●林志聰

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)殘疾人保障體系逐步走向完善。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出“發(fā)展殘疾人事業(yè)，加強(qiáng)殘疾康復(fù)服務(wù)”的任務(wù)要求，為殘疾人事業(yè)發(fā)展打了一劑“強(qiáng)心針”。從中央到地方，各級(jí)政府通過經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段著力推動(dòng)殘疾人康復(fù)事業(yè)的發(fā)展，促使殘疾人能更好地融入社會(huì)、解放家庭。

根據(jù)第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，廣州市殘疾人比例為5.26%，殘疾總?cè)丝跒?2.12萬(wàn)人①?？梢姡瑥V州殘疾人總量龐大，殘疾人服務(wù)工作壓力仍然較大。尤其是智力、精神和重度殘疾人，在生活照料、康復(fù)、就業(yè)等方面面臨著比其他類型的殘疾人更為突出的問題。由于機(jī)構(gòu)托養(yǎng)能力不足以及傳統(tǒng)家庭觀念的影響，家庭照料這種非正式照料成為目前廣州殘疾人主要的照料形式，但非正式照料存在著專業(yè)性不足、潛在風(fēng)險(xiǎn)大、增加照料者抑郁風(fēng)險(xiǎn)[1]等問題，專業(yè)化、集中化的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)供給顯得十分迫切。目前，廣州市殘疾人托養(yǎng)形式有三種類型，分別是寄宿式托養(yǎng)、日間照料和居家托養(yǎng)。其中，寄宿式托養(yǎng)是殘疾人托養(yǎng)的重要形式，為有意愿寄宿托養(yǎng)的殘疾人或者孤寡殘疾人提供基本生活照料與護(hù)理、生活自理能力訓(xùn)練、社會(huì)適應(yīng)能力訓(xùn)練、職業(yè)康復(fù)和勞動(dòng)技術(shù)訓(xùn)練、輔助性就業(yè)、支持性就業(yè)、運(yùn)動(dòng)功能訓(xùn)練等服務(wù)。本文主要研究對(duì)象是寄宿式托養(yǎng)服務(wù)，基于對(duì)托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀及困境的分析，嘗試提出進(jìn)一步提高廣州市殘疾人托養(yǎng)服務(wù)能力、促進(jìn)廣州市殘疾人托養(yǎng)事業(yè)發(fā)展的路徑。

一、廣州市殘疾人托養(yǎng)現(xiàn)狀分析

面對(duì)眾多有托養(yǎng)需求的殘疾人，近年來(lái)廣州市政府大力發(fā)展殘疾人托養(yǎng)事業(yè)，鼓勵(lì)并支持殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。為進(jìn)一步了解廣州市殘疾人托養(yǎng)事業(yè)的全貌，以夯實(shí)本文研究基礎(chǔ)，有必要對(duì)廣州市殘疾人托養(yǎng)事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行較為全面的梳理。

（一）托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量及分布情況

截止到2018年5月，廣州市殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)共21家（包括具備殘疾人托養(yǎng)功能的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）。廣州市殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)兩個(gè)顯著特點(diǎn)，一是專門性的殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的數(shù)量較少，而具備養(yǎng)老與殘疾人托養(yǎng)兩項(xiàng)職能的綜合性托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量較多。綜合性托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的存在在一定程度上有效緩解殘疾人托養(yǎng)資源不足的困境，同時(shí)使得養(yǎng)老資源得到優(yōu)化配置；二是公辦與民辦的殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量差異較大。廣州市公辦殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)僅有4家，民辦殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)多達(dá)17家。從這一數(shù)據(jù)可以看出，廣州市殘疾人托養(yǎng)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式初見規(guī)模。

從托養(yǎng)機(jī)構(gòu)分布來(lái)看，白云區(qū)擁有的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)最多，為7家，天河區(qū)為6家；番禺區(qū)、黃埔區(qū)、荔灣區(qū)各2家；從化區(qū)、花都區(qū)各1家；越秀區(qū)、海珠區(qū)、南沙區(qū)、增城區(qū)轄區(qū)內(nèi)均沒有托養(yǎng)機(jī)構(gòu)（如圖1）。

