楊鳴佳

“無論我們從哪里來，心中都有一抹難忘的鄉(xiāng)愁，而這鄉(xiāng)愁大多與鄉(xiāng)土老家有關(guān)……傳統(tǒng)村落是每一個人的根，是鄉(xiāng)愁的載體?！痹谂_州市人大常委會舉辦的2018年度地方立法專題講座上，省住建廳副廳長張奕這樣開篇介紹傳統(tǒng)村落。

同年，臺州市傳統(tǒng)村落保護立法工作也從“幕后”走向“臺前”。2018年6月初，市政府將《臺州市傳統(tǒng)村落保護和利用條例（草案）》提交市人大常委會； 6月27日，臺州市五屆人大常委會第十三次會議初審《臺州市傳統(tǒng)村落保護和利用條例（草案）》……

2018年11月30日，浙江省十三屆人大常委會第七次會議決定批準(zhǔn)該條例，于2019年3月1日起施行。

千錘百煉鑄法，出臺我省首部傳統(tǒng)村落保護與利用條例

“臺州傳統(tǒng)村落資源豐富，目前全社會對傳統(tǒng)村落保護的意識已經(jīng)形成，但是參與保護和利用的積極性不高，存在的問題還不少，如村民建房需求與傳統(tǒng)建筑保護的矛盾，傳統(tǒng)村落利用不夠充分，經(jīng)費來源有限等，急需一部地方性法規(guī)為各地保護傳統(tǒng)村落提供法理支撐?！迸_州市人大常委會法工委主任於艷華認(rèn)為，這正體現(xiàn)了“人大立法要立管用的法”的工作導(dǎo)向。

2017年該項法規(guī)列入當(dāng)年立法計劃，成為二類立法項目，市住建局等相關(guān)部門開始著手法規(guī)調(diào)研起草工作。2018年確定為一類立法項目，正式啟動立法程序。2018年6月27日，市五屆人大常委會第十三次會議對條例草案進行了初審。

根據(jù)審議意見，法工委召集市法制辦、市住建局等單位對條例草案進行了修改。其間，還利用傳統(tǒng)媒體、新媒體廣泛征求社會各界的意見，實地走訪部分傳統(tǒng)村落聽取群眾意見，分別組織市級相關(guān)部門、地方立法專家?guī)旌褪忻駧斐蓡T等200多人，召開各類座談會、論證會20余次，征集意見、建議500余條。

“條例經(jīng)過反復(fù)修改，廣泛吸收了各層面的意見建議，內(nèi)容更具體，操作性更強，尤其體現(xiàn)了對歷史文化的保護，有許多可圈可點之處?！睂τ诩磳⒊雠_的《臺州市傳統(tǒng)村落保護和利用條例（草案）》，提交臺州市人大常委會會議二審時，第三小組常委會組成人員給予了高度肯定。

翻開二審中三個審議小組的審議記錄，上面清晰記載著與會組成人員對該條例草案修改稿的“點贊”聲！

“立法的過程，其實就是一次次不斷自我挑戰(zhàn)的過程，一次次思想碰撞的過程，在一次次的‘破與‘立中淬煉而成?！笔腥舜蟪Ｎ瘯üの嘘P(guān)負(fù)責(zé)人表示，臺州市人大的立法工作循著從無到有，由淺至深，從完成式到精準(zhǔn)化，從經(jīng)驗式到制度化，一步步建立起一套完整的立法體系。

2018年10月26日，臺州市五屆人大常委會第十五次會議對該條例進行了二審，并以“35票贊成，0票反對，0票棄權(quán)”通過。

明確責(zé)任主體，為傳統(tǒng)村落尋找“監(jiān)護人”

