宋興安，張 靖，李 梅，宋升鋒，路 梅，景慎誠

(1. 山東省日照市東港區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村業(yè)局； 2. 山東省林業(yè)監(jiān)測規(guī)劃院，濟南 250014；3.山東省日照市自然資源局，山東 日照 276800；4.自然資源部北海局，山東 日照 276800)

公益林是我國自然生態(tài)建設的主體,生態(tài)公益林建設是社會可持續(xù)發(fā)展的基本要求，是奠定新型林業(yè)經(jīng)營機制和發(fā)展模式的基礎，在維持國土生態(tài)安全中具有核心地位。東港區(qū)為日照市市轄區(qū)，公益林面積大，地理位置特殊，自2015年以來，全區(qū)緊緊圍繞水系擴綠、退耕還綠、通道連綠、荒山披綠、鎮(zhèn)村興綠、岸線復綠、濕地添綠、封山護綠等八大重點林業(yè)工程，認真實施生態(tài)強區(qū)戰(zhàn)略，積極開展“林水會戰(zhàn)”行動，全區(qū)生態(tài)公益林面積增長迅速。但隨著集體林權制度改革的不斷深入和新一輪林地保護利用規(guī)劃的實施，開發(fā)利用與保護管理的矛盾進一步凸顯。如何積極探索出一條適合公益林可持續(xù)發(fā)展的管護利用模式,已成為當前公益林主管部門、管理者和經(jīng)營者面臨的重要任務。

1 基本情況

1.1 自然概況

東港區(qū)地處魯東南沿海,位于東經(jīng)119°04′～119°09′,北緯35°01′～3 5°36′。地勢由西北向東南傾斜，最高海拔656.9 m,最低海拔為1.3 m,相對高差655.6 m。地貌大體分為低山丘陵、剝蝕殘丘、陵下平地、海濱平地和濱海沙崗5種類型。氣候?qū)贃|亞暖溫帶濕潤季風區(qū)大陸性氣候，年平均氣溫12.6 ℃,積溫為4 671.5 ℃,平均日照時數(shù)為2 532.9 h,年平均無霜期226 d，年平均降水量901.3 mm[1]。土壤有棕壤、潮土、水稻土、鹽化土、風沙土五個類型，其中棕壤占總面積的79.1%。全區(qū)森林植被屬暖溫帶落葉闊葉林區(qū)域，植被構成主要有喬木、灌木、草本和農(nóng)作物。

1.2 森林資源

根據(jù)東港區(qū)林地保護利用(2010—2020年)修編規(guī)劃[2]提報成果，東港區(qū)現(xiàn)有林地面積20 558.52 hm2，占土地總面積的23.51%，林木蓄積量479.5×103m3，全區(qū)森林覆蓋率21.38%，林木覆蓋率21.59%。

在林地面積中，有林地16 978.03 hm2、占82.58%，灌木林地1 898.98 hm2、占9.24%，疏林地112.68 hm2、占0.55%，未成林造林地193.28 hm2、占0.94%，宜林地474.33 hm2、占2.31%，苗圃地計839.85 hm2、占4.09%，無立木林地61.37 hm2、占0.3%，有林地面積最大，其次為灌木林，無立木林地面積最小。

1.3 公益林現(xiàn)狀

東港區(qū)現(xiàn)有公益林林地面積為11 135.71 hm2，林木蓄積量213.3×103m3。其中重點公益林10 072.66 hm2，占90.5%；一般公益林1 063.05 hm2，占9.5%(表1)。在公益林面積中，按林種分：防護林10 741.41 hm2、占96.5%，其它林地(宜林地)394.3 hm2、占3.5%；按樹種分：柏類44.5 hm2、占0.4%，松類8 296.1 hm2、占74.5 %，櫟類423.2 hm2、占3.8 %，刺槐1 759.4 hm2、占15.8 %，其它612.51 hm2、占5.5%；按權屬分：集體11 135.71 hm2、占100%；按經(jīng)營模式分：集體統(tǒng)一經(jīng)營管理6 904.11 hm2、占62 %，租賃2 216.5 hm2、占19.9 %，大戶承包 2 015.1 hm2、占18.1 %。

表1 東港區(qū)公益林分布(按保護等級劃分)

