夏杰長(zhǎng)（博士生導(dǎo)師），魏 麗，劉悅欣

一、引言

2017年，習(xí)近平代表第十八屆中央委員會(huì)在十九大報(bào)告中指出“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”。新時(shí)代，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的全局視野、改革開放近四十年的發(fā)展歷程和十八大以來(lái)五年取得的歷史性成就和歷史性變革的方位上所做出的科學(xué)判斷，是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出的正確決策，也是交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展的根本遵循和行動(dòng)指南。同時(shí)，新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵在于促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)[1]。

十九大報(bào)告在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略部署中提出了“交通強(qiáng)國(guó)”建設(shè)，這是新時(shí)代賦予交通運(yùn)輸事業(yè)的歷史使命。作為強(qiáng)國(guó)之先導(dǎo)，交通運(yùn)輸業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中有著基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性以及服務(wù)性等關(guān)鍵功能，這就要求其在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中發(fā)揮引領(lǐng)與鋪墊作用，做好“先行官”[2]。同時(shí)，在新時(shí)代，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形勢(shì)嚴(yán)峻，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下滑壓力驟增，交通運(yùn)輸領(lǐng)域諸多發(fā)展問(wèn)題與結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，交通運(yùn)輸業(yè)亟須轉(zhuǎn)型升級(jí)。財(cái)稅政策作為國(guó)家宏觀調(diào)控必不可少的重要手段，不僅為交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展提供導(dǎo)向與資金基礎(chǔ)，而且是交通運(yùn)輸領(lǐng)域優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一的關(guān)鍵，在促進(jìn)和調(diào)節(jié)交通運(yùn)輸業(yè)健康發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。因此，以新時(shí)代為背景，以促進(jìn)交通運(yùn)輸業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為目標(biāo)，研究交通運(yùn)輸領(lǐng)域的財(cái)稅政策具有重要的實(shí)踐意義。本文將首先分析新時(shí)代對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的新要求及財(cái)稅政策應(yīng)有的新變化，在此基礎(chǔ)上結(jié)合交通運(yùn)輸業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)這一發(fā)展目標(biāo)，分析目前財(cái)稅政策存在的不足，最終提出相應(yīng)的政策建議。

二、新時(shí)代對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)提出的新要求及財(cái)稅政策應(yīng)有的新變化

新時(shí)代召喚新使命，需要交通運(yùn)輸事業(yè)在國(guó)家發(fā)展中肩負(fù)更大重任，并有嶄新作為，同時(shí)對(duì)交通運(yùn)輸事業(yè)的自身發(fā)展提出了新要求，相應(yīng)的財(cái)稅政策也應(yīng)體現(xiàn)新變化。

1.加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。從投資環(huán)境來(lái)看，新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征是由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長(zhǎng)。交通運(yùn)輸領(lǐng)域更是如此，其發(fā)展面臨的各種要素與資源環(huán)境等約束將進(jìn)一步擴(kuò)大，籌資壓力加大，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸增加。因此，客觀環(huán)境迫使交通運(yùn)輸業(yè)進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，盡早實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，需要深化交通運(yùn)輸領(lǐng)域的投融資改革，加大投融資政策支持力度，并將化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)放在財(cái)稅政策的重要位置。

從交通運(yùn)輸自身來(lái)看，新時(shí)代其內(nèi)部存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題主要表現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)布局不完善，跨區(qū)域通道、國(guó)際通道連通不足，中西部地區(qū)、貧困地區(qū)和城市群交通發(fā)展短板明顯等。習(xí)近平總書記指出，各種運(yùn)輸方式都要融合發(fā)展，提高效率、提升質(zhì)量。因此，我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)要加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過(guò)財(cái)政政策不斷調(diào)整交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，建立綜合交通運(yùn)輸體系，提高生產(chǎn)效率，提升服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，應(yīng)加大財(cái)稅政策對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)自主創(chuàng)新的支持力度，以促進(jìn)交通運(yùn)輸行業(yè)進(jìn)行持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新，充分發(fā)揮財(cái)稅政策的引導(dǎo)作用，使交通運(yùn)輸發(fā)展向信息化與智能化推進(jìn)，并逐步實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

