□何 爽

隨著全球化的不斷深入，有關(guān)低碳產(chǎn)業(yè)的法律在跨越國(guó)界之后，在異國(guó)傳播、交流與借鑒，作為法律移植的現(xiàn)象，發(fā)展中國(guó)家通過對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)借鑒吸收，使之成為本國(guó)的法律體系，這一趨勢(shì)在當(dāng)今世界不斷強(qiáng)化。因此，對(duì)美國(guó)的低碳產(chǎn)業(yè)法律體系與中國(guó)進(jìn)行梳理對(duì)比，并借此提出相應(yīng)的立法應(yīng)對(duì)思路。

一、中美低碳產(chǎn)業(yè)立法綜述

(一)現(xiàn)行立法的總體狀況。由于低碳減排理念在中國(guó)出現(xiàn)的較晚，低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展也起步晚，關(guān)于低碳層面立法也遲滯于發(fā)達(dá)國(guó)家較為成完善的低碳法律體系，面臨著起步晚、基礎(chǔ)薄弱等問題。一般而言，一國(guó)法律體系由國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法組成，因此可以作為我國(guó)低碳產(chǎn)業(yè)法律體系的有機(jī)組成部分。出于經(jīng)濟(jì)及政治利益的考慮，美國(guó)盡管沒有加入《京都議定書》，但從20世紀(jì)70年代至今，美國(guó)低碳產(chǎn)業(yè)法律體系始終服務(wù)于美國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略利益，制定數(shù)量可觀的有關(guān)低碳經(jīng)濟(jì)或低碳產(chǎn)業(yè)的法案。在低碳立法體系上，橫向既有綜合性的低碳產(chǎn)業(yè)立法也有調(diào)整能源、環(huán)保產(chǎn)的單行法，縱向上有聯(lián)邦層面立法也有州級(jí)立法。

(二)立法特征比較。從目前來看，盡管我國(guó)制定了低碳產(chǎn)業(yè)有關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)于國(guó)內(nèi)的低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著積極作用，但是現(xiàn)有的立法體系與美國(guó)相比，本文概括為以下幾個(gè)方面的特征。

1.低碳產(chǎn)業(yè)立法分散性。美國(guó)產(chǎn)業(yè)立法表現(xiàn)出高度統(tǒng)一，各州在不違背聯(lián)邦憲法前提下制定低碳法律，而且在低碳產(chǎn)業(yè)立法上，既有綜合性的低碳基本法，也有調(diào)整環(huán)保服務(wù)、低碳技術(shù)、能源等的單行法。我國(guó)低碳產(chǎn)業(yè)在能源、環(huán)保等領(lǐng)域存在立法，如控制碳排放的《可再生能源法》和環(huán)保生產(chǎn)的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，但上述法律分散在各個(gè)專門立法當(dāng)中，且這些法律本身不是專為低碳產(chǎn)業(yè)“而生”。

2.行政干預(yù)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先。國(guó)內(nèi)低碳產(chǎn)業(yè)在扶持發(fā)展的具體措施上，如《節(jié)能中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃》《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》等，多是行政法規(guī)或部門規(guī)章，缺乏立法規(guī)范。美國(guó)各項(xiàng)低碳法案在具體方面，明確主管機(jī)構(gòu)、財(cái)稅措施及相關(guān)法律責(zé)任，便于執(zhí)行和監(jiān)督。政府在發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)上都是講究立法先行，于法有據(jù)[1]。

3.立法要素的單一性。自2010年以來，美國(guó)國(guó)會(huì)審議和通過的關(guān)于低碳經(jīng)濟(jì)或低碳產(chǎn)業(yè)的法案內(nèi)容就涉及低碳技術(shù)、清潔能源、低碳油料標(biāo)準(zhǔn)、低碳產(chǎn)業(yè)就業(yè)[2]。縱覽我國(guó)的低碳產(chǎn)業(yè)立法，主要還是以能源產(chǎn)業(yè)為主的單一立法，反映出我國(guó)在其他低碳產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的立法缺失和滯后。

二、低碳產(chǎn)業(yè)立法制度比較

法律體系是指“由一個(gè)國(guó)家的全部現(xiàn)行法律規(guī)范分類組合為不同的法律部門而形成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體”。[3]低碳產(chǎn)業(yè)法律體系作為法律體系的一個(gè)下位概念，其規(guī)范的主要是關(guān)于低碳產(chǎn)業(yè)關(guān)系、激勵(lì)促進(jìn)制度以及監(jiān)管制度等在內(nèi)的多重產(chǎn)業(yè)要素。

(一)中美低碳產(chǎn)業(yè)立法體系的不同。以2007年美國(guó)參議院提交的《低碳經(jīng)濟(jì)法案》為基本法構(gòu)建出較為完善的法律體系[4]，將發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分。在其他低碳產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域也出臺(tái)大量立法，1970年頒布的《清潔空氣法案》，2009年制定《清潔能源與安全法》和《美國(guó)清潔能源與安全法案》等，上述的立法大部分是單行立法和專門立法形式，美國(guó)的低碳產(chǎn)業(yè)立法體系構(gòu)建起以低碳基本法為統(tǒng)領(lǐng)，包括低碳單行立法和專門法案在內(nèi)的法律體系。

