呂宏強(qiáng)，范秀麗

(長(zhǎng)安大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，陜西 西安 710064)

一、問(wèn)題的提出

職業(yè)倦怠是一種情緒疲憊、人格解體以及由于長(zhǎng)期工作壓力導(dǎo)致的個(gè)人成就感降低的狀態(tài)。公務(wù)員職位雖然很熱，但也是最耗費(fèi)精力的職業(yè)之一。從工作崗位來(lái)看，由于公務(wù)員社會(huì)期望過(guò)高，工作壓力大、薪酬激勵(lì)機(jī)制設(shè)置不合理、績(jī)效考核形式化、晉升困難等方面的缺憾，導(dǎo)致職業(yè)倦怠的出現(xiàn)。雖然《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》明確了保護(hù)公務(wù)員的權(quán)利，并提出改善公務(wù)員在高層設(shè)計(jì)中的激勵(lì)機(jī)制，但是還缺少具體的保障措施和程序，所以仍然存在制度與現(xiàn)實(shí)分離的現(xiàn)象。要減少公務(wù)員職業(yè)倦怠感，提高他們的工作熱情，使他們積極和創(chuàng)造性地工作，不僅需要踐行現(xiàn)代公務(wù)員制度，不斷完善公務(wù)員法律體系，還要從細(xì)節(jié)著手，減少公務(wù)員工作壓力的來(lái)源，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的社會(huì)支持，優(yōu)化公務(wù)員薪酬激勵(lì)方式，創(chuàng)新績(jī)效考核辦法，落實(shí)和完善晉升機(jī)制。

二、我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

(一)社會(huì)期望過(guò)高，工作壓力大

國(guó)家公務(wù)員的職業(yè)特征不同于企業(yè)員工的職業(yè)特征,有工作行為的標(biāo)桿性、工作職能的服務(wù)性、道德要求的模范性等。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型速度的加快，信息技術(shù)的飛速發(fā)展，公眾參與政治能力的逐步提高以及政府監(jiān)督的重要性，都導(dǎo)致公務(wù)員的壓力增大。特別是基層公務(wù)員，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、國(guó)家精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等一系列惠民政策浪潮中，他們擔(dān)負(fù)了整個(gè)鄉(xiāng)村基層治理的重任。為了保證政策的落實(shí)，上級(jí)進(jìn)行較多的檢查工作，使得基層公務(wù)員疲于應(yīng)對(duì)；農(nóng)村精英流失，現(xiàn)有村民文化水平相對(duì)較低，存在著一定的溝通障礙；市縣各部門(mén)的政策，許多最終都落在基層公務(wù)員的肩上；考核名目眾多，目標(biāo)很難完成，特別是在精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)階段，每位基層公務(wù)員基本都接管了一兩個(gè)貧困戶的脫貧工作，殫心竭慮地對(duì)他們進(jìn)行幫扶，并且在第三方評(píng)估時(shí)處于十分緊張的狀態(tài)，一旦其幫扶的農(nóng)戶沒(méi)有脫貧， 自己的政治生涯將會(huì)受到極大的影響；在種種壓力下，他們表現(xiàn)出了“不想上班，盼下班，盼周末”“工作使人感到身心俱?！薄肮ぷ髦貜?fù)瑣碎使人壓抑”等心理。

(二)薪酬激勵(lì)制度設(shè)置不合理

第一，薪酬激勵(lì)的導(dǎo)向性偏離?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》規(guī)定，應(yīng)該獎(jiǎng)勵(lì)具有重大成就和貢獻(xiàn)或其他杰出行為的公務(wù)員或團(tuán)體。獎(jiǎng)勵(lì)堅(jiān)持將精神激勵(lì)與物質(zhì)激勵(lì)相結(jié)合，注重精神激勵(lì)的原則。許多地方和單位以獎(jiǎng)狀、獎(jiǎng)?wù)潞推渌问降木癃?jiǎng)勵(lì)形式獎(jiǎng)勵(lì)員工，獎(jiǎng)金等物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)眇乎小哉。這樣的獎(jiǎng)勵(lì)與人的經(jīng)濟(jì)性相矛盾，雖然公務(wù)員要全心全意為人民服務(wù)，做人民的公仆，但是片面地強(qiáng)調(diào)其奉獻(xiàn)精神和社會(huì)責(zé)任感，使得有突出貢獻(xiàn)的公務(wù)員不能得到實(shí)實(shí)在在的、與付出對(duì)等的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，這會(huì)挫傷他們的積極性。