“野蠻發(fā)展”，是很多旅行者對傳統(tǒng)村落的第一印象。有的是無人過問，年久失修；有的是過度改造，破壞其原始風(fēng)貌。臺州市有很大一部分傳統(tǒng)村落位于山區(qū)或偏僻處，隨著人員外遷、外出務(wù)工等，傳統(tǒng)村落“空心化”現(xiàn)象比較突出，村落建筑形態(tài)雖保留其原始風(fēng)貌，但大多存在不同程度的破壞。也有一些傳統(tǒng)村落，雖位置好、人氣旺，但由于監(jiān)管缺失、隨意改造，破壞了其原有的面貌。

如何厘清各方管理責(zé)任，真正實現(xiàn)“政府主導(dǎo)、村民自主”的保護和利用原則，是條例要解決的一大難題。在審議中，委員們對此也給予了高度關(guān)注。有的委員提出，傳統(tǒng)村落不同于普通民宅，對市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村居等各級組織的職責(zé)設(shè)置需要進一步明確，政府應(yīng)該多承擔(dān)保護的義務(wù)；有的委員則建議，在村委會的職責(zé)中增加“加強對生活在村落內(nèi)村民生產(chǎn)和經(jīng)營活動的指導(dǎo)”等相關(guān)內(nèi)容……

保護工作涉及多方主體，事關(guān)各個方面，在條例修改過程中，法工委認(rèn)真討論吸收委員們提出的意見建議，廣泛聽取來自社會各個層面的意見。條例表決稿對市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村委會職責(zé)一一作出詳細(xì)規(guī)定，明確了文化（文物）主管部門對傳統(tǒng)村落內(nèi)的文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護的相關(guān)職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道組織編制、實施傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃職責(zé)，村委會指導(dǎo)村民開展民俗文化和經(jīng)營活動的職責(zé)等，并新增了“村民參與”與“社會監(jiān)督和志愿者服務(wù)”條款。最后，還對各方違反條例規(guī)定的法律責(zé)任及處罰內(nèi)容予以規(guī)定。

讓傳統(tǒng)村落保護與利用工作回到正軌，離不開條例的剛性約束，更需要一張嚴(yán)密的法律關(guān)系網(wǎng)為其護航。

加強整體保護，讓傳統(tǒng)村落留住“根脈”

條例第十五條規(guī)定，傳統(tǒng)村落應(yīng)當(dāng)整體保護，傳統(tǒng)建筑、河塘水系、古橋古井、道路石階、古樹名木等應(yīng)當(dāng)保持原有的傳統(tǒng)格局和風(fēng)貌，不得改變與其相互依存的自然景觀和環(huán)境……

面對當(dāng)前傳統(tǒng)村落保護工作中存在的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象，臺州市人大常委會組成人員紛紛建議在立法時要突出整體性、系統(tǒng)性保護，讓傳統(tǒng)村落保留其古色古香的全貌。

審議中，葛昌選委員特別指出：“不單要保護建筑，還要保護傳統(tǒng)工匠和傳統(tǒng)工藝，同時發(fā)揮當(dāng)?shù)赜匈Y質(zhì)工匠的作用，做到修舊如舊，不能讓維修變成破壞性維修?！薄皞鹘y(tǒng)村落文化的傳承理應(yīng)成為整體保護的一部分。”一審時，於艷華委員提出，“傳統(tǒng)村落不僅僅是傳統(tǒng)建筑，更是傳統(tǒng)文化傳承的載體，民風(fēng)民俗、傳統(tǒng)技藝等無形的非物質(zhì)文化是內(nèi)在靈魂。”王丹委員也附議道：“要以發(fā)展的眼光去保護，從建筑、人文、文化等方面進行綜合保護?！?/p>

還有委員、代表提出，“古村落不只是房子，還應(yīng)包括周圍的環(huán)境，如村里的古橋、古井等?！薄皞鹘y(tǒng)村落周邊山體、森林景觀都是統(tǒng)一整體，肯定不能遭受大面積破壞，條例中應(yīng)有所規(guī)定?！薄暗孛幕潜Ｗo和傳承優(yōu)秀歷史文化的一個重要部分，建議增加關(guān)于對傳統(tǒng)村落名稱、傳統(tǒng)建筑名稱以及所在地名等給予有效保護的相關(guān)內(nèi)容?！薄?/p>