圖1 廣州市殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)分布情況

（二）托養(yǎng)行業(yè)人力資源現(xiàn)狀

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，工作人員數(shù)量在50人以下的機(jī)構(gòu)有0家，在50～200人之間的機(jī)構(gòu)有2家，在200人以上的機(jī)構(gòu)有4家。從全市托養(yǎng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)量來(lái)看，一線護(hù)理人員占總工作人員數(shù)的57.1%；醫(yī)護(hù)人員占總工作人員數(shù)為14.6%。目前，絕大部分的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的一線護(hù)理人員都接受過專業(yè)的培訓(xùn)，具備較強(qiáng)的專業(yè)技能。

（三）托養(yǎng)資金來(lái)源情況

殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)資金來(lái)源主要有：政府財(cái)政預(yù)算、殘疾人就業(yè)保障金及彩票公益金、社會(huì)力量募集、托養(yǎng)對(duì)象支付的服務(wù)費(fèi)用、自籌等方式。公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)資金來(lái)源的主要渠道是政府財(cái)政投入，而民辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源主要依靠政府財(cái)政投入以外的渠道，最為主要的來(lái)源渠道是托養(yǎng)對(duì)象支付的服務(wù)費(fèi)用。

（四）托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)情況

據(jù)實(shí)地走訪了解到，一部分托養(yǎng)機(jī)構(gòu)（主要是公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)）具有較為齊備的功能室，如居室、食堂、護(hù)理保健室、文體活動(dòng)室、康復(fù)室、心理咨詢室、勞動(dòng)（生產(chǎn)）工作間等，無(wú)障礙設(shè)施設(shè)備也較為完善。但有部分托養(yǎng)機(jī)構(gòu)由于建設(shè)年份較早、建設(shè)用地不足、受養(yǎng)老業(yè)務(wù)的擠壓等原因，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備建設(shè)滯后。部分托養(yǎng)機(jī)構(gòu)因規(guī)模較小，托養(yǎng)的老年人與殘疾人起居室沒有明顯區(qū)分，男性與女性殘疾人的起居室也沒有進(jìn)行分隔。

（五）托養(yǎng)服務(wù)供給情況

根據(jù)問卷調(diào)查和實(shí)地走訪了解到，“生活照料和護(hù)理”“生活自理能力訓(xùn)練”是殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)提供的最基本服務(wù)內(nèi)容，每個(gè)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)都能較好地提供?！吧鐣?huì)適應(yīng)能力輔導(dǎo)”和“職業(yè)康復(fù)與勞動(dòng)技能訓(xùn)練”兩項(xiàng)服務(wù)有66.7%的機(jī)構(gòu)在提供。而“運(yùn)動(dòng)功能訓(xùn)練”只有25%的機(jī)構(gòu)能提供（如圖2）。此外，還有部分托養(yǎng)機(jī)構(gòu)會(huì)招募一定數(shù)量的社會(huì)工作者和志愿者在機(jī)構(gòu)內(nèi)定期或不定期地開展一些社工活動(dòng)，以豐富殘疾人的康樂生活，提升殘疾人適應(yīng)社會(huì)的能力。

圖2 能提供各類托養(yǎng)服務(wù)的殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)比例

《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本規(guī)范》明確規(guī)定，“寄宿制托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立內(nèi)設(shè)醫(yī)療部門或簽約專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)（醫(yī)師）提供必要的醫(yī)療保健服務(wù)。內(nèi)設(shè)醫(yī)療部門或簽約專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)（醫(yī)師）應(yīng)具有診治殘疾人常見病、多發(fā)病和處理殘疾人突發(fā)性疾病的能力”[2]。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，每一家托養(yǎng)機(jī)構(gòu)都具有一定數(shù)量的醫(yī)療保健專業(yè)人員，或是機(jī)構(gòu)全職的醫(yī)師，或是簽約的專業(yè)醫(yī)師。其中，有14.3%的機(jī)構(gòu)醫(yī)療部門或?qū)I(yè)醫(yī)護(hù)人員的配置較為完善，這類機(jī)構(gòu)主要是較為大型的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)或依托專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)；有21.4%的機(jī)構(gòu)完全依托本機(jī)構(gòu)以外的其他專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)來(lái)提供醫(yī)療保健服務(wù)；有64.3%的機(jī)構(gòu)是與其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作提供醫(yī)療康復(fù)服務(wù)?！芭c其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作提供醫(yī)療康復(fù)服務(wù)”這種形式被大多數(shù)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)所采用，一方面可以為本機(jī)構(gòu)節(jié)省人力成本和醫(yī)療設(shè)備投入成本，另一方面可以通過建立合作關(guān)系，獲取更加專業(yè)的醫(yī)療服務(wù)。