2 存在問題

2.1 公益林林分組成方面

2.1.1 齡組結構不合理，幼齡林近熟林所占比重大 喬木林各齡組中，幼齡林面積4 286.92 hm2、蓄積45 769.5 m3，中齡林面積5 226.2 hm2、蓄積139 390.1 m3，近熟林面積606.99 hm2、蓄積19 043.4 m3，成熟林面積431.7 hm2、蓄積5 343.3 m3，過熟林面積189.6 hm2、蓄積3 775.8 m3。與法正林理論幼、中、近成過熟林面積、蓄積的合理比例1∶1∶1、2∶3∶5相比較，齡組結構不盡合理。

2.1.2 森林質(zhì)量不高，林地生產(chǎn)率低下 東港區(qū)公益林分布不平衡，多集中于中部,南部、西部和北部山區(qū)，即便是分布較集中的西部、中部山區(qū),森林分布亦不均勻,一般集中于偏遠山區(qū),大部分林地分布在土層瘠薄、水肥條件差，林地生產(chǎn)率低。有林地單位面積蓄積量低，全區(qū)公益林有林地面積10 741.41 hm2，蓄積213.3×103m3，單位面積蓄積量19.86 m3·hm-2。

2.1.3 喬木林樹種單一，結構簡單 樹種單一，人工純林多，混交林少，單層林多、復層林少，其中松類占77.2%、刺槐16.4%、櫟類4%、柏類0.4%、其它2%[3]。針葉純林大面積存在，不利于森林資源的管護，極易引發(fā)森林火災，而單一的植物群落又容易降低群落的整體抗性，造成防護功能下降，且易引發(fā)林業(yè)病蟲害的爆發(fā)。

2.1.4 林分質(zhì)量差,防護效益低 部分立地條件差的公益林整體防護效益較差,林地利用率低,防護功能弱,特別是疏林地,其蓄水、保水、生態(tài)保護的功能更加薄弱,如何種、造、封、育相結合,加快疏林地的改造,提高其生態(tài)防護效果,已成為當前公益林建設的難點問題。

2.2 公益林管護建設方面

2.2.1 林地管理缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃 東港區(qū)2010年開始進行林地保護利用規(guī)劃，期間經(jīng)過多次調(diào)整，林地規(guī)范化管理已初見成效。但一直以來，全區(qū)林地保護利用規(guī)劃實施受多方面原因影響，在林地利用上只是被動滿足用地單位需求，無法主動引導用地單位合理利用某些林地，在林地管理無法做到統(tǒng)籌規(guī)劃、限量使用、科學管理，更不可能做到突出重點、分類使用，林地保護利用的科學性不足。到目前為止，全區(qū)沒有建立起有效生態(tài)公益林動態(tài)監(jiān)測機制，導致公益林資源數(shù)據(jù)庫不能及時更新，不能及時掌握生態(tài)公益林的變化動態(tài)，也就不能科學評價生態(tài)公益林資源保護和管理效果。

2.2.2 開發(fā)利用與林地保護的矛盾日益突出[4]東港區(qū)為日照市駐地區(qū)，隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的日益提高，加上當前生態(tài)文明建設和日照市旅游富市戰(zhàn)略的全面實施，全區(qū)公益林內(nèi)建設項目用地需求量日益增大，社會經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求和林地保護的矛盾正逐漸凸顯。當前，在耕地保有量不變的情況下，城市擴展、工業(yè)發(fā)展以及交通建設用地對林地的占用量越來越大。加之部分基層干部群眾的法律意識淡薄，毀林開墾、蠶食林地和非法占用林地的現(xiàn)象時有發(fā)生，特別是地理優(yōu)勢明顯、開發(fā)利用潛力巨大的沿?；闪謳?、重點景區(qū)范圍內(nèi)的公益林違法占用比例逐年提升。在2017年組織的全區(qū)林地保護執(zhí)法檢查中所抽取的351個小班中，有合法批準手續(xù)的占65.1%，無合法手續(xù)未批先占34.9%，其中公益林占58.3%，生態(tài)公益林保護壓力日漸繁重。

2.2.3 公益林林區(qū)基礎設施建設滯后 東港區(qū)從2004年以來開始公益林生態(tài)效益補償項目,共聘任353名專業(yè)護林員，加強了生態(tài)公益管護,全區(qū)森林火災發(fā)生的次數(shù)和成災損失大幅下降,破壞森林資源的行為不斷減少,林業(yè)病蟲害監(jiān)測覆蓋率明顯提升，森林資源恢復成效顯著，森林的生態(tài)效益得到進一步發(fā)揮。但由于全區(qū)公益林面積分布廣，地形復雜，而且當前隨著人們生產(chǎn)生活方式的改變、森林旅游的快速發(fā)展以及森林覆蓋率的持續(xù)提升等原因,生態(tài)公益林內(nèi)可燃物和火險隱患不斷增加,森林防火壓力居高不下，原先的林區(qū)道路已經(jīng)遠遠不能適應當前森林防火的要求,急需加強森林防火隔離帶、檢查站、瞭望臺以及森林防火視頻監(jiān)測系統(tǒng)在內(nèi)的基礎設施建設。