最終，條例明確了“整體保護”的宗旨，新增了“傳統(tǒng)文化保護傳承”條款，希望通過“整體保護”+“文化傳承”的模式，進一步豐富傳統(tǒng)村落保護的內(nèi)涵，擦亮傳統(tǒng)村落的文化底色。

此外，保護發(fā)展規(guī)劃的制定與實施是傳統(tǒng)村落保護的重點，這也是結(jié)束傳統(tǒng)村落無序發(fā)展，開啟“健康生長”之路的關(guān)鍵所在。為此，條例作出了“一年內(nèi)組織編制完成保護發(fā)展規(guī)劃”“公告期限不少于三十日”“不得擅自修改”等保護規(guī)劃剛性的條款，分別從規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃修改三方面作出規(guī)定。

合理發(fā)展利用，增強傳統(tǒng)村落“造血”功能

“‘傳統(tǒng)村落內(nèi)的傳統(tǒng)建筑，其占地面積可以不計入村莊規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)。這一條，要再跟省里溝通、爭取?！?月25日，臺州市五屆人大常委會第二十五次主任會議聽取了法工委關(guān)于條例草案修改情況的匯報。聽完匯報后，主任會議成員普遍認(rèn)為，為了加強對傳統(tǒng)建筑的保護，不能隨意對傳統(tǒng)建筑進行拆除，如果占用村莊規(guī)劃的建設(shè)用地指標(biāo)，影響傳統(tǒng)村落內(nèi)的其他建設(shè)活動，應(yīng)兼顧保護傳統(tǒng)建筑和農(nóng)村實際建設(shè)的需要，建議盡量保留草案第二十二條第二款關(guān)于用地保障的規(guī)定。

市人大常委會副主任李志堅也指出，立法要處理好保護與利用的關(guān)系，拓寬傳統(tǒng)村落利用渠道，這樣才能讓全市人民真正望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。

為此，臺州市人大常委會法工委多次開會商討，在符合國家鎮(zhèn)規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上對條文進行修改，并反復(fù)與省人大及相關(guān)部門溝通。

“用地保障這一條，保留下來了，省人大常委會有關(guān)部門也認(rèn)同了我們的修改意見?！痹谂_州市五屆人大常委會第二十六次主任會議上，於艷華向主任會議成員報告了這個好消息。

據(jù)介紹， 經(jīng)過兩次審議修改后，該條例草案新增6條新條款，刪除2個條款，多處內(nèi)容修改，這樣的審改力度打破了常規(guī)，也體現(xiàn)了臺州人大對立法工作的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。

加強合理利用，能為保護工作“造血”，也能打破傳統(tǒng)村落“孤芳自賞”的被動，走入保護與利用相生、相融的良性循環(huán)。條例以較大篇幅對傳統(tǒng)村落發(fā)展利用進行了規(guī)定，第二十八、二十九、三十條分別對將傳統(tǒng)村落納入本級旅游發(fā)展規(guī)劃和鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃，支持在傳統(tǒng)村落內(nèi)開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)以及合理利用傳統(tǒng)建筑的經(jīng)營活動，并保障村民享有合理收益，鼓勵和支持村集體經(jīng)濟組織、村民以及其他任何單位和個人參與傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展等方面內(nèi)容作出了具體規(guī)定。

“傳統(tǒng)村落承載著臺州厚重的人文情懷，不僅是寶貴的自然文化遺產(chǎn)，也是不可再生的、潛在的旅游資源，對于深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進美麗臺州建設(shè)、繼承和弘揚臺州優(yōu)秀傳統(tǒng)文化具有重要意義。”臺州市人大常委會有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，接下來，他們還將跟蹤監(jiān)督《臺州市傳統(tǒng)村落保護和利用條例》實施情況。 （臺州市人大供圖）