二、廣州市殘疾人托養(yǎng)現(xiàn)存問題解構(gòu)

雖然近年來(lái)廣州市殘疾人托養(yǎng)事業(yè)發(fā)展取得了很大的成就，但受諸多因素的制約，殘疾人托養(yǎng)仍存在一些問題。

（一）殘疾人托養(yǎng)服務(wù)需求不斷增加，機(jī)構(gòu)床位和管理壓力大

據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，廣州市有寄宿托養(yǎng)需求的殘疾人數(shù)量為2682人，其中視力殘疾為109人，言語(yǔ)和聽力殘疾為209人，精神殘疾為916人，智力殘疾為510人，肢體殘疾為748人，多重殘疾為160人，其他類型殘疾為30人（如圖3）。

圖3 廣州市有托養(yǎng)需求的殘疾人種類及數(shù)量

有托養(yǎng)需求的精神殘疾、智力殘疾、肢體殘疾三類重點(diǎn)托養(yǎng)殘疾類型的殘疾人總數(shù)達(dá)到了2174人，占總需求人數(shù)的81%。從現(xiàn)在廣州市機(jī)構(gòu)托養(yǎng)能力來(lái)看，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足殘疾人托養(yǎng)需求。從調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，各托養(yǎng)機(jī)構(gòu)已基本飽和，大部分托養(yǎng)機(jī)構(gòu)已經(jīng)沒有空余床位，而從廣州市殘疾人聯(lián)合會(huì)公布的殘疾人托養(yǎng)輪侯名單來(lái)看，每期輪侯人數(shù)均超過300人，而且有托養(yǎng)需求的人數(shù)還在持續(xù)不斷增加，相當(dāng)數(shù)量的有托養(yǎng)需求的殘疾人或殘疾人家庭未能得到滿足。

（二）殘疾人托養(yǎng)資源分配不均衡

首先，殘疾人托養(yǎng)資源在各行政區(qū)之間分配不均衡。如白云區(qū)殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)多達(dá)7家，而有托養(yǎng)需求的殘疾人只有126人。增城區(qū)沒有殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，但是有托養(yǎng)需求的殘疾人多達(dá)947人。雖然殘疾人可以跨區(qū)接受托養(yǎng)服務(wù)，但是大多數(shù)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)會(huì)優(yōu)先托養(yǎng)本轄區(qū)殘疾人，而且跨區(qū)的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)離殘疾人居住地較遠(yuǎn)，跨區(qū)托養(yǎng)存在諸多不便。因此，從本區(qū)的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)和人數(shù)的對(duì)比分析來(lái)看，區(qū)域之間的托養(yǎng)資源分配不均衡。

其次，殘疾人托養(yǎng)資源在機(jī)構(gòu)之間分配不均衡。公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)由于有政府財(cái)政的支持，經(jīng)費(fèi)較為充足，因此，公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)各種設(shè)施較為完備，服務(wù)也相對(duì)完善。而民辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)得到政府財(cái)政支持的力度不如公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，使得民辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的基本設(shè)施建設(shè)滯后，人才儲(chǔ)備不足。