2.注重綠色發(fā)展與安全生產(chǎn)理念。習(xí)近平指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，必須把生態(tài)文明建設(shè)擺在全局工作的突出地位。習(xí)近平新時(shí)代生態(tài)文明思想為交通運(yùn)輸生態(tài)文明建設(shè)指明了方向。同時(shí)，綠色交通在交通運(yùn)輸生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中占據(jù)著引領(lǐng)地位?！督煌ㄟ\(yùn)輸節(jié)能環(huán)?！笆濉卑l(fā)展規(guī)劃》提出，要將綠色發(fā)展理念融入交通運(yùn)輸發(fā)展的全過(guò)程與各個(gè)方面，加快建成綠色現(xiàn)代交通運(yùn)輸體系。而這一過(guò)程離不開財(cái)稅政策的支持，尤其是作為解決環(huán)境問(wèn)題主要工具的稅收政策，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與綠色發(fā)展中一直起到協(xié)調(diào)作用。因此，要充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠的激勵(lì)作用，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸業(yè)的環(huán)保節(jié)能；充分發(fā)揮財(cái)政政策的引導(dǎo)、調(diào)節(jié)與改善作用，落實(shí)綠色交通發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建綠色交通發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

近年來(lái)，習(xí)近平總書記對(duì)安全生產(chǎn)作出了一系列重要指示，他指出：“要把安全放在第一位，把住安全關(guān)、質(zhì)量關(guān)，并把安全工作落實(shí)到城市工作和城市發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)各個(gè)領(lǐng)域?！弊鳛閲?guó)家安全生產(chǎn)工作的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象之一，交通運(yùn)輸是名副其實(shí)的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。在我國(guó)新時(shí)代社會(huì)主義背景下，交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的基本要求和首要任務(wù)是建立安全的交通運(yùn)輸體系。同時(shí)，應(yīng)充分利用財(cái)稅政策來(lái)解決交通運(yùn)輸領(lǐng)域的安全問(wèn)題，如防范企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定一系列相關(guān)財(cái)稅政策與財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提高企業(yè)安全生產(chǎn)管理水平。

3.強(qiáng)調(diào)便捷與高效。滿足人們?nèi)找嫣岣叩奈镔|(zhì)與文化需求是新時(shí)代交通運(yùn)輸事業(yè)最根本的發(fā)展目標(biāo)。新時(shí)代對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)的要求中很重要的一點(diǎn)便是為人們提供便捷、高效的產(chǎn)品和服務(wù)。一直以來(lái)，公共交通是提高交通運(yùn)輸便捷性的主要形式。習(xí)近平指出：“發(fā)展公共交通是現(xiàn)代城市發(fā)展的方向?！备鞯貐^(qū)應(yīng)該改變以往對(duì)公共交通投資不足的現(xiàn)象，使財(cái)稅政策支持向公共交通傾斜，從而落實(shí)公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略。

同時(shí)，新時(shí)代要求交通運(yùn)輸更加高效，這里的高效既包括效率的高效，也包括效益的高效。首先，交通運(yùn)輸行業(yè)既要通過(guò)運(yùn)輸工具和基礎(chǔ)設(shè)施的改善來(lái)提高效率，也要通過(guò)降低運(yùn)輸成本來(lái)提高效益。其次，要求各地通過(guò)財(cái)政政策促進(jìn)運(yùn)輸設(shè)施設(shè)備的升級(jí)，降低交通運(yùn)輸領(lǐng)域的制度成本，尤其是制度性交易成本、中介評(píng)估費(fèi)用以及物流成本。此外，多式聯(lián)運(yùn)是構(gòu)建高效交通運(yùn)輸體系的重要內(nèi)容，各地應(yīng)加大對(duì)其的財(cái)稅支持力度。

三、新時(shí)代交通運(yùn)輸業(yè)財(cái)稅政策存在的問(wèn)題

雖然新時(shí)代交通運(yùn)輸業(yè)取得了一定發(fā)展，但是相關(guān)財(cái)稅政策依然存在一些不足，在一定程度上阻礙了交通運(yùn)輸業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，本文認(rèn)為有以下問(wèn)題：

1.交通基礎(chǔ)設(shè)施普遍存在融資困難，PPP 模式依然存在諸多問(wèn)題。由于項(xiàng)目周期長(zhǎng)、收益不確定等原因，各種交通基礎(chǔ)設(shè)施在融資方面普遍存在資金來(lái)源少、投資主體單一以及融資困難等問(wèn)題。具體包括：①資金來(lái)源不穩(wěn)定，政府投入不足，尤其在交通基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)與管理上的投入存在嚴(yán)重不足現(xiàn)象；②交通基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)務(wù)收益能力較差，社會(huì)資本進(jìn)入意愿較低；③引導(dǎo)性專項(xiàng)設(shè)置較多，資金投向、補(bǔ)助方式有待改進(jìn)；④政府事權(quán)與支出責(zé)任不匹配，權(quán)責(zé)不一致等。