第二，公務(wù)員工資水平調(diào)查機(jī)制實(shí)施程度低。公務(wù)員法規(guī)定，國(guó)家實(shí)行工資調(diào)查制度，有必要定期調(diào)查和比較公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員的工資水平。調(diào)查結(jié)果可作為調(diào)整公務(wù)員薪酬水平的依據(jù)。系統(tǒng)設(shè)計(jì)雖完善，但實(shí)際操作過(guò)程中存在很多問(wèn)題?！秶?guó)家公務(wù)員暫行條例》頒布實(shí)施后，我國(guó)于1993年開(kāi)始對(duì)公務(wù)員和企業(yè)的薪資水平進(jìn)行首次試點(diǎn)調(diào)查， 選擇了黑龍江、北京、深圳這三個(gè)省市。1994年又增加了廣東和浙江兩省。 但由于種種原因，調(diào)查試點(diǎn)到此就停止了。在《公務(wù)員法》明確提出要求后，我國(guó)又重啟了這項(xiàng)調(diào)查，目前調(diào)查范圍已經(jīng)擴(kuò)展至全國(guó)。但是，調(diào)查中在樣本的確定、抽樣方法的選擇、數(shù)據(jù)處理等方面存在許多問(wèn)題。雖然對(duì)公務(wù)員和企業(yè)的薪資水平進(jìn)行了多年的調(diào)查，但調(diào)查結(jié)果并未作為公務(wù)員薪酬調(diào)整的依據(jù)，也未被公眾接受和認(rèn)可。

第三，薪酬缺乏動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。我國(guó)很早就建立了公務(wù)員工資正常增長(zhǎng)機(jī)制。雖然自1993年以來(lái)經(jīng)歷了多次調(diào)整，但調(diào)整尚未制度化和正?；?，而且在很大程度上取決于政府的財(cái)政狀況和領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。2006年就規(guī)定兩年晉檔五年晉級(jí)，但在頒布后近十年內(nèi)都沒(méi)有按照規(guī)定實(shí)施。每項(xiàng)調(diào)整都取決于各級(jí)政府的分階段工作目標(biāo)和要求。例如，2006年的公務(wù)員薪酬調(diào)整是因?yàn)橹醒胝罂s小收入分配差距，規(guī)范分配秩序； 2015年的普調(diào)僅僅是為了配合機(jī)關(guān)人員養(yǎng)老金“并軌”改革。當(dāng)前公務(wù)員工資正常增長(zhǎng)機(jī)制面臨的最大問(wèn)題是難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變遷的條件。

(三)績(jī)效考核形式化

雖然政府一直強(qiáng)調(diào)有必要加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的評(píng)估，公務(wù)員法也明確規(guī)定，應(yīng)充分評(píng)估公務(wù)員的道德、能力、勤勉、業(yè)績(jī)和誠(chéng)信，專注于評(píng)估政治質(zhì)量和工作績(jī)效，公務(wù)員在定期評(píng)估中被認(rèn)為是優(yōu)秀和有能力的，按照國(guó)家規(guī)定享受年終獎(jiǎng)金。然而，這項(xiàng)工作并不容易執(zhí)行，評(píng)估的結(jié)果也不令人滿意。具體表現(xiàn)為：政府人事管理與社會(huì)人力資源管理存在著明顯的區(qū)別，職能部門(mén)、主體、職業(yè)要求、職責(zé)、自主程度不同，很多工作難以量化，考核起來(lái)較為困難；政府機(jī)關(guān)沒(méi)有真正將績(jī)效考核視為一項(xiàng)戰(zhàn)略性和全局性的工作，績(jī)效考核只是走過(guò)場(chǎng)，評(píng)估結(jié)果人為影響較大，績(jī)效評(píng)估的重要性尚未得到很好的發(fā)揮；評(píng)估人員不論其表現(xiàn)如何，都會(huì)給予公務(wù)員非常接近的評(píng)級(jí)，這會(huì)導(dǎo)致趨中偏誤。原因可能是評(píng)估者不愿得罪人、避免爭(zhēng)議、對(duì)被考核公務(wù)員的工作情況不是很清楚，所以造成了這種趨中評(píng)級(jí)，所以年終獎(jiǎng)人人都有，而且差距很小。公務(wù)員也會(huì)傾向于與相同或相似職級(jí)的人進(jìn)行橫向比較，積極的公務(wù)員需要付出大量的時(shí)間和精力，才有可能獲得較高的薪水；消極工作的公務(wù)員雖然沒(méi)有付出同等精力，但是由于績(jī)效考核流于形式，并沒(méi)有將員工的工作情況在薪酬上表現(xiàn)出來(lái)，導(dǎo)致高付出的公務(wù)員與低付出的公務(wù)員在薪酬上并沒(méi)有太大區(qū)別，這就會(huì)嚴(yán)重挫傷積極工作的公務(wù)員的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

