審批環(huán)節(jié)時(shí)間較長(zhǎng)，容易產(chǎn)生“先用后征、邊用邊征、零批整用”等違法違規(guī)問(wèn)題，主管部門對(duì)各行業(yè)用地規(guī)模和配置難以進(jìn)行有效監(jiān)管，用地的批后監(jiān)管未形成有效機(jī)制。

三、開發(fā)區(qū)低效用地再利用的對(duì)策研究

（一）完善產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地準(zhǔn)入考核機(jī)制

一是在土地出讓合同中，建立科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)用地控制指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，將工業(yè)項(xiàng)目投入產(chǎn)出指標(biāo)、容積率、建筑強(qiáng)度、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施占比等控制性指標(biāo)納入土地使用條件；并明確低效用地退出約定；提高工業(yè)用地投資強(qiáng)度，執(zhí)行投資強(qiáng)度最低標(biāo)準(zhǔn)制度。二是加強(qiáng)工業(yè)項(xiàng)目用地供應(yīng)的靈活性。工業(yè)項(xiàng)目用地可以采取縮短出讓年限、國(guó)有土地租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等方式降低投資門檻，促進(jìn)有潛力的優(yōu)質(zhì)企業(yè)落戶。

（二）合理構(gòu)建低效工業(yè)用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

建議嘗試結(jié)合定量的評(píng)價(jià)方式來(lái)認(rèn)定低效工業(yè)用地，可以能夠更準(zhǔn)確地識(shí)別出低效工業(yè)用地，更加真實(shí)全面地了解低效工業(yè)用地的情況，準(zhǔn)確把握工業(yè)用地的綜合發(fā)展水平和地塊發(fā)展差異，為下一步低效工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型升級(jí)、土地價(jià)值的挖掘提供明確的對(duì)象及工作重點(diǎn)。筆者以低效工業(yè)用地評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，并考慮數(shù)據(jù)的可得性、產(chǎn)業(yè)用地特點(diǎn)等實(shí)際情況，建議指標(biāo)體系如下。

表1 低效工業(yè)用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（三）盡快建立低效用地退出機(jī)制

政府職能部門應(yīng)通過(guò)建立對(duì)企業(yè)的引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制和懲罰退出機(jī)制，促進(jìn)落后低效產(chǎn)能工業(yè)用地退出。通過(guò)專項(xiàng)資金補(bǔ)償、信貸優(yōu)惠等措施，鼓勵(lì)低效工業(yè)用地提升土地利用水平、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，引導(dǎo)低效工業(yè)由被動(dòng)退出到主動(dòng)退出轉(zhuǎn)變。

（四）完善產(chǎn)業(yè)用地項(xiàng)目供地方式

改革產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目供地方式，對(duì)工業(yè)用地采用彈性年期出讓制度。實(shí)行工業(yè)用地彈性年期出讓，可以有效降低企業(yè)的用地成本。進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目供地建設(shè)雙合同監(jiān)管制度，明確產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目供后監(jiān)管主體和監(jiān)管職責(zé)，研究深化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)監(jiān)管協(xié)議約定內(nèi)容，探索構(gòu)建監(jiān)管協(xié)議落實(shí)情況考核機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目供后監(jiān)管落到實(shí)處。

（五）建立產(chǎn)業(yè)用地項(xiàng)目量化考核機(jī)制

建立低效工業(yè)用地再開發(fā)臺(tái)賬，并將低效工業(yè)用地再開發(fā)情況納入政府政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，動(dòng)態(tài)進(jìn)行監(jiān)督審查和綜合防控，通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制強(qiáng)化地方政府土地集約利用管理行為。根據(jù)工作任務(wù)落實(shí)情況，對(duì)完成較好的單位給予用地指標(biāo)等方面的獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)不能完成任務(wù)的單位進(jìn)行一定的懲罰。

四、結(jié)語(yǔ)

總體來(lái)說(shuō)，開發(fā)區(qū)低效工業(yè)用地的利用再開發(fā)是一個(gè)系統(tǒng)工程，本文主要基于實(shí)踐調(diào)研工作，分析了低效用地的成因，嘗試提出了相關(guān)的策略和建議，今后還需要進(jìn)一步加強(qiáng)理論方面的研究和學(xué)習(xí)，以便更好地指導(dǎo)實(shí)踐。