PPP模式是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入社會(huì)資本的一種重要方式，但目前仍有一些問(wèn)題有待完善。一是民營(yíng)企業(yè)無(wú)法獲得相應(yīng)的地位和發(fā)展空間，使得民間資本無(wú)法得到充分利用。二是在項(xiàng)目的前期建設(shè)、后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)以及收費(fèi)性項(xiàng)目的定價(jià)問(wèn)題上，控制權(quán)和所有權(quán)基本上都被政府掌握，不僅大幅增加了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)，也無(wú)法體現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)價(jià)格的調(diào)節(jié)與指導(dǎo)作用。三是我國(guó)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施具有一定的公益性，在定價(jià)方面不能完全與市場(chǎng)接軌，導(dǎo)致項(xiàng)目后期的運(yùn)營(yíng)收入無(wú)法彌補(bǔ)前期的建設(shè)投入，并且政府部門尚未建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致項(xiàng)目收益率不確定，民營(yíng)企業(yè)投資意愿不高。四是當(dāng)前我國(guó)存在很多偽PPP 項(xiàng)目，其社會(huì)投資者更多的是只關(guān)注項(xiàng)目收益情況的金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)基金等，而能夠在長(zhǎng)期合作期間良好管理整個(gè)項(xiàng)目流程的投資者極少，從而不利于項(xiàng)目的順利實(shí)施。

2.資金使用效率低，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高。目前，交通運(yùn)輸業(yè)存在資金使用效率低的問(wèn)題，具體表現(xiàn)在預(yù)算編制不夠細(xì)、績(jī)效管理面不夠?qū)挕⒃u(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不夠廣、預(yù)算執(zhí)行率不夠高、存量資金化解不夠及時(shí)等問(wèn)題，這些都使得財(cái)政資金使用效率較低。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一直是全國(guó)各地交通運(yùn)輸領(lǐng)域普遍存在的重要問(wèn)題。主要原因是地方政府之前承擔(dān)了大量的事權(quán)，中央只負(fù)責(zé)投資補(bǔ)助，融資壓力完全在地方，但地方政府又存在專項(xiàng)財(cái)源缺失、自身財(cái)力不足的問(wèn)題。因此，地方政府不得不通過(guò)地方融資平臺(tái)大量舉債，采用“土地財(cái)政”等辦法來(lái)應(yīng)對(duì)，卻又不能從根本上解決問(wèn)題，日積月累便造成了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)加重、償還困難，最終形成了財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.在發(fā)展綠色交通與公共交通方面依然存在不足。促進(jìn)綠色交通發(fā)展雖然更依賴于綜合防治，但完善稅收制度是綜合防治可持續(xù)的關(guān)鍵。然而，現(xiàn)行財(cái)稅制度依然存在不足，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是稅收體系仍不完善，包括汽車消費(fèi)稅的計(jì)算方式有待改進(jìn)，車輛購(gòu)置稅和車船稅的征稅依據(jù)有待完善，對(duì)車輛在購(gòu)買、保有和使用各個(gè)階段中征稅比例的不合理以及燃油稅調(diào)整意圖不明顯等。二是在政府對(duì)新能源汽車的補(bǔ)貼逐步下降甚至退出的情況下，如何推進(jìn)新能源汽車的私人消費(fèi)尚不明確。三是對(duì)節(jié)能環(huán)保型車輛及綠色出行方式的鼓勵(lì)力度不夠，城市公共交通分擔(dān)率較低[3]。四是綠色交通理念和綠色稅收理念依舊較為欠缺，稅收文化宣傳和綠色交通精神文明建設(shè)力度不足等[4]。

公共交通與綠色發(fā)展息息相關(guān)，在解決城市擁堵、提高交通便捷性與高效性方面也發(fā)揮著重要作用。但目前，政府對(duì)公共交通投資力度不足，且在資金的分配上不夠合理，對(duì)維護(hù)配套設(shè)施的投入相對(duì)較少。同時(shí)，缺乏合理的補(bǔ)貼測(cè)算機(jī)制和完善的補(bǔ)貼考核機(jī)制，政府預(yù)算透明度較低，對(duì)于價(jià)格偏高的新能源公交車，補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠力度仍過(guò)小。