三、優(yōu)化我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的路徑

(一)減少公務(wù)員壓力源，加強(qiáng)其社會(huì)支持

公務(wù)員在較大的工作壓力下會(huì)有 “工作要求高，既要被嚴(yán)密監(jiān)管，又要高效服務(wù)” 、 “除了本職工作外，還要應(yīng)付大量的檢查考核評(píng)比工作”等消極心理。因此，公務(wù)員的管理應(yīng)遵循“以人為本”的理念，不能再一味施加壓力。首先，有必要減輕公務(wù)員的壓力，減輕他們的工作倦怠感。 其次要加強(qiáng)公務(wù)員在工作中的控制，增加普通公務(wù)員參與決策的機(jī)會(huì)，適當(dāng)減少上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，在提出相應(yīng)工作要求的同時(shí)應(yīng)當(dāng)賦予相應(yīng)的職權(quán)，以便更有效率地開(kāi)展工作。在這個(gè)過(guò)程中領(lǐng)導(dǎo)與普通公務(wù)員之間良好的溝通必不可少，它可以提高公務(wù)員的參與意識(shí)，它可以實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者和員工之間的良好溝通，并促進(jìn)工作任務(wù)的直接溝通。最后，必須加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的社會(huì)支持，培養(yǎng)健康積極的職場(chǎng)心態(tài)；建立公務(wù)員心理健康教育平臺(tái)，培養(yǎng)其心理健康意識(shí)，組織專業(yè)人員對(duì)公務(wù)員的職業(yè)倦怠或其他心理問(wèn)題進(jìn)行疏導(dǎo)；對(duì)有突出貢獻(xiàn)的公務(wù)員進(jìn)行媒體宣傳，增加社會(huì)對(duì)公務(wù)員群體的正面了解，消除社會(huì)對(duì)于公務(wù)員“上班喝茶看報(bào)紙”的負(fù)面印象。

(二)優(yōu)化公務(wù)員薪酬激勵(lì)方法

第一，重視公務(wù)員的物質(zhì)激勵(lì)。必須正確對(duì)待人的經(jīng)濟(jì)理性，在完善公務(wù)員薪酬激勵(lì)的同時(shí)，政府部門(mén)必須要意識(shí)到公務(wù)員具有雙重屬性，必須把其經(jīng)濟(jì)性和政治性緊密結(jié)合在一起，這樣一套能夠激發(fā)公務(wù)員積極性的薪酬制度才能制定出來(lái)。轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立“以人為本”的理念，著力通過(guò)物質(zhì)激勵(lì)來(lái)激發(fā)公務(wù)員的潛能。把人擺在首要位置，充分挖掘公務(wù)員的人力資源屬性，關(guān)心其家庭和生活，注重情感慰藉，提高人性化管理水平，完善薪酬激勵(lì)制度。

第二，優(yōu)化公務(wù)員工資調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度。在理想的情況下，如果能夠?qū)⒉煌殑?wù)、職級(jí)、工作內(nèi)容的公務(wù)員薪酬與全體企業(yè)人員同等分類下的工資全部加以統(tǒng)計(jì)，更有利于進(jìn)行客觀而全面的比較。但是由于調(diào)查、收集、后期整理數(shù)據(jù)等都需要大量的時(shí)間和費(fèi)用，成本巨大。比較現(xiàn)實(shí)的做法是通過(guò)科學(xué)的抽樣調(diào)查來(lái)獲取具有代表性的數(shù)據(jù)，其中樣本的選擇、抽樣方法的選擇、數(shù)據(jù)的真實(shí)性就是其核心的內(nèi)容。在樣本的選擇中，可以選取在企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)中都普遍存在的幾類典型的標(biāo)桿職位作為共同的比較基礎(chǔ)，如財(cái)務(wù)管理、人力資源管理和行政辦公。然后將這三類職位內(nèi)部劃分出三個(gè)管理層級(jí)，即部門(mén)管理層(企業(yè)經(jīng)理層和政府處級(jí)公務(wù)員)、部門(mén)主管層(企業(yè)部門(mén)內(nèi)主管以及政府科級(jí)公務(wù)員)以及普通員工層(企業(yè)普通員工以及政府普通科員)。只要確定了他們的企業(yè)工資水平，便可以確定在政府中有代表性的這三大職位內(nèi)部的處級(jí)、科級(jí)以及科員公務(wù)員的工資水平。盡管在企業(yè)和在政府中工作面臨的挑戰(zhàn)性和工作壓力等還是存在一定差異，但在工作內(nèi)容和工作性質(zhì)方面，這三種職業(yè)的接近程度是最高的，這樣可以大大節(jié)約調(diào)查的成本。實(shí)踐中，存在一個(gè)非常大的問(wèn)題，就是企業(yè)在上報(bào)工資數(shù)據(jù)時(shí)往往刻意隱瞞自己的實(shí)際工資水平，而地方政府也沒(méi)有動(dòng)力去核實(shí)企業(yè)的實(shí)際工資數(shù)據(jù)，這就大大降低了數(shù)據(jù)的真實(shí)性。在這種情況下可以考慮增加一些強(qiáng)制性的措施，確保企業(yè)的高度配合，可以利用抽樣調(diào)查、第三方評(píng)估、個(gè)稅資料查驗(yàn)等方式進(jìn)行驗(yàn)證。