最后，殘疾人托養(yǎng)資源在機(jī)構(gòu)內(nèi)部分配不均衡。廣州市殘疾人托養(yǎng)體系整合了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源這一做法，在一定程度上紓解了殘疾人托養(yǎng)能力不足的困境，但是這種資源的整合隨意性較大，特別是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在是否把多余的床位用于殘疾人托養(yǎng)這一問題上，決定權(quán)完全在機(jī)構(gòu)。據(jù)調(diào)查了解到，大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都不愿意接收殘疾人，除了需要投入額外的成本外，還會(huì)降低本機(jī)構(gòu)養(yǎng)老業(yè)務(wù)的社會(huì)評(píng)價(jià)，制約其發(fā)展。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)一旦托養(yǎng)殘疾人，其他在該機(jī)構(gòu)托養(yǎng)的老年人會(huì)有一定的意見，一方面老年人認(rèn)為殘疾人（智力或精神殘疾人）具有潛在的危險(xiǎn)性，另一方面，健全的老人擔(dān)心自己會(huì)視被外界視為殘疾人?；谝陨蟽牲c(diǎn)，老年人的家屬也不贊成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)托養(yǎng)殘疾人。因此，作為以市場(chǎng)為導(dǎo)向的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，會(huì)考慮到運(yùn)營(yíng)成本、營(yíng)利預(yù)期、社會(huì)評(píng)價(jià)等因素，這些因素會(huì)成為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是否接收殘疾人的決定性因素。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的殘疾人托養(yǎng)床位數(shù)量被擠占，會(huì)導(dǎo)致殘疾人托養(yǎng)床位數(shù)量虛高，長(zhǎng)期以往，殘疾人托養(yǎng)能力會(huì)進(jìn)一步被消弱。

（三）經(jīng)費(fèi)不足

經(jīng)費(fèi)不足成為托養(yǎng)機(jī)構(gòu)最為主要的問題，也是其他問題產(chǎn)生的根源。相當(dāng)一部分的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，尤其是民辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于托養(yǎng)對(duì)象支付的服務(wù)費(fèi)用，而對(duì)于規(guī)模較小、托養(yǎng)殘疾人較少的機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，依靠托養(yǎng)對(duì)象支付的服務(wù)費(fèi)用實(shí)在是難以維持正常的機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)備建設(shè)滯后

《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本規(guī)范》明確規(guī)定：“殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)為二層及以上建筑的均應(yīng)設(shè)置無(wú)障礙電梯或殘疾人專用坡道”[3]。一些托養(yǎng)機(jī)構(gòu)把殘疾人安置在第二、三層樓或更高的樓層，但卻沒有設(shè)置無(wú)障礙電梯或殘疾人專用坡道，殘疾人上下樓十分不方便，只能靠工作人員“肩扛背駝”，每個(gè)行動(dòng)不便的殘疾人都需要2～3個(gè)工作人員協(xié)助其上下樓，人力成本支出巨大。

有些托養(yǎng)機(jī)構(gòu)因無(wú)障礙設(shè)施設(shè)備建成時(shí)間較早，后期又因資金缺乏無(wú)法對(duì)設(shè)施設(shè)備進(jìn)行有效的保養(yǎng)維護(hù)，導(dǎo)致一些無(wú)障礙設(shè)施設(shè)備功能受損，不利于殘疾人的使用。在調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)，某機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的斜坡坡度較大，坐輪椅的殘疾人使用斜坡時(shí)需要工作人員協(xié)助才能安全上下斜坡，這就有違無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)的初衷了。

《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本規(guī)范》明確規(guī)定：“殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建筑裝修和環(huán)境設(shè)計(jì)應(yīng)清新、典雅、樸素，應(yīng)體現(xiàn)人文關(guān)懷，并與周圍環(huán)境相協(xié)調(diào)”[4]。但是現(xiàn)實(shí)中，絕大部分托養(yǎng)機(jī)構(gòu)在建設(shè)裝修和環(huán)境設(shè)計(jì)上往往只注重實(shí)用的價(jià)值取向，缺乏人文關(guān)懷，使得建設(shè)裝修和環(huán)境設(shè)計(jì)缺少“暖意”。

（五）服務(wù)人才短缺，服務(wù)人員隊(duì)伍穩(wěn)定性較差

雖然公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)在工作環(huán)境、福利待遇等方面相對(duì)優(yōu)越，能吸引更多愿意從事此類工作的人才，但是人員流動(dòng)性依然非常大，這已成為托養(yǎng)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量的瓶頸。

1.護(hù)理人員數(shù)量不足。近年來(lái)，人力成本不斷攀升，托養(yǎng)機(jī)構(gòu)在有限預(yù)算的前提下難以配備足夠的護(hù)理人員，很多機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員都處于超負(fù)荷工作狀態(tài)。

2.員工流動(dòng)率較高。由于殘疾人護(hù)理工作強(qiáng)度大、工作環(huán)境較差、社會(huì)認(rèn)可度不高、工資福利待遇不理想等因素影響，幾乎每個(gè)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)都面臨著員工流動(dòng)率高的問題。加上受“二孩”政策的影響，以女職工為主力軍的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)人員流動(dòng)性就更大了。這一問題在民辦機(jī)構(gòu)中尤為突出。