4.對(duì)自主創(chuàng)新的政策支持存在薄弱環(huán)節(jié)。支持交通運(yùn)輸業(yè)創(chuàng)新的財(cái)稅政策系統(tǒng)性不強(qiáng)，存在比較明顯的短板領(lǐng)域。如對(duì)交通運(yùn)輸企業(yè)創(chuàng)新初期的政策支持力度較弱，致使部分高科技企業(yè)在創(chuàng)業(yè)初期資金不足、得不到經(jīng)濟(jì)上的扶持，降低了企業(yè)自主創(chuàng)新的積極性。同時(shí)，財(cái)稅政策的引導(dǎo)作用還未充分發(fā)揮出來(lái)，不利于激發(fā)創(chuàng)新潛力和市場(chǎng)活力。在現(xiàn)行稅法里缺少關(guān)于激勵(lì)交通科研人員的相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)行個(gè)人所得稅也沒(méi)有考慮交通科研人員的教育投資，大大削弱了交通科研工作者投身開發(fā)的積極性。此外，“營(yíng)改增”使得大部分交通運(yùn)輸業(yè)企業(yè)很難有進(jìn)項(xiàng)稅額進(jìn)行抵扣（尤其是中小型微利企業(yè)），造成其增值稅稅負(fù)明顯增高，不利于交通運(yùn)輸業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展[5]。

5.“營(yíng)改增”后存在的問(wèn)題?！盃I(yíng)改增”給交通運(yùn)輸業(yè)帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)。首先，“營(yíng)改增”使交通運(yùn)輸企業(yè)出現(xiàn)利潤(rùn)下降的情況。如“營(yíng)改增”后交通運(yùn)輸業(yè)進(jìn)項(xiàng)稅額出現(xiàn)抵扣不足，因?yàn)楫?dāng)期內(nèi)發(fā)生的人工、通行費(fèi)用、保險(xiǎn)以及折舊支出等不能劃分為可抵扣項(xiàng)目[6]。同時(shí)，交通運(yùn)輸企業(yè)的納稅額度明顯增加，企業(yè)稅負(fù)上升。再加上下游企業(yè)不愿返還稅改收益，使得交通運(yùn)輸企業(yè)的利潤(rùn)空間被進(jìn)一步擠壓[7]。另外，固定資產(chǎn)更新周期較長(zhǎng)還導(dǎo)致增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣具有周期性特征。由于交通運(yùn)輸業(yè)本身的特點(diǎn)，行業(yè)內(nèi)企業(yè)的主要生產(chǎn)資料和增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣來(lái)源都屬于耐用持久性的交通運(yùn)輸工具，大多價(jià)值大、壽命長(zhǎng)、更新速度慢。那么對(duì)于一般納稅人而言，其增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣金額將隨著生產(chǎn)資料的更新而變化，如果是“營(yíng)改增”前進(jìn)行的生產(chǎn)資料更新就無(wú)法獲得進(jìn)項(xiàng)抵扣，造成企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)加重。其次，“營(yíng)改增”使得交通運(yùn)輸企業(yè)會(huì)計(jì)核算的相關(guān)處理程序更加復(fù)雜，核算的方式和形式也更加多元，從而加大了企業(yè)會(huì)計(jì)核算的工作難度。最后，“營(yíng)改增”將交通運(yùn)輸企業(yè)中的一部分輔助服務(wù)劃分到“現(xiàn)代服務(wù)”中，從而適用6%的稅率，主、輔服務(wù)的分割不僅不利于稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收工作，對(duì)于交通運(yùn)輸業(yè)當(dāng)前的“一體化”發(fā)展戰(zhàn)略也有較大影響[8]。

四、新時(shí)代發(fā)展交通運(yùn)輸業(yè)的財(cái)稅政策建議

上文對(duì)新時(shí)代交通運(yùn)輸領(lǐng)域的財(cái)稅政策存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，接下來(lái)將結(jié)合新時(shí)代的發(fā)展要求和交通運(yùn)輸行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的發(fā)展目標(biāo)，提出相應(yīng)的政策建議。

1.深化投融資改革，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。深化投融資改革可以為交通運(yùn)輸業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供內(nèi)生動(dòng)力，而化解與防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)才能保障交通運(yùn)輸業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。因此，推進(jìn)投融資改革與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解與防范是財(cái)稅政策制定過(guò)程中首要考慮的問(wèn)題。

（1）深化投融資改革。主要從以下十個(gè)方面著手：①交通運(yùn)輸投融資要始終堅(jiān)持政府主導(dǎo)，這是由我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境性質(zhì)與交通基礎(chǔ)設(shè)施的公益性特征決定的；②轉(zhuǎn)變投融資理念，由財(cái)政負(fù)責(zé)籌資，交通部門負(fù)責(zé)資金使用；③積極爭(zhēng)取政府支持，改善公共財(cái)政保障機(jī)制，爭(zhēng)取更多的財(cái)政投入；④對(duì)交通專項(xiàng)資金進(jìn)行整合與規(guī)范，并優(yōu)化相應(yīng)的管理制度；⑤建立國(guó)家和省級(jí)交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基金，出臺(tái)相應(yīng)的資金管理辦法，推動(dòng)交通投資基金項(xiàng)目盡早落地；⑥加大地方政府債券用于交通建設(shè)的額度，如用好政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券；⑦探索省級(jí)綜合交通籌融資協(xié)調(diào)機(jī)制、交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)與土地開發(fā)互惠互利的投融資模式；⑧創(chuàng)新投融資機(jī)制，引入社會(huì)資本，建立“多元籌資、規(guī)范高效”的融資平臺(tái)；⑨促進(jìn)對(duì)外開放與合作，改善市場(chǎng)投資環(huán)境，開展海外融資[9]；⑩鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”，積極開展與“一帶一路”沿線國(guó)家的合作。