第三，優(yōu)化公務(wù)員工資水平動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。目前國(guó)家公務(wù)員工資調(diào)整機(jī)制有三種，即依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平以及物價(jià)變動(dòng)的調(diào)整，職務(wù)或者職級(jí)變動(dòng)后的調(diào)整以及根據(jù)工作考核結(jié)果的工資變動(dòng)。第一種是整體水平的調(diào)整，后兩種是個(gè)人工資水平的調(diào)整。在建立公務(wù)員工資水平的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制時(shí)，有幾點(diǎn)需要注意：首先，為保證公務(wù)員工資的及時(shí)調(diào)整，應(yīng)建立定期工資調(diào)整機(jī)制，調(diào)整期為2年或3年。如果工資調(diào)整周期太長(zhǎng)，很容易導(dǎo)致工資差距的積累。其次，在調(diào)整工資之前，要做好宣傳工作，積極引導(dǎo)，提高公眾對(duì)公務(wù)員工資調(diào)整的認(rèn)識(shí)，努力達(dá)成社會(huì)共識(shí)。再次，加強(qiáng)公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)化和健全監(jiān)督制度。公務(wù)員的工資來(lái)自政府的財(cái)政，應(yīng)由政府和公眾監(jiān)督。

(三)創(chuàng)新公務(wù)員績(jī)效考核制度

準(zhǔn)確一致的績(jī)效考核政策不僅可以幫助公務(wù)員更準(zhǔn)確、更具體地確定自己的工作方向，為其個(gè)人職業(yè)生涯提供指導(dǎo)，而且可以幫助其明確自己在單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中所做的貢獻(xiàn)，從而強(qiáng)化自己的職業(yè)責(zé)任感。公務(wù)員績(jī)效考核結(jié)果應(yīng)與薪酬成正比，差距顯著，這樣公務(wù)員才可以強(qiáng)烈感受到工作績(jī)效對(duì)薪酬的影響。工作嚴(yán)謹(jǐn)負(fù)責(zé)，德、能、勤、績(jī)、廉都占據(jù)上游的公務(wù)員與消極怠工的公務(wù)員的績(jī)效考核薪酬拉開(kāi)差距，繼而從客觀物質(zhì)激勵(lì)引導(dǎo)其主觀意識(shí)，產(chǎn)生工作的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，在對(duì)比中提升自己的工作效率。

雖然公務(wù)員法規(guī)定對(duì)公務(wù)員進(jìn)行全面評(píng)估，但并未對(duì)考核內(nèi)容確定權(quán)重和量化指標(biāo)，只是從宏觀上規(guī)定了它們的定義。因此，平時(shí)考核、定期考核、專項(xiàng)考核在與績(jī)效薪酬相關(guān)上都缺少可操作性。因此，每個(gè)職位都應(yīng)有崗位說(shuō)明書(shū)，并詳細(xì)確定每個(gè)公務(wù)員的職責(zé)。績(jī)效評(píng)估可以參考人力資源管理中關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)方法(KPI)的指標(biāo)量化。為使評(píng)估能夠運(yùn)作，需要對(duì)評(píng)估的每個(gè)方面制定適當(dāng)?shù)脑u(píng)估方法和標(biāo)準(zhǔn)。具體的考核維度或指標(biāo)隨著組織目標(biāo)的不同而變化，KPI可以分解組織的戰(zhàn)略目標(biāo)，量化績(jī)效的可控部分。這樣員工的注意力不僅可以被正確引導(dǎo)，把精力從瑣碎的事情中解放出來(lái)，還可以更加關(guān)注個(gè)別關(guān)鍵工作任務(wù)，部門(mén)的整體績(jī)效指標(biāo)以及部門(mén)的重要工作。公務(wù)員定期評(píng)估的結(jié)果分為四類：優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個(gè)等次。如果連續(xù)兩年被評(píng)為不稱職，將降低職級(jí)，相應(yīng)的職級(jí)工資也將會(huì)降低。良好的績(jī)效考核體系把績(jī)效工資作為與公務(wù)員工作數(shù)量和質(zhì)量聯(lián)系起來(lái)的紐帶，并使用可量化的指標(biāo)來(lái)改變公務(wù)員的工作追求和工作倦怠，從而提高工作效率。