徐志明 高珊 呂美曄

實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，深化改革是關鍵一招。中國改革從農村發(fā)端，并由此推動城鄉(xiāng)各個領域的改革，成為推動經濟社會發(fā)展的不竭動力。2011年底，農業(yè)部將蘇州市列為第一批農村改革試驗區(qū)，開展完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制試點。隨后，試驗內容和試驗地區(qū)不斷拓展，目前江蘇是國家級農村改革試驗區(qū)最多、承擔農村改革試驗任務最多的省份之一。

江蘇省國家級農村綜合改革試驗以完善農村基本經營制度、明晰農村集體資產產權、完善鄉(xiāng)村治理為主線，開展了多項探索。在完善農村基本經營制度方面，2014年常州市武進區(qū)承擔了“農村土地承包經營權流轉管理”的改革試點任務，2015年又承擔“農村土地經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營”任務，2016年蘇州市被列入土地承包經營權有償退出試點名單，2017年蘇州市虎丘區(qū)在3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)29個村（涉農社區(qū)）穩(wěn)步展開土地承包經營權有償退出工作。在健全農村集體產權制度方面，2014年南京市承擔農村集體產權股份合作制改革試點任務，2015年蘇州市承擔農村集體資產股份權能改革試點。在建立農業(yè)支持保護制度方面，2014、2016年常州市武進區(qū)和張家港市分別承擔農產品目標價格、農產品收入保險改革試點，2016年張家港市探索政府購買農業(yè)公益性服務創(chuàng)新試點。在創(chuàng)新農村基層治理制度方面，2014年底常熟市承擔農村基層黨建創(chuàng)新試點任務、洪澤縣承擔農田水利設施產權制度改革和管護機制創(chuàng)新試點任務，2015年張家港市開展村民自治試點。以上改革試驗取得了一批重要的改革成果，夯實了農村體制改革的基礎，激活了農村各類生產要素的潛能，為推動全省農村經濟社會發(fā)展作出了重要貢獻。

與此同時，受主客觀條件限制，一些試驗區(qū)的改革還沒有達到預定的目標，在一些關鍵環(huán)節(jié)仍有待突破。

一是改革的體制機制有待完善。在農村集體產權制度改革中，集體資產股份制改革的重要目標是明晰產權、擴大股份權能，但由于集體產權和集體經濟組織的特殊性，農民對股份的轉讓、抵押、繼承等權能并沒有真正得到落實。此外，在蘇州等地探索的政經分開改革，其目的是為了破解權責不清等諸多發(fā)展問題，但由于面臨許多理論和實踐上的問題，真正實現(xiàn)村兩委與村集體經濟組織在人員、財務、議事決策等方面分離的并不多。

二是改革的部門整合有待加強。隨著農村改革步入深水區(qū)，許多問題涉及多個部門、多種配套政策，破解起來難度很大。試驗區(qū)缺乏在試錯條件、免責措施、風險防控、考核評價等方面明確的政策規(guī)定。以集體資產股份制改革為例，集體經濟組織改制成股份合作制組織后，股份合作制組織既不同于原集體經濟組織，也不同于一般意義上的企業(yè)，需要有一套特殊的登記、稅收等政策，但由于相關配套政策仍缺少相應的改革，導致股份合作經濟運行仍面臨許多困難。

三是改革的成本分擔有待厘清。改革試驗總體上仍然屬于“自費改革”的模式，雖然省、市政府給予了一定的財力支持，但沒有建立完善的改革成本分級分擔機制。如武進區(qū)的農產品目標價格保險改革目前未納入省級以上補貼范圍，屬于地方自費改革項目，區(qū)鎮(zhèn)兩級財政補貼占80%。未來大規(guī)模推廣農產品價格保險，如果沒有上級財政的支持，推廣難度較大。在土地承包權有償退出、政府購買農業(yè)公益性服務等改革試點中存在著同樣的問題。

四是改革的干群積極性有待提高。改革涉及利益關系再調整，加上農村管理部門職能分割和力量不足，導致基層干群的改革積極性有待提高。如農村集體資產股份制改革的政策性較強，涉及廣大農民群眾切身利益調整，矛盾糾紛較多。不少村干部擔心失權、失利，怕亂、怕難、怕繁瑣，改革的積極性不高。此外，基層承擔改革的力量不足。如集體資產股份制改革涉及宣傳發(fā)動、清產核資、成員界定、權益量化、制定章程等多個環(huán)節(jié)，改革任務本身工作量較大，但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經站普遍存在人員力量薄弱、改革精力不濟、知識老化等問題，難以擔此重任。