（2）完善PPP 模式，更好地利用社會(huì)資本。通過(guò)對(duì)PPP模式的推廣來(lái)加快解決交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資困難這一問(wèn)題。針對(duì)PPP模式存在的不足，本文認(rèn)為可通過(guò)以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：首先，要制定投資準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)，把管理水平和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)作為評(píng)價(jià)與挑選社會(huì)資本的參考因素，在日常管理中選擇專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)，如果只關(guān)注項(xiàng)目收益的投資人，將導(dǎo)致項(xiàng)目成為背離實(shí)質(zhì)、變相融資且不利于市場(chǎng)發(fā)展的偽PPP項(xiàng)目。其次，政府應(yīng)適當(dāng)給予民營(yíng)企業(yè)話語(yǔ)權(quán)。一方面，讓民營(yíng)企業(yè)在投資的同時(shí)取得項(xiàng)目一定的所有權(quán)和控制權(quán)，以充分發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新、管理以及運(yùn)營(yíng)方面的優(yōu)勢(shì)。另一方面，可將運(yùn)營(yíng)期的定價(jià)權(quán)下放給民營(yíng)企業(yè)，使其能夠根據(jù)市場(chǎng)波動(dòng)進(jìn)行價(jià)格調(diào)整，這樣不僅可以有效節(jié)約資源、反映市場(chǎng)供需情況，而且可以保證項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的收益。其次，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間建立合理的補(bǔ)償機(jī)制，如政府與民營(yíng)企業(yè)可協(xié)商采用“運(yùn)營(yíng)收入+可行性研究的缺口補(bǔ)貼”作為投資人的回報(bào)機(jī)制，確保投資人的收益。最后，加強(qiáng)對(duì)投資人的引導(dǎo)和服務(wù)，建立有利于規(guī)范投資人行為的機(jī)制，加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，定期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。

（3）堅(jiān)決化解與防范政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是目前亟須解決的一個(gè)重要問(wèn)題。首先，要完善債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度，摸清交通運(yùn)輸政府性債務(wù)底數(shù)，尤其是隱性債務(wù)的情況。同時(shí)，抓緊置換存量債務(wù)，改善債務(wù)結(jié)構(gòu)，減少債務(wù)成本，深化與金融機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略合作，通過(guò)“債轉(zhuǎn)股”等市場(chǎng)化方式解決債務(wù)逾期問(wèn)題。其次，完善政府舉債機(jī)制。結(jié)合交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收益情況用好一般債券和專項(xiàng)債券政策；鼓勵(lì)各地交通運(yùn)輸企業(yè)采取發(fā)行企業(yè)債券等多種方式，提高直接融資比重，提升可持續(xù)發(fā)展能力。最后，建立交通運(yùn)輸債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一是強(qiáng)化債務(wù)限額管理，保持合理的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模與速度，探索建立債務(wù)控制機(jī)制，確定適當(dāng)?shù)目刂凭€和債務(wù)規(guī)模區(qū)間。二是強(qiáng)化債務(wù)預(yù)算管理，將政府性交通債務(wù)收支、還本付息支出納入地方財(cái)政預(yù)算中，進(jìn)行全口徑綜合預(yù)算。三是建立償債準(zhǔn)備金，注重對(duì)政府性交通債務(wù)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警以及應(yīng)急處置機(jī)制。

2.不斷提升綠色發(fā)展、安全生產(chǎn)水平與科技創(chuàng)新能力。綠色發(fā)展是新時(shí)代交通運(yùn)輸業(yè)的必然選擇。安全生產(chǎn)為交通運(yùn)輸業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了最基本的保障，科技創(chuàng)新則為綠色發(fā)展乃至整個(gè)行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供技術(shù)保障。因此，發(fā)展綠色交通、提升安全生產(chǎn)水平并鼓勵(lì)科技創(chuàng)新應(yīng)是交通運(yùn)輸相關(guān)財(cái)稅政策的重要著力點(diǎn)。

