敖雙紅 孫 嬋

(中南大學 法學院，湖南長沙 410012)

醫(yī)學研究的側(cè)重點是個體的衛(wèi)生與健康狀況，與之不同，公共衛(wèi)生的研究對象是整個社會的衛(wèi)生問題，其手段是通過組織公共資源，為民眾提供疾病預(yù)防、治療和健康的保障。與氣候變化、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展、核擴散等傳統(tǒng)議題相比，全球公共衛(wèi)生常被認為是生物醫(yī)學領(lǐng)域的技術(shù)性問題，并不居于全球治理的核心位置，但隨著一系列公共衛(wèi)生危機的爆發(fā)注21世紀以來，傳染性疾病爆發(fā)接踵而至，重癥急性呼吸綜合征(SARS)、流感大流行(Pandemic Influenza)、埃博拉出血熱疫情(Ebola Hemorrhagic Fever)、中東呼吸綜合征(MERS)、寨卡病毒(Zika)等傳染性疾病接連出現(xiàn)，2013年爆發(fā)的埃博拉疫情導(dǎo)致全球死亡人數(shù)達11300人。癌癥、心血管疾病、糖尿病等非傳染性疾病風險也日益擴散，根據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計，非傳染性疾病每年導(dǎo)致4000萬人死亡，相當于全球總死亡人數(shù)的70%。以上數(shù)據(jù)來自世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站：www.who.int.對國際社會造成的安全化威脅，公共衛(wèi)生已經(jīng)超出了醫(yī)學范疇，進入了政治領(lǐng)域。全球化浪潮下，任何地處偏遠鄉(xiāng)村的傳染病都可能在36小時之內(nèi)入侵主要城市。注參見徐彤武：《當代全球衛(wèi)生安全與中國的對策》，載《國際政治研究》2017年第3期。便捷的交通系統(tǒng)、頻繁的人口流動極大地增加了傳染性疾病傳播的機會。疫情可以輕易且迅速地越過主權(quán)國家的地理邊界，擴散到世界各地。不斷爆發(fā)的公共衛(wèi)生安全危機將全球衛(wèi)生這一非傳統(tǒng)安全問題推上國際社會和各個國家的主要議程。人類的任何健康負擔都將毫無例外地成為全人類的共同負擔，國際社會是一個休戚與共的人類命運共同體，在面對公共衛(wèi)生危機時需要全球各層面上的合作與協(xié)調(diào)。

全球衛(wèi)生危機呼喚全球衛(wèi)生治理。全球衛(wèi)生治理的重點是分析全球范圍內(nèi)公共衛(wèi)生問題的政治和社會決定因素，提供國際公共衛(wèi)生法律與政策機制來解決全球公共衛(wèi)生危機，目標是提供更多的全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品。反觀當下的全球衛(wèi)生治理體系，作為制度基礎(chǔ)的全球衛(wèi)生法遲遲缺位，作為領(lǐng)導(dǎo)核心的世界衛(wèi)生組織權(quán)威下降，參與治理的國家和組織日益增多，但各主體之間缺乏協(xié)調(diào)，各自為政、互相競爭、重復(fù)行動等問題層出不窮，全球衛(wèi)生治理體系正面臨一種“無序的多元化”現(xiàn)象。面對發(fā)達國家和發(fā)展中國家不同的公共衛(wèi)生需求和治理語境，如何調(diào)和各國在公共衛(wèi)生資源分配上的矛盾？如何界定國家和國際組織的幫助義務(wù)？如何選擇相對彈性、靈活的治理工具以達到治理效果最優(yōu)？這都是改革全球衛(wèi)生治理體系需要思考的問題。當前國際政治經(jīng)濟秩序變革和全球衛(wèi)生治理體系正在加速整合，因此公共衛(wèi)生治理不能再囿于傳統(tǒng)的威斯特伐利亞體系下的國家主權(quán)觀念，各國都應(yīng)當在全球公共衛(wèi)生治理中讓渡出部分主權(quán)，才有可能解決棘手的公共衛(wèi)生問題。中國作為負責任大國，從理論到實踐都始終在參與全球衛(wèi)生治理：人類命運共同體理念的提出為踐行全球衛(wèi)生治理提供了指導(dǎo)思想，“一帶一路”倡議的推進為促進全球衛(wèi)生治理提供了中國方略。