3.員工平均年齡偏大。托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的員工平均年齡偏大也是一個(gè)普遍的現(xiàn)象，絕大多數(shù)的員工都在40歲以上，以女性員工為主。員工年齡偏大有一定的優(yōu)勢(shì)，就是經(jīng)驗(yàn)較為豐富，而且穩(wěn)定較高，流動(dòng)性較低。但是劣勢(shì)也是顯而易見的，那就是工作熱情不足，體力較差，不利于照顧重度殘疾人[5]。

三、進(jìn)一步提升廣州市殘疾人托養(yǎng)能力的路徑選擇

（一）加快殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)

相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年底，北京市寄宿制托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)共91家。上海市寄宿制托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)76家②。相比之下，廣州市無(wú)論在托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)落后于國(guó)內(nèi)其他一線城市，因此，加快殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)成為亟需落實(shí)的工作。要加大托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)力度，增加托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量，以緩解廣州市托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足與托養(yǎng)需要日益增加之間的矛盾。

一方面，要建設(shè)一批規(guī)模較大、專業(yè)性強(qiáng)的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)公辦機(jī)構(gòu)。目前，規(guī)模較大、專業(yè)性強(qiáng)的公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，難以滿足廣州殘疾人及其家庭的托養(yǎng)需求。因此，廣州市政府應(yīng)加快公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，增加公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的數(shù)量。

另一方面，鼓勵(lì)民辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)在我國(guó)的深入推進(jìn)，公共服務(wù)市場(chǎng)化理念深入人心，政府已出臺(tái)一系列政策法規(guī)鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域。但由于配套政策不足、投入回報(bào)周期長(zhǎng)等因素的制約，民辦的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)較預(yù)期要滯后，與我國(guó)快速發(fā)展的公共服務(wù)市場(chǎng)化現(xiàn)狀形成巨大的反差，與自身角色定位——作為公辦托養(yǎng)服務(wù)的補(bǔ)充——的差距相去甚遠(yuǎn)。因此，大力鼓勵(lì)民辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)成為當(dāng)前提升廣州市殘疾人托養(yǎng)服務(wù)整體水平的關(guān)鍵所在，可以采取以下兩方面的措施：一是政府購(gòu)買公共服務(wù)。通過多種形式的公共服務(wù)供給模式，如招標(biāo)、BOT等方式，吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入殘疾人托養(yǎng)領(lǐng)域；二是出臺(tái)專門性的扶持政策。目前，關(guān)于社會(huì)資本進(jìn)入殘疾人托養(yǎng)行業(yè)的扶持政策缺乏，政府未能從頂層來(lái)引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本進(jìn)入，資本投入的不確定性帶來(lái)的高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期仍然較大。在這種情況下，社會(huì)資本大多會(huì)選擇遠(yuǎn)離不確定性較大的殘疾人托養(yǎng)行業(yè)。從中央到地方，相關(guān)政府部門應(yīng)出臺(tái)專業(yè)性的扶持政策，明確社會(huì)資本的角色與地位、社會(huì)資本權(quán)力與義務(wù)、社會(huì)資本進(jìn)入的方式及保障措施等，使社會(huì)資本投入殘疾人托養(yǎng)行業(yè)有較為系統(tǒng)的政策保障[6]。

（二）整合現(xiàn)有資源，構(gòu)建多元化托養(yǎng)服務(wù)體系

受內(nèi)外壓力的影響，現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏托養(yǎng)殘疾人的動(dòng)力。政府作為社會(huì)福利的促進(jìn)者、公共利益的保障者、各方利益關(guān)系的協(xié)調(diào)者，應(yīng)采取積極行政干預(yù)的手段來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在殘疾人托養(yǎng)領(lǐng)域的功能缺陷。首先，在法律層面上，應(yīng)明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在殘疾人托養(yǎng)方面的權(quán)利及義務(wù)；其次，建立獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制，以鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)積極參與到殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中來(lái)；再次，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施的完善和專業(yè)人才的配置，為提升殘疾人托養(yǎng)的專業(yè)性奠定基礎(chǔ)；最后，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被托養(yǎng)的老年人及其家屬進(jìn)行心理疏導(dǎo)，鼓勵(lì)老年人接納殘疾人，為殘疾人提供一個(gè)無(wú)歧視、無(wú)隔閡的托養(yǎng)環(huán)境。除了大力整合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源外，還應(yīng)優(yōu)化專業(yè)醫(yī)院、殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)等托養(yǎng)功能，以最大限度地整合廣州市各系統(tǒng)各機(jī)構(gòu)的資源，為殘疾人提供多元化的托養(yǎng)服務(wù)，提升廣州市殘疾人托養(yǎng)整體能力[7]。