（1）不斷提升綠色交通發(fā)展水平。一是完善現(xiàn)行的稅收制度。如改進(jìn)汽車消費(fèi)稅計(jì)稅依據(jù)；將綜合耗油量與其他因素加入車輛購(gòu)置稅和車船稅的計(jì)稅依據(jù)；將燃油稅從消費(fèi)稅中獨(dú)立出來(lái)，同時(shí)提高燃油稅，以促進(jìn)汽車消費(fèi)形成“多購(gòu)買，少使用”的局面；嘗試征收碳稅來(lái)減少機(jī)動(dòng)車輛造成的大氣污染；注意增加對(duì)綠色物流和逆向物流的稅收優(yōu)惠[10]。二是通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠政策來(lái)促進(jìn)綠色交通工具的廣泛使用。通過(guò)多元化的財(cái)政政策鼓勵(lì)新能源汽車的私人消費(fèi)；針對(duì)高購(gòu)置成本的新能源汽車，建立按價(jià)格分類的稅收優(yōu)惠機(jī)制；在現(xiàn)有的內(nèi)河船型標(biāo)準(zhǔn)化、靠港船舶使用岸電等專項(xiàng)資金政策基礎(chǔ)上，建立綠色水運(yùn)發(fā)展基金或?qū)ｍ?xiàng)資金。三是完善并“綠化”相關(guān)稅種，推動(dòng)改進(jìn)城市維護(hù)建設(shè)稅、改資源稅的計(jì)稅方式為從價(jià)計(jì)征并擴(kuò)大資源稅的征稅范圍等。四是通過(guò)深化財(cái)稅體制改革，建立有利于交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)揮其全面減負(fù)作用的財(cái)稅政策體系，緩解中小企業(yè)生存困境。五是促進(jìn)財(cái)稅政策與其他政策的配合。一方面，加強(qiáng)財(cái)政政策與法制政策的結(jié)合，提高城市綠色交通建設(shè)的強(qiáng)制性；另一方面，加強(qiáng)財(cái)稅政策與教育宣傳政策的配合，使城市居民自愿參與到城市綠色交通建設(shè)中去。

（2）不斷提升安全生產(chǎn)水平。一是加大對(duì)安保設(shè)施建設(shè)的資金投入力度，提升安全應(yīng)急保障能力。二是注重財(cái)稅政策對(duì)信息化、智能化的支持，使其為提高安全生產(chǎn)水平給予技術(shù)支撐。三是探索建立創(chuàng)新性的第三方監(jiān)管機(jī)制，如引進(jìn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，并促進(jìn)其對(duì)交通運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，積極推進(jìn)實(shí)施安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度。

（3）不斷提升自主創(chuàng)新能力。交通運(yùn)輸?shù)木G色發(fā)展不僅需要推動(dòng)結(jié)構(gòu)性的節(jié)能減排，還需要通過(guò)科學(xué)技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，提升安全生產(chǎn)水平也少不了現(xiàn)代信息技術(shù)的支持。因此，無(wú)論是提升交通運(yùn)輸?shù)木G色發(fā)展水平還是安全生產(chǎn)水平，均離不開交通運(yùn)輸?shù)淖灾鲃?chuàng)新能力。目前，有關(guān)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策的重點(diǎn)是對(duì)創(chuàng)新結(jié)果的優(yōu)惠，應(yīng)調(diào)整這種事后優(yōu)惠為主的現(xiàn)狀，加大研發(fā)過(guò)程中的費(fèi)用扣除，避免出現(xiàn)對(duì)先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)交通設(shè)備的重復(fù)引進(jìn)，造成對(duì)新設(shè)備與新技術(shù)投入的不足，影響對(duì)交通運(yùn)輸創(chuàng)新體系的完善。此外，還可設(shè)立交通運(yùn)輸技術(shù)開發(fā)基金，加大交通運(yùn)輸行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新獎(jiǎng)懲力度，實(shí)行稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)增加高層次人力資本投資，并適度提高對(duì)交通科研人員尤其是有科技獎(jiǎng)勵(lì)的工作人員的稅收激勵(lì)。

3.注重提高交通運(yùn)輸?shù)谋憬菪耘c高效性。多式聯(lián)運(yùn)與公共交通均是提高交通運(yùn)輸便捷性與高效性的重要交通形式，也是需要重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域。而城市交通擁堵是降低城市交通便捷性與高效性的主要因素，是需要盡快解決的問(wèn)題。