一、中國之于全球衛(wèi)生治理的責任

(一)全球衛(wèi)生治理的困境

全球衛(wèi)生治理是所有保護全球人口健康的規(guī)則、規(guī)范、制度和程序的總稱。[注]參見Lawrence O Gostin, Global Health Law, Harvard University Press, 2014, p72.參與全球衛(wèi)生治理的主體繁多，聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織發(fā)揮引領(lǐng)性作用，協(xié)調(diào)國家間衛(wèi)生合作，擬定全球公共衛(wèi)生法律與政策，各主權(quán)國家起到基礎(chǔ)性作用，負責保障國內(nèi)公共衛(wèi)生安全，并有義務(wù)及時向世界衛(wèi)生組織通報國內(nèi)衛(wèi)生狀況，非政府組織對特殊的公共衛(wèi)生產(chǎn)品及行動發(fā)起倡議和支持，全球公私伙伴關(guān)系作為新興主體，在具體疾病防治、資金供給方面具有優(yōu)勢，其他主體如社區(qū)、跨國公司、慈善基金會甚至個人都可以在全球衛(wèi)生治理中擁有一定的影響力，各司其職，共同促進全球公共衛(wèi)生治理。

世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，在其憲章中明確指出世界衛(wèi)生組織職能是充任國際衛(wèi)生工作之指導(dǎo)及調(diào)整機關(guān)，目標是使全世界人口獲得可能范圍內(nèi)最高水平的健康。但時至今日，全民健康的目標仍未完全實現(xiàn)。原因主要有以下幾點：其一，世界衛(wèi)生組織雖然被賦予了一般性國際組織所沒有的國際立法權(quán)力，[注]《世界衛(wèi)生組織組織法》第19條規(guī)定：“衛(wèi)生大會應(yīng)有采定在本組織權(quán)限內(nèi)任何事宜之國際協(xié)定或公約之權(quán)。此項公約及協(xié)定須獲出席并投票會員國之三分之二多數(shù)票之通過，并須經(jīng)各該會員國憲法程序接受后，對各該會員國始發(fā)生效力。”第21條規(guī)定了世界衛(wèi)生大會可以制定規(guī)章的五個具體領(lǐng)域，包括預(yù)防疾病蔓延的方法、檢驗方法的國際通用標準、國際市場上生物制藥等的安全、純凈及功效標準等。第22條規(guī)定除非成員國明確表示不接受，否則都將接受在第21條下產(chǎn)生的規(guī)章的約束。但卻極少行使該立法權(quán)力。在《世界衛(wèi)生組織組織法》生效至今70年間僅通過了三部有約束力的法律文件。[注]這三部法律文件分別是：2004年制定的《煙草控制框架公約》，1951年通過、2005年進行重大修訂的《國際衛(wèi)生條例》，以及對公共衛(wèi)生領(lǐng)域國際術(shù)語的統(tǒng)一命名規(guī)則。現(xiàn)有全球衛(wèi)生治理機制大多是通過世界衛(wèi)生組織的決議、建議、指南、標準等“軟法”來對全球衛(wèi)生事務(wù)進行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，如《基本藥物清單》《健康飲用水標準》《健康住宅標準》等。但這些軟法并不具備國際法上的約束力，國家很容易逃避義務(wù)、規(guī)避責任。過多的軟法也導(dǎo)致全球衛(wèi)生法的碎片化，以及可持續(xù)性全球衛(wèi)生治理法律框架的缺失。其二，在當前的全球衛(wèi)生治理機制中，世界衛(wèi)生組織以及成員國都不太愿意用國際法來創(chuàng)設(shè)具有約束力和實際意義的義務(wù)。[注]參見Lawrence O Gostin, Allyn L Taylor, “Global Health Law: A Definition and Grand Challenges”, Public Health Ethics, Vol.1, No.1, 2008.公共衛(wèi)生被更多地看作醫(yī)療技術(shù)問題，而不是法律和政治問題。當前的全球衛(wèi)生問題已不再是一個純粹的醫(yī)學技術(shù)問題，而是事關(guān)國際社會發(fā)展和全球安全的重要議題。但世界衛(wèi)生組織在涉及成員國的主權(quán)問題時顧慮重重，常受制于國家間的權(quán)力斗爭。最后，世界衛(wèi)生組織的領(lǐng)導(dǎo)能力和危機應(yīng)對能力有待提升。在埃博拉疫情這一被稱為是“當代最為嚴重和慘痛的衛(wèi)生緊急狀況”中，世界衛(wèi)生組織因其內(nèi)部松散的管理和對疫情遲滯的反應(yīng)，遭到全球范圍內(nèi)的嚴厲抨擊。非政府組織“無國界醫(yī)生”(MSF)[注]無國界醫(yī)生，法語：Médecins sans frontières，英語：Doctors without Borders，簡稱MSF，是全球最大的獨立醫(yī)療救援組織，目前總部設(shè)于瑞士的日內(nèi)瓦，有五個主要的行動中心，分別是巴黎、布盧姆塞爾、阿姆斯特丹、巴塞羅那和日內(nèi)瓦。此組織的目標是“不分種族、國家與宗教背景、義務(wù)的協(xié)助戰(zhàn)火和自然災(zāi)害中受傷的人類得到醫(yī)治”。該組織官方網(wǎng)站http://www.msf.org。于2014年3月就派遣救援人員赴西非，并于3月31日宣布該疫情“前所未見”。相比之下，老邁的世衛(wèi)組織彼時則正陷于資金削減的苦惱，拖拖拉拉，直到該年8月9日才宣布這次疫情為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”(PHEIC)，而那時疫情在英美法諸國的聯(lián)手狙擊下，已經(jīng)被初步遏制。這也反映出，世界衛(wèi)生組織的體制設(shè)計具有局限性，其目的更多是應(yīng)對具有地域側(cè)重點的短期突發(fā)事件，對全球性的長期持續(xù)公共衛(wèi)生危機事件的處理能力并不強。