對此，要破除妨礙深化改革的思想觀念，破除制約農村經濟社會發(fā)展的體制機制性障礙，把改革不到位造成的問題與改革帶來的問題區(qū)別開來，把改革操作問題與改革方向問題區(qū)別開來，把一般性工作失誤與改革措施失誤區(qū)別開來，把改革必須付出的成本與改革失誤區(qū)別開來，進一步深化農村綜合改革試驗。

圍繞鄉(xiāng)村振興需要，增設一批新的試驗項目。選擇制約江蘇農村經濟社會高質量發(fā)展的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)作為改革主攻方向。一是土地流轉的履約保證保險改革。針對土地流轉中違約情況比較多的現(xiàn)象，研究探索土地流轉履約風險防范機制，探索“零風險”流轉方式等。二是財政資金股權化改革。探索農業(yè)基礎設施類項目財政資金支持農業(yè)產業(yè)化發(fā)展新機制，建立農業(yè)新型經營主體與農村集體經濟組織及成員更加緊密的利益聯(lián)結機制。三是宅基地使用權流轉改革。探索以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，鼓勵各地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、新產業(yè)新業(yè)態(tài)，結合下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試，增加農民財產性收入。四是集體經營性建設用地出讓制度改革。探索農村集體經營性建設用地入市改革，在不改變土地集體所有的前提下，增加農民來自土地的財產性收益。

優(yōu)化試驗方案設計，完善農村改革組織機制。做好頂層設計，有利于改革試驗工作明確目標，統(tǒng)籌推進，也有利于防范風險、糾正偏差，避免走大的彎路。一是優(yōu)化農村改革試驗項目任務方案。細化方案內容，分解落實工作步驟，尤其是明確推進實施目標，適當增加量化指標。對于部分試驗區(qū)由于客觀形勢發(fā)展變化方案設計中已經不能適應形勢發(fā)展需要的部分改革試驗項目，要允許試驗區(qū)可以終止或調整。二是適當延長試點項目承擔年限。根據試點政策制定、實施、反饋、修正的周期，適當延長試點項目承擔年限。通過3—5年的運作，給試點項目容錯空間，便于地區(qū)內部自我調整、完善及推廣，也更容易取得相對穩(wěn)定的政策實施效果以及更加可靠的工作經驗。

強化統(tǒng)籌推進力度，健全農村改革協(xié)調機制。改革是一項規(guī)模宏大、艱巨復雜的系統(tǒng)工程，需要上下聯(lián)動和整體配套。一是加大部門資源的協(xié)調整合力度。完善部門聯(lián)席會議制度和各部門分工負責、緊密配合的工作推進機制，健全部門溝通機制以及對改革試驗的指導機制，引導參與改革的部門提高改革效率。二是賦予試驗區(qū)更大的先行先試權。加快研究并通過一定的程序賦予試驗區(qū)更大的“先行先試”權利，明確試錯條件、免責措施、風險防控、考核評價等界限，在確保改革封閉運行、風險可控和不違背基本國策的基礎上，給予試驗區(qū)一定的試錯權。三是給予試驗區(qū)更大力度的政策支持。要盡快啟動相關法律法規(guī)的修訂，對暫時不能進行修訂或法律空白的問題，要爭取給予試驗區(qū)一定的政策支持。

尊重基層首創(chuàng)精神，建立農村改革容錯機制。改革既要有頂層設計，也要有基層創(chuàng)造。必須建立起廣泛的社會參與機制，尊重他們的知情權、表達權和參與權。一是廣泛宣傳喚起基層參與意愿。以群眾喜聞樂見的形式，多種渠道宣傳農村改革試點的目的和意義。特別是農村集體土地流轉及退出改革、農村集體資產股份制改革、鄉(xiāng)村治理改革等涉及千家萬戶切身利益的試驗項目，要秉承逐步引導的方針，真正激發(fā)農村干群主人翁意識，避免急于求成和“一刀切”的行為。二是建立改革容錯糾錯機制。注重公開透明，建立健全申訴救濟機制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，激發(fā)廣大干部愿干事、敢干事、干成事的熱情，積極營造鼓勵改革創(chuàng)新的政治生態(tài)環(huán)境，讓在農村一線工作的同志解放思想，放下包袱，輕裝前進。

（作者單位：江蘇省社會科學院農村發(fā)展研究所）責任編輯：王婷