（1）以發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)為核心。首先，要為多式聯(lián)運(yùn)提供充足的財(cái)政保障。如制定穩(wěn)定的專項(xiàng)資金扶持政策，加大對(duì)多式聯(lián)運(yùn)領(lǐng)域的資金補(bǔ)助，為多式聯(lián)運(yùn)的發(fā)展提供足夠的資金保障，并確保資金的使用效率；重點(diǎn)支持重要港區(qū)的多式聯(lián)運(yùn)鐵路連接線項(xiàng)目，確保中西部地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展地位。同時(shí)，還可借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，以專項(xiàng)低息貸款、減免財(cái)產(chǎn)稅、提供貸款擔(dān)保等形式資助多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展[11]。最后，注重創(chuàng)新籌資方法，拓寬融資渠道，如通過(guò)PPP項(xiàng)目吸引社會(huì)投資等。

（2）著力發(fā)展公共交通。首先，加大對(duì)公共交通的投資比重，使“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略得以真正落實(shí)。其次，拓寬融資渠道。一方面，把城市公共交通補(bǔ)貼納入政府的一般公共預(yù)算管理或設(shè)立公交專項(xiàng)基金，比如借鑒英國(guó)的“綠色公交基金”或德國(guó)的“混合動(dòng)力與電動(dòng)公交采購(gòu)基金”來(lái)鼓勵(lì)公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)采購(gòu)綠色新能源公交。另一方面，適當(dāng)引進(jìn)社會(huì)資本，形成多元融資渠道。最后，要科學(xué)界定財(cái)政補(bǔ)貼范圍，建立考慮合理成本與服務(wù)質(zhì)量的財(cái)政補(bǔ)貼考核機(jī)制，形成科學(xué)完善的成本費(fèi)用評(píng)估機(jī)制、政策性虧損評(píng)估與補(bǔ)貼機(jī)制。

（3）盡快解決城市交通擁堵問(wèn)題。城市道路交通擁堵是我國(guó)目前亟待解決的一大難題。除了發(fā)展公共交通這一主要方法，通過(guò)采取有效的財(cái)稅政策解決問(wèn)題，不僅有利于提高城市通行效率，還可以防治大氣污染等環(huán)境隱患，比如可以在車流量大、人口密集以及企業(yè)密集的區(qū)域，對(duì)在工作時(shí)間進(jìn)入該區(qū)域的車輛征收一定金額的交通擁堵稅[12]；增加對(duì)城市智能交通體系建設(shè)的資金投入以促進(jìn)城市道路使用效率的提高。

（4）完善共享經(jīng)濟(jì)下的稅收政策。近年來(lái)，“網(wǎng)約車”的興起大大提升了城市交通的效率。應(yīng)盡快建立配套的稅收保障制度，對(duì)當(dāng)前的共享經(jīng)濟(jì)主體提供減稅免稅政策支持的同時(shí)，也需要確保相應(yīng)稅款及時(shí)入庫(kù)，避免出現(xiàn)征稅漏洞。

4.著力提高資金使用效率。

（1）明確中央與地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，為提高資金使用效率提供制度保障。堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)，加強(qiáng)政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分研究，形成與現(xiàn)行財(cái)政制度相匹配，與國(guó)家現(xiàn)代化治理體系建設(shè)相適應(yīng)，權(quán)責(zé)清晰、權(quán)責(zé)匹配、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域平衡的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任運(yùn)行模式，不斷提高交通運(yùn)輸供給效率。其中，根據(jù)高速公路、國(guó)省干線以及農(nóng)村公路的各個(gè)功能和特點(diǎn)，科學(xué)劃分各級(jí)政府在公路網(wǎng)建設(shè)養(yǎng)護(hù)以及運(yùn)行管理中的事權(quán)與相應(yīng)的支出責(zé)任。

（2）持續(xù)優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)專項(xiàng)資金使用效率的提高。加大對(duì)中西部地區(qū)與東北老工業(yè)基地的交通資金支持力度，以促進(jìn)交通運(yùn)輸區(qū)域的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合，確保對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目的支持力度，以推動(dòng)交通扶貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成。適度增加“車購(gòu)稅”對(duì)普通國(guó)省干線和鄉(xiāng)村公路建設(shè)的補(bǔ)助，增加“港建費(fèi)”資金對(duì)公共航道、航運(yùn)安全和救生設(shè)備設(shè)施的投入，以補(bǔ)齊交通基礎(chǔ)設(shè)施短板。有效促進(jìn)建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)以及運(yùn)營(yíng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，增加對(duì)交通運(yùn)輸節(jié)能減排、普通公路養(yǎng)護(hù)工作、甩掛運(yùn)輸?shù)膽?yīng)用、內(nèi)河船型標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、運(yùn)輸船舶的報(bào)廢改造工作以及鄉(xiāng)村客運(yùn)渡船更新改造工作等領(lǐng)域的投入，著力改善路網(wǎng)質(zhì)量、調(diào)整運(yùn)力結(jié)構(gòu)并提升運(yùn)輸服務(wù)。