從經(jīng)濟學角度來看，公共衛(wèi)生屬于公共產(chǎn)品。一國對公共衛(wèi)生安全的享有不會影響其他國家的享有，各國之間是互惠互利而非競爭關(guān)系。清潔的空氣、干凈的飲用水等健康基本因素是可以在全球范圍內(nèi)共享的。但目前全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品供給不穩(wěn)、分配不均的問題十分嚴峻。在全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域，長期以來，資金的主要來源一直是發(fā)達國家的財政預(yù)算，尤其美國提供了半數(shù)以上的全球衛(wèi)生資金。撇去其政治動機不談，美國是向全球衛(wèi)生投入資金最多的國家，其投入資金與其他所有OECD國家政府的總投入比重不相上下。[注]參見IHME, Financing Global Health 2016: Development Assistance, Public and Private Health Spending for the Pursuit of Universal Health Coverage, Seattle: IHME, 2017, pp. 94-95。近年來，金融危機的爆發(fā)、新政府的上臺等都使美國提供全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的意愿和能力大大降低。2017年底，特朗普政府公布了美國2018財年預(yù)算，環(huán)保、衛(wèi)生、公共服務(wù)等領(lǐng)域的支出在特朗普政府的新預(yù)算中被大幅削減，并將美國對外援助預(yù)算降低了三分之一。2018年初，特朗普政府在其公布的2019財年預(yù)算中，將美國對外援助預(yù)算又降低了30%，砍掉了11億美金購置艾滋病抗病毒藥物費用，以及對瘧疾和脊髓灰質(zhì)炎項目的資助等，[注]參見全球衛(wèi)生理事會網(wǎng)站http://globalhealth.org/global-health-council-rejects-proposed-cuts-to-global-health-programs-and-u-s-foreign-assistance/，最后訪問時間2018年11月1日。意味著美國將大大減少對全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的提供。僅就艾滋病防治這一具體領(lǐng)域而言，美國通過“總統(tǒng)防治艾滋病緊急救援計劃”(PEPFAR)提供的資金占全球艾滋病防治資金的一半，在國際社會提出實現(xiàn)“無艾滋病一代”目標的當下，美國對艾滋病防治領(lǐng)域援助的削減一定會減緩聯(lián)合國2030年“消滅艾滋病”目標的進程。許多最不發(fā)達國家物質(zhì)條件匱乏、制度建設(shè)落后，不具備獨立應(yīng)對流行病的能力，因此外部衛(wèi)生援助往往是它們的救命稻草，世界衛(wèi)生組織或衛(wèi)生援助組織的預(yù)算調(diào)整會對它們產(chǎn)生難以估量的影響。美國是提供全球衛(wèi)生援助最多的國家，因此，美國的全球衛(wèi)生援助資金的削減勢必會對全球領(lǐng)域的衛(wèi)生狀況及疾病風險抵御能力產(chǎn)生不小的負面影響。