2.2.4 生態(tài)公益林建設投入少,機構不健全 近年來,隨著國家生態(tài)補償、森林撫育、森林防火、沿海防護林造林等重點林業(yè)項目的實施，東港區(qū)對生態(tài)公益林建設投入不斷加大，公益林管護和建設水平明顯提升。由于生態(tài)公益林建設投資一直是采取補助的形式，單位面積投資偏低的現(xiàn)狀沒有得到根本改變，現(xiàn)有的財政資金投入遠遠不滿足當前公益林建設管護的需要，特別是荒山造林方面，造林投入不足，手段不多，品種單一，“重造輕管”問題突出, “年年造林不見林”的現(xiàn)象依然存在。此外，當前全區(qū)基層林業(yè)機構不夠健全，林業(yè)站的人財物 “三權”都已下放到鎮(zhèn)街道，縣級林業(yè)主管部門對各鎮(zhèn)街道林業(yè)站管理只是業(yè)務指導，管理體制沒有理順，而現(xiàn)有林業(yè)站工作人員也都兼職鎮(zhèn)街道其它工作，專職人員缺乏,活動經(jīng)費不足,管理手段不高，對于所聘任的護林員缺乏有效的管理，在公益林管護上形不成有效合力。

3 對策及建議

3.1 強化生態(tài)保護意識，全面加大對生態(tài)公益林建設的宣傳力度[5]

習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”，生態(tài)文明建設被納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，而生態(tài)公益林建設對保護我國生態(tài)環(huán)境，提高人民生活質(zhì)量，加快生態(tài)文明建設步伐，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有十分重大的意義。生態(tài)公益林建設是一個系統(tǒng)工程，它僅需要政府部門的實施，還需要企業(yè)、社會團體及廣大人民群眾的積極參與，要提升廣大人民群眾特別是基層干部群眾對生態(tài)公益林保護意識，已成為目前公益林建設的當務之急。生態(tài)公益林建設政策性強,涉及面廣,需要在具體工作創(chuàng)新宣傳方式，要結合森林防火、病蟲害防治、林業(yè)行政執(zhí)法、公益林建設及野生動物保護等工作，要通過典型引領、示范帶動等措施, 積極開展植樹節(jié)、愛鳥周、森林防火進校園等活動，讓廣大群眾和林農(nóng)認識到生態(tài)公益林建設事關生存和發(fā)展,逐步形成全社會共同參與支持公益林建設。對重要區(qū)域、重點山場的生態(tài)公益林要積極開展封山育林，并設立封山令、封山碑、防火墻等永久性標志。要充分用廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡等方式，采取多種形式宣傳生態(tài)公益林建設重要意義,切實增強全民對生態(tài)環(huán)境建設的責任感和使命感。

3.2 明確工作職責,認真做好生態(tài)公益林建設規(guī)劃實施工作

要結合全區(qū)正在開展的林水會戰(zhàn)、林地保護利用規(guī)劃調(diào)整、生態(tài)公益林生態(tài)紅線劃定和森林資源分類經(jīng)營規(guī)劃工作，按照突出重點,統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施的原則科學規(guī)劃全區(qū)的生態(tài)公益林建設的中長期規(guī)劃。要建立公益林資源保護等級區(qū)劃登記卡,并張榜公布,接受社會監(jiān)督；要加快推進集體林權制度改革，在林權明晰的基礎上，積極探索生態(tài)公益林所有權與經(jīng)營權的分離。在開發(fā)利用方面，要本著政策引導和林農(nóng)自愿相結合的原則，由政府和林權所有者或經(jīng)營者簽訂保護管理協(xié)議，進一步明確生態(tài)補償標準、權利和義務,做到責、權、利分明，調(diào)動群眾建設生態(tài)公益林的積極性，不得隨意變更山林權屬,損害林權所有者和經(jīng)營者的合法權益。要建立實行行政領導建設生態(tài)公益林任期目標責任制,真正把公益林建設落實到各級政府肩上。要充分發(fā)揮護林員在護林防火、病蟲害監(jiān)測、荒山造林等方面的作用，積極探索護林員的網(wǎng)格化管理模式，科學制定《全區(qū)生態(tài)公益林護林員管理辦法》，明確管護責任和管護區(qū)域，建立動態(tài)管理機制，確保管護效果。