（三）以需求為導(dǎo)向，提升托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量

目前，廣州市殘疾人托養(yǎng)服務(wù)主要是以供給為導(dǎo)向，即托養(yǎng)機(jī)構(gòu)提供什么樣的服務(wù)，殘疾人就被動(dòng)地消費(fèi)什么服務(wù)，服務(wù)指向性較差，與殘疾人的需求缺乏精準(zhǔn)對(duì)接。還有相當(dāng)一部分托養(yǎng)機(jī)構(gòu)依托于養(yǎng)老院、福利院，這些機(jī)構(gòu)無(wú)論是配套設(shè)置和環(huán)境，還是機(jī)構(gòu)工作人員配置，都無(wú)法較好地滿足殘疾人的托養(yǎng)需求。提升機(jī)構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)的質(zhì)量，需要關(guān)注殘疾人的需求，并采取相關(guān)措施著力滿足殘疾人的需求?？梢越梃b上海市的做法，在托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的發(fā)展建設(shè)上，積極孵育和建設(shè)示范性養(yǎng)護(hù)基地。一方面，可以充分發(fā)揮托養(yǎng)基地對(duì)殘疾人的聚集效應(yīng)，形成一定的托養(yǎng)服務(wù)公共產(chǎn)品供給規(guī)模效應(yīng)；另一方面，根據(jù)殘疾人的需求，有針對(duì)性地建設(shè)或升級(jí)改造基礎(chǔ)設(shè)施，培養(yǎng)托養(yǎng)服務(wù)人員，這樣就能較大程度地提升托養(yǎng)服務(wù)水平。

（四）大力培養(yǎng)和吸引專業(yè)人才

近年來(lái)，廣州市殘疾人托養(yǎng)專業(yè)人才老齡化、非專業(yè)化、流動(dòng)性較大等問題突出，已嚴(yán)重制約著托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展，進(jìn)而影響著廣州殘疾人托養(yǎng)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。面對(duì)專業(yè)人才的稀缺，廣州市政府開始重視并采取措施培養(yǎng)殘疾人托養(yǎng)專業(yè)人才，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是院校培養(yǎng)，如一些高校開設(shè)特殊教育專業(yè)及殘疾人社會(huì)工作專業(yè)等，能為廣州殘疾人托養(yǎng)事業(yè)培養(yǎng)具有扎實(shí)理論基礎(chǔ)、科學(xué)工作技能和方法的專業(yè)人才，成為未來(lái)廣州市殘疾人托養(yǎng)事業(yè)的中堅(jiān)力量；二是社會(huì)培養(yǎng)，主要是對(duì)有意愿從事或已從事殘疾人托養(yǎng)工作的人才進(jìn)行職前或在職培訓(xùn)，這樣的培養(yǎng)模式針對(duì)性更強(qiáng)、效率更高。雖然廣州市殘疾人托養(yǎng)人才培養(yǎng)取得了一定的成效，但是與殘疾人托養(yǎng)事業(yè)快速發(fā)展及殘疾人托養(yǎng)需求相比，人才還是有較為缺乏，質(zhì)量也有待進(jìn)一步提高。廣州政府應(yīng)通過合理的制度安排，進(jìn)一步提高院校培養(yǎng)與社會(huì)培養(yǎng)的規(guī)模，以期把殘疾人托養(yǎng)專業(yè)人才的量與質(zhì)提升上來(lái)。同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步完善托養(yǎng)行業(yè)薪酬福利體系，提升職業(yè)的吸引力，以吸納更多專業(yè)化、年輕化的人才投身于殘疾人托養(yǎng)事業(yè)來(lái)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：2016年北京市殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)和2016年上海市殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。