(二)全球衛(wèi)生治理是構(gòu)建人類命運共同體的一項偉大實踐

人類命運共同體理論是中國推動全球治理改革的理論創(chuàng)新。[注]參見門洪華：《應(yīng)對全球治理危機與變革的中國方略》，載《中國社會科學》2017年第10期。2017年，中共十九大將“推動構(gòu)建人類命運共同體”寫入《中國共產(chǎn)黨章程》。2018年，第十三屆全國人民代表大會第一次會議將“推動構(gòu)建人類命運共同體”寫入了《中華人民共和國憲法》。這一理論在西方世界和古代中國皆有歷史淵源。在西方，斯多葛學派(Stocism)最早從世界角度關(guān)注個體和人類命運，亞里士多德將城邦視為人類生活的共同體，康德(Immanuel Kant)提出世界大同主義秩序新構(gòu)想正是基于世界大同主義法律體系的世界和平狀態(tài)，馬克思致力于在自由人聯(lián)合體中實現(xiàn)個體與共同體的和解，滕尼斯(Ferdinand Tonnies)區(qū)分了社會與共同體。而中國素有“協(xié)和萬邦”的觀念，從“天下大同”到堅持走和平與發(fā)展道路，共同體思想一脈不絕。人類命運共同體理念正是在對這些中西方傳統(tǒng)觀念的承繼和發(fā)展的基礎(chǔ)上，基于當前全球化最新趨勢而提出的重要命題。它不只是中國的外交戰(zhàn)略，更是中國對全人類前途命運的關(guān)心和關(guān)注。人類命運共同體理念也是中國向世界提供的一項制度性公共產(chǎn)品，指引著包括全球衛(wèi)生治理在內(nèi)的全球治理的改革方向。人類命運共同體理念是全球衛(wèi)生治理的思想基礎(chǔ)，全球衛(wèi)生治理是構(gòu)建人類命運共同體的具體實踐。

人類命運共同體理念為全球衛(wèi)生治理提供了理論基礎(chǔ)和治理路徑，是全球衛(wèi)生治理的指導(dǎo)思想。構(gòu)建人類命運共同體有兩個關(guān)鍵要素：人和共同體。就全球公共衛(wèi)生治理而言，首先，要保障最低限度的人權(quán)，各國需要以人權(quán)為中心，構(gòu)建本國的人權(quán)保護體系。健康權(quán)作為人權(quán)的一個部分，是人生而為人所必須擁有的權(quán)利。其次，要強調(diào)共同體意識，對個體健康權(quán)的保障要融入到共同體的構(gòu)建中，在尊重各國主權(quán)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)整個人類命運共同體的價值。構(gòu)建人類命運共同體思想是中國參與全球衛(wèi)生治理的重要理論依據(jù)，而歸根到底人類命運共同體的構(gòu)建最終都應(yīng)以國際法治的形式體現(xiàn)，[注]參見龔柏華：《三共原則是構(gòu)建人類命運共同體的國際法基石》，載《東方法學》2018年第1期。運用國際法律解決全球公共衛(wèi)生問題是全球衛(wèi)生治理的必由之路。各國在參與全球衛(wèi)生治理時應(yīng)享有的權(quán)利、承擔的義務(wù)以及資源的具體配置，都離不開國際法的規(guī)范。