3.3 健全工作機制，加大對生態(tài)公益林建設的資金投入

要建立健全各級林業(yè)管理機構,特別是要加強基層林業(yè)站的建設，理順“三權”關系，確保設立專門的公益林管理機構及人員和經(jīng)費。要建立健全穩(wěn)定的投入機制，按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，廣泛動員全社會力量建設生態(tài)公益林，要采取向森林資源受益的行業(yè)收取一定比例基金的方式，多渠道籌集資金，建立生態(tài)公益林建設基金，在林地所有者、承包經(jīng)營者、管護責任承擔者等利益主體之間公平合理地進行劃分，形成科學合理的利益分配機制。要處理好保護與利用的關系，做到生態(tài)建設與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、森林資源保護與合理開發(fā)利用緊密結合。允許在不破壞生態(tài)功能的前提下，積極吸引社會資金發(fā)展森林旅游業(yè)、開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)家樂等，使“生態(tài)建設產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化”的發(fā)展思路落到實處。要結合森林撫育、森林防火、引水上山、林業(yè)有害生物防控、沿海防護林建設等重點項目工程建設，加大對上爭引力度，進一步整合項目資金，加快推進重點生態(tài)公益區(qū)域內(nèi)的林區(qū)道路、防火隔離帶、護林房、了望臺、視頻監(jiān)控等基礎設施建設。

3.4 創(chuàng)新管理措施,切實提高生態(tài)公益林建設水平

要建立健全森林資源管理體系和動態(tài)監(jiān)測體系，及時掌握資源消長變化情況。充分利用林地保護利用和森林資源分類經(jīng)營的調(diào)查數(shù)據(jù)，根據(jù)公益林資源結構、分布特點、經(jīng)營管理現(xiàn)狀和發(fā)展要求，建立公益林資源數(shù)據(jù)庫。要通過衛(wèi)星遙感等先進技術手段建立典型區(qū)位定點監(jiān)測、重點地區(qū)遙感監(jiān)測、資源檔案適時更新相結合的資源與生態(tài)狀況的動態(tài)監(jiān)測體系，為開展森林生態(tài)效益補償績效考評，完善森林生態(tài)效益補償制度提供科學、可靠的決策依據(jù)。要嚴格林地征占用審批手續(xù)，建設工程原則上不得征占用生態(tài)公益林,防止公益林地的逆轉(zhuǎn)。要嚴厲查處亂征、濫占和破壞生態(tài)公益林的違法犯罪行為，堅決制止借旅游開發(fā)之名毀壞生態(tài)公益林的違法行為。對于生態(tài)區(qū)位重要、采伐后難以更新的重點公益林禁止商業(yè)性采伐,對允許進行更新或撫育性質(zhì)的采伐,嚴格控制采伐強度,嚴格監(jiān)督。要結合全區(qū)正在開展的林水會戰(zhàn)工作，進一步提升生態(tài)林建設的科技含量，努力建設高效高能的生態(tài)防護林帶。對于重要區(qū)位的水源涵養(yǎng)林、護路林、護岸林要按照美化綠化相統(tǒng)一，喬灌花相結合，自然和人造景觀相協(xié)調(diào)及生物多樣性的原則高標準規(guī)劃建設。對于沿海防護林基干林帶要按照“適地適樹”的原則，優(yōu)先選用耐鹽堿、抗干旱瘠薄的鄉(xiāng)土樹種，營造喬灌草多樹種混交的基干海防林帶。對于受日本松干蚧、松枝干枯病、赤松毛蟲及松蛸螟的危害較重、樹種單一的水土保持林要采取撫育、補植、封育、保護相結合的措施，提高闊葉樹栽植比例，營造針闊混交林。要加大刺槐、板栗、山楂、櫟樹等鄉(xiāng)土闊葉樹的種植，進一步調(diào)整公益林林種、樹種結構，改變公益林樹種單一的現(xiàn)狀，把生態(tài)公益林建設成多林種、多樹種、多層次，結構合理、功能健全，生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益長期穩(wěn)定的森林生態(tài)體系，最大程度發(fā)揮生態(tài)公益林的水土保持、水源涵養(yǎng)、防風固沙、凈化空氣等森林的防護效益和抵御自然災害的能力。