（3）提升預(yù)算管理的科學(xué)性。為了降低交通運(yùn)輸業(yè)的生產(chǎn)或服務(wù)成本，提升資金使用效率，必須強(qiáng)化預(yù)算管理的科學(xué)性。隨著我國(guó)交通運(yùn)輸領(lǐng)域由大規(guī)模建設(shè)逐漸向運(yùn)營(yíng)維護(hù)轉(zhuǎn)變，預(yù)算管理模式也隨之由注重規(guī)模計(jì)劃向注重績(jī)效轉(zhuǎn)變。因此，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)全面的預(yù)算績(jī)效管理。首先，將績(jī)效理念融入預(yù)算編制，具體說(shuō)來(lái)，就是制定預(yù)算編制以提高績(jī)效為依據(jù)，將投資項(xiàng)目根據(jù)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行分類，包括提升安全、減少擁堵、順暢銜接、提高運(yùn)輸效率、促進(jìn)節(jié)能減排等，加強(qiáng)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系的研究和制定，完善預(yù)算與規(guī)劃的銜接機(jī)制。其次，將績(jī)效理念融入預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督中，完善績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制，利用約談、通報(bào)以及檢查等方式，提高預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量。然后，注重推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，構(gòu)建針對(duì)交通運(yùn)輸領(lǐng)域的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。最后，注重績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與政策調(diào)整的有效銜接。此外，還要注意加強(qiáng)行業(yè)的預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，設(shè)立相關(guān)的工作激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制，如可以設(shè)立科學(xué)合理的獎(jiǎng)懲制度，將工作人員的工資或獎(jiǎng)金與同期的預(yù)算績(jī)效掛鉤。

5.加強(qiáng)收入稽查與審計(jì)監(jiān)督，盡快解決“營(yíng)改增”帶來(lái)的問(wèn)題。

（1）強(qiáng)化運(yùn)輸收入的稽查。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與全球化，交通運(yùn)輸領(lǐng)域的資金流量與日俱增，資金流動(dòng)周期逐漸縮短。由于交通運(yùn)輸行業(yè)具有規(guī)模大、周期性強(qiáng)、人員密集等特點(diǎn)，為了降低成本、避免出現(xiàn)赤字問(wèn)題，有效約束交通運(yùn)輸領(lǐng)域的工作人員在運(yùn)營(yíng)收入與支出環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的不當(dāng)行為，需要健全收入稽查監(jiān)督制度，強(qiáng)化相關(guān)制度的執(zhí)行力度，提高工作人員的專業(yè)素質(zhì)，防止稽查監(jiān)督工作淪為制度化與表面化現(xiàn)象[13]。

（2）著力加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督。加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，規(guī)范資產(chǎn)管理和政府采購(gòu)，建立健全審計(jì)監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制[14]。同時(shí)，注意強(qiáng)化人力資源培訓(xùn)，增強(qiáng)交通運(yùn)輸行業(yè)財(cái)務(wù)、審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力。

（3）盡快解決“營(yíng)改增”后存在的問(wèn)題。適當(dāng)降低交通運(yùn)輸行業(yè)的增值稅適用稅率，盡管在2019年4月1日以后，交通運(yùn)輸業(yè)的增值稅稅率已降為9%，但相應(yīng)的進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣也下降了2%。建議政府根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)調(diào)整交通運(yùn)輸業(yè)的增值稅適用稅率，再輔以其他財(cái)政扶持政策，從而降低企業(yè)的稅負(fù)水平。適當(dāng)擴(kuò)大交通運(yùn)輸業(yè)的增值稅抵扣范圍，盡快制定與人工費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)等相適用的抵扣細(xì)則；調(diào)整新購(gòu)資產(chǎn)中的抵扣限制政策，從而使企業(yè)能夠?qū)⒁郧澳甓人a(chǎn)生的存量資產(chǎn)納入抵扣范圍中。對(duì)于企業(yè)在運(yùn)輸過(guò)程中真實(shí)發(fā)生的卻又不能獲取增值稅發(fā)票的成本支出，可以按照交通運(yùn)輸行業(yè)的平均成本支出來(lái)計(jì)算可抵扣金額。建議政府盡快制定交通運(yùn)輸業(yè)統(tǒng)一的主輔稅率，推動(dòng)交通運(yùn)輸行業(yè)向現(xiàn)代化、綜合化方向發(fā)展。