全球衛(wèi)生治理是人類命運共同體理念的具體實踐。人類命運共同體理念為當下全球公共衛(wèi)生困境和未來發(fā)展方向提供了方法論，是中國對改革全球衛(wèi)生治理體系的建言獻策、身體力行。公共衛(wèi)生危機威脅到世界各國的經(jīng)濟和社會發(fā)展，對人類的安全也構(gòu)成嚴重威脅，不時爆發(fā)的公共衛(wèi)生危機猶如懸在人類頭頂?shù)倪_摩克利斯之劍，公共衛(wèi)生問題已經(jīng)變成國際社會的政治和安全問題。構(gòu)建人類命運共同體要求各國在做好本國公共衛(wèi)生工作的同時，也應(yīng)就全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的提供作出堅定承諾和切實行動。[注]參見談譚、王蔚：《中國提供全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的路徑分析——以中國援助西非國家抗擊埃博拉疫情為例》，載《國際觀察》2017年第5期。人類命運共同體的核心是建設(shè)持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界，而全球衛(wèi)生治理的目的正是實現(xiàn)全球人口的健康安全，是保護人權(quán)的全球機制。

(三)全球衛(wèi)生治理實現(xiàn)人權(quán)

人權(quán)和公共衛(wèi)生治理本屬不同領(lǐng)域，但隨著公共衛(wèi)生決定因素的擴大化，公共衛(wèi)生與人權(quán)的聯(lián)系越來越緊密。[注]參見晉繼勇：《全球公共衛(wèi)生治理中的國際人權(quán)機制分析——以〈經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約〉為例》，載《浙江大學學報(人文社會科學版)》2010年第4期?！妒澜缧l(wèi)生組織憲章》對二者的關(guān)聯(lián)給予了最好的詮釋：“享有最高而能獲致之健康標準，是人人基本權(quán)利之一，不因種族、宗教、政治信仰、經(jīng)濟或社會狀況各異而分軒輊。”說明健康權(quán)是人權(quán)的重要組成部分?！督?jīng)濟、社會和文化權(quán)利公約》明確將健康權(quán)規(guī)定為公民應(yīng)當享有的權(quán)利，健康權(quán)也已被寫入大多數(shù)成員國的憲法或法律之中。[注]我國憲法也明確保護健康權(quán)的實現(xiàn)。《中華人民共和國憲法》第21條規(guī)定：“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國傳統(tǒng)醫(yī)藥，鼓勵和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織舉辦各種醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，開展群眾性的衛(wèi)生活動，保護人民健康。”健康權(quán)是一項內(nèi)容廣泛的權(quán)利，不僅包括及時適當?shù)尼t(yī)療保健，還包括獲得健康所需的基礎(chǔ)條件，例如獲得安全的飲用水和適當?shù)男l(wèi)生設(shè)施、安全充足的食物、營養(yǎng)、住房、健康的工作環(huán)境、與健康相關(guān)的教育和信息等。[注]參見聯(lián)合國人權(quán)理事會網(wǎng)站http://www.ohchr.org/CH/Issues/ESCR/Pages/Health.aspx,最后訪問時間2018年4月15日。健康權(quán)與公共衛(wèi)生治理的內(nèi)在聯(lián)系，首先表現(xiàn)為目的與手段的關(guān)系，全球衛(wèi)生治理的目標是使全世界人都能獲得盡可能高水平的健康，同時，國民健康權(quán)的實現(xiàn)需要全球公共衛(wèi)生治理。其次，二者具有內(nèi)在的嵌合關(guān)系，健康權(quán)是公共衛(wèi)生治理的價值基礎(chǔ)。

卡雷爾·瓦薩克(Karel Vasak)將人權(quán)分為三代：第一代人權(quán)主要是指公民權(quán)利和政治權(quán)利，又稱消極人權(quán)；第二代人權(quán)指經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利，又稱積極人權(quán)；第三代人權(quán)包括和平權(quán)、環(huán)境權(quán)和發(fā)展權(quán)，又稱連帶的權(quán)利。[注]參見Karel Vasak,“Human Rights: A Thirty-Year Struggle: the Sustained Efforts to give Force of law to the Universal Declaration of Human Rights”,UNESCO Courier 30:11, Paris: United Nations Educational,Scientific, and Cultural Organization, November 1977.雖說三代人權(quán)理論僅是對人權(quán)發(fā)展階段的大致劃分，三代人權(quán)并無優(yōu)越次序之分，但實際上西方國家更重視公民和政治權(quán)利，而包括健康權(quán)在內(nèi)的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利一直備受冷落，但經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利又深刻地影響著發(fā)展中國家的人權(quán)保護。如若世界上仍有人饑腸轆轆、食不果腹，仍有人無法得到安全潔凈的飲用水，仍有人在流行病爆發(fā)時得不到預(yù)防和救治途徑，仍有人在感染艾滋病時無法獲得必需藥物，那么即使他們擁有了政治權(quán)利和人身自由，也無法繼續(xù)生活，因此必須致力于經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的充分實現(xiàn)。公共衛(wèi)生的有效治理是對公民積極權(quán)利的保護，也是對消極權(quán)利的促進，國際社會必須公平看待所有人權(quán)。