我國(guó)的低碳產(chǎn)業(yè)法律體系，包括不同法律規(guī)范：基本法中有關(guān)低碳產(chǎn)業(yè)的立法，前者地位類似于基本法律，由于我國(guó)對(duì)低碳產(chǎn)業(yè)立法重視度不夠，因此低碳產(chǎn)業(yè)基本性法律至今未制定出來；后者是散見于其他法律中分散性關(guān)于低碳產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)定，這一類常見其他立法當(dāng)中，如《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《節(jié)約能源法》等法律，但更多是以間接方式規(guī)定低碳產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)范。

對(duì)比美國(guó)”高歌猛進(jìn)“的立法現(xiàn)狀，我國(guó)立法存在著不足。第一，受我國(guó)立法傳統(tǒng)“宜粗不宜細(xì)”的影響，在其他法律中都能找到關(guān)于低碳產(chǎn)業(yè)的個(gè)別條文表述，低碳產(chǎn)業(yè)立法原則性強(qiáng)，可操作性弱[5]。第二，就目前的立法來看，多集中在能源領(lǐng)域，我國(guó)立法可以看到能源領(lǐng)域占據(jù)大部分?？梢婈P(guān)于低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的直接法律規(guī)范是空白[6]。第三，從法律效力等級(jí)來看，有國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理暫行辦法》等，在現(xiàn)有法律法規(guī)缺席情況下，規(guī)章作為最低效力，恐難在低碳產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域起到推動(dòng)作用。

(二)低碳產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度的不同。美國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)主要集中在生物技術(shù)應(yīng)用、固體廢棄物處理、污水處理及環(huán)保家居等領(lǐng)域，且環(huán)保服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)集中。以美國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度為例。第一，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠減免。20世紀(jì)70年代美國(guó)將環(huán)境稅收引入環(huán)保產(chǎn)業(yè)中，開征環(huán)境稅、減免稅和完全免稅，2005年《能源政策法案》規(guī)定向電動(dòng)汽車生產(chǎn)、清潔煤技術(shù)提供約140億美元的稅收減免。第二，產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼。由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)收益波動(dòng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期會(huì)遭遇不確定性，需要政府產(chǎn)業(yè)扶持引導(dǎo)。第三，融資吸收產(chǎn)業(yè)啟動(dòng)資金。對(duì)外發(fā)行債券、股票和設(shè)立環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金會(huì)等措施促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)融資問題。

我國(guó)在低碳產(chǎn)業(yè)促進(jìn)立法上，以2009年修訂的《可再生能源法》為例，能源立法初衷是為規(guī)范能源開發(fā)利用和安全考慮，并未直接兼顧低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第一，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃上，提出制定全國(guó)性的開發(fā)利用規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄；第二，推廣產(chǎn)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)家有關(guān)部門統(tǒng)一制定可再生能源的技術(shù)和產(chǎn)品國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，組織行業(yè)企業(yè)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步創(chuàng)新；第三，在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)可再生能源產(chǎn)業(yè)上，安排國(guó)家專項(xiàng)資金設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，鼓勵(lì)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

在低碳產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度上，外部激勵(lì)無疑是助推低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效手段之一，從兩國(guó)低碳產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的鼓勵(lì)措施來看，我國(guó)為進(jìn)一步提倡能源節(jié)約與開發(fā)利用，政府在相關(guān)法律實(shí)施同時(shí)，伴隨出臺(tái)鼓勵(lì)性政策，例如財(cái)稅優(yōu)惠減免、退稅補(bǔ)貼等，但這些措施偏向于資源、能源的政策性導(dǎo)向說明，缺乏具體的獎(jiǎng)懲機(jī)制和規(guī)范責(zé)任，政策形式大于實(shí)際，收效不明顯[7]。

(三)低碳產(chǎn)業(yè)立法監(jiān)管制度比較?！胺韶?zé)任作為法律運(yùn)行的保障機(jī)制，是法制不可缺少的環(huán)節(jié)”。[8]美國(guó)的低碳產(chǎn)業(yè)監(jiān)管上體現(xiàn)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確、職權(quán)分工清晰以及市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制方面。2007年的《美國(guó)能源獨(dú)立與安全法案》明確美國(guó)國(guó)家電網(wǎng)和州際傳輸電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和安全評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦能源管制委員會(huì)監(jiān)管，以美國(guó)新能源為例，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)將公用事業(yè)的新能源利用與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)中新能源交易銷售量脫鉤，為企業(yè)參與市場(chǎng)交易開放限制的成本，鼓勵(lì)企業(yè)參與低碳市場(chǎng)活動(dòng)收益最大化。減少對(duì)傳統(tǒng)化石能源依賴，轉(zhuǎn)而鼓勵(lì)在交通、建筑、節(jié)能等領(lǐng)域采用新能源，提高能源利用效率。相比之下我國(guó)低碳產(chǎn)業(yè)立法監(jiān)管仍然還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走，無論是監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是監(jiān)管手段上，成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不小阻力。一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)混亂，即便有明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也存在法律劃分職權(quán)不明確或責(zé)任依據(jù)缺失。以國(guó)家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)為例，自20世紀(jì)80年代以來，國(guó)家能源機(jī)構(gòu)經(jīng)歷成立、撤銷幾次反復(fù)，監(jiān)管職權(quán)分布在水利部、發(fā)改委、住建部等部委，時(shí)至今日仍不明晰，能源領(lǐng)域缺乏全局性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在能源領(lǐng)域的監(jiān)管缺失導(dǎo)致能源產(chǎn)業(yè)無法得到強(qiáng)有力推動(dòng)。二是行政干預(yù)過度，國(guó)內(nèi)由于低碳立法缺位和參與主體資格限制，企業(yè)在面對(duì)行政許可審批手續(xù)或監(jiān)管準(zhǔn)入門檻過高時(shí)，過度強(qiáng)調(diào)能源在資源上的屬性，忽視在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，能源作為一種商品，可以在期貨市場(chǎng)或交易所進(jìn)行上市買賣，使得外部性成本和內(nèi)在動(dòng)力減弱，企業(yè)不能參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，受行政指導(dǎo)明顯，阻礙企業(yè)進(jìn)一步參與低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的興趣。

三、對(duì)我國(guó)低碳產(chǎn)業(yè)立法啟示

通過上述對(duì)中美低碳產(chǎn)業(yè)立法對(duì)比，就我國(guó)的低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在問題進(jìn)行分析，發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)無疑需要相適應(yīng)的法律制度與之匹配，當(dāng)前的立法存在如下的弊端：立法重復(fù)、部門法沖突、法律效力低、法律配套的法規(guī)和規(guī)章不合理和社會(huì)效益不明顯的問題?；谏鲜龅谋容^，試圖對(duì)我國(guó)發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)相關(guān)立法目標(biāo)、任務(wù)及制度革新上提出幾點(diǎn)建議。

(一)出臺(tái)我國(guó)的低碳領(lǐng)域的基本性法律。綜合美國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程，通過低碳經(jīng)濟(jì)基本法為統(tǒng)領(lǐng)確立低碳經(jīng)濟(jì)法律制度體系，并且從立法層級(jí)可以看出，這些立法均為國(guó)家的基本法，有較高的法律層級(jí)，才使得低碳經(jīng)濟(jì)的相關(guān)法律法規(guī)之間能夠相互配合，進(jìn)而推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)適時(shí)對(duì)低碳領(lǐng)域現(xiàn)有的法律做修正或修訂。隨著低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在低碳有關(guān)的法律頒行后，相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域也在不斷發(fā)生變化，必然會(huì)與現(xiàn)行的法律不相適應(yīng)。通過檢索涉及低碳產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域法律，近一半以上的法律都是2000年以前制定。

(三)制定涵蓋環(huán)保和綠色科技在內(nèi)的多要素的專門法律。在低碳產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域仍需要制定單行立法，彌補(bǔ)基本法的不足和缺失，我國(guó)在關(guān)于能源方面盡管出臺(tái)多部法律，但作為基本法律的《能源法》至今仍未制定出，有關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和新能源的開發(fā)利用仍依據(jù)行政規(guī)章或政府規(guī)劃，未上升到法律層面，而低碳產(chǎn)業(yè)涵蓋多個(gè)方面，現(xiàn)行的法律顯得缺位。

(四)完善產(chǎn)業(yè)法律激勵(lì)和監(jiān)管制度。在低碳產(chǎn)業(yè)立法構(gòu)建上，根據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實(shí)際情況，針對(duì)單行立法中未闡明的具體細(xì)節(jié)，出臺(tái)配套行政法規(guī)或規(guī)章解釋，配合法律制度的實(shí)施，激勵(lì)和約束低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境等，例如設(shè)立低碳啟動(dòng)資金、征收碳稅、財(cái)政補(bǔ)貼、行政處罰等，充分顯示國(guó)家對(duì)低碳產(chǎn)業(yè)的重視和管理，也將有利于低碳經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域的推廣。

(五)重視低碳技術(shù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新保護(hù)。低碳技術(shù)愈來愈成為發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)的核心關(guān)鍵所在，不斷推動(dòng)低碳技術(shù)的進(jìn)步與創(chuàng)新，其中的驅(qū)動(dòng)力就是要不斷完善我國(guó)低碳技術(shù)方面的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。目前多以“低碳技術(shù)”、“低碳產(chǎn)品認(rèn)證”為主，可見直接涉及或針對(duì)低碳技術(shù)的激勵(lì)制度的專門法律法規(guī)相當(dāng)缺乏。在我國(guó)建立起低碳技術(shù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，增加對(duì)低碳技術(shù)的研發(fā)和指導(dǎo)，優(yōu)化低碳技術(shù)創(chuàng)新法律環(huán)境。