(四)全球衛(wèi)生產(chǎn)品供給是世界共同責任

過去幾十年來，經(jīng)濟全球化給人類和世界帶來巨大好處，國家間的比較優(yōu)勢得以發(fā)揮。如今，擺在人類眼前的新任務(wù)則是改變?nèi)蚧晒姆峙浞绞?，在全球范圍?nèi)調(diào)整收入分配和財富分配方式，改善國與國之間的經(jīng)濟落差。2008年國際金融危機爆發(fā)后，西方國家出現(xiàn)了明顯的逆全球化傾向，貿(mào)易保護主義不斷升級，美國對中國發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)、在美墨邊境修建高墻阻擋墨西哥人、削減對全球衛(wèi)生的投入等，美國一系列貿(mào)易、投資、移民、社會保障政策彰顯了以美國為代表的發(fā)達國家的治理危機。美國將其自身問題歸因于外部因素，在國際關(guān)系上急功近利，追求本國利益最大化，全球責任觀念和人類命運意識淡薄，不愿繼續(xù)提供全球公共產(chǎn)品。當美國逐漸減少全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的供給時，全球衛(wèi)生領(lǐng)域呼喚新的公共產(chǎn)品提供者和責任承擔者。

隨著中國崛起成為新的世界第二經(jīng)濟大國，中國和美國的戰(zhàn)略競爭已經(jīng)被擺上明面，很多方面都是純競爭的零和博弈。[注]參見王江雨：《警惕世界走向失序》，載《聯(lián)合早報》2016年7月11日。大國間的競爭加劇，會造成越來越多的全球治理真空地帶。對于那些不斷造成生靈涂炭的沖突區(qū)域，如果不是涉及到切身利益，美國越來越無暇顧及或不愿顧及，而中國如果奉行從前的自掃門前雪的外交政策，忽略大國對世界和平與安全應(yīng)負的責任，將會導(dǎo)致世界上有些地方混亂失序，無人問津。發(fā)展中國家公共衛(wèi)生治理局面的根本改善有賴于構(gòu)建更加合理的國際政治經(jīng)濟秩序。以非洲為例，埃博拉病毒的肆虐在21世紀的非洲地區(qū)之所以造成如此大的危害，正是由于貧困、動亂、國內(nèi)治理的失敗和外部援助的缺席等一系列因素造成的。非洲是一塊擁有無限機遇的土地，[注]參見Angus Deaton, The Great Escape: Health, Wealth, and the Origins of Inequality, Princeton University Press, 2013, pp. 15, 328.但非洲國家每況愈下的衛(wèi)生條件和居民的健康狀況會增加政治上不穩(wěn)定的可能性，加劇社會和經(jīng)濟混亂對人的傷害。

全球公共衛(wèi)生是一項公共產(chǎn)品。全球衛(wèi)生治理的目的是持續(xù)和穩(wěn)定地提供更多全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品。各國都是全球衛(wèi)生安全的利益相關(guān)者，應(yīng)當共同提供更多的全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品。很長一段時期，中國在國際上扮演“公共產(chǎn)品消費者”的角色，但隨著中國實力的不斷增長，中國開始從消費者的角色轉(zhuǎn)為公共產(chǎn)品供應(yīng)者?！耙粠б宦贰本褪侵袊蚴澜缣峁┕伯a(chǎn)品的一次積極嘗試。[注]參見田立加、高英彤：《“一帶一路”建設(shè)中的公共產(chǎn)品供給研究》，載《晉陽學刊》2017年第4期。在當今全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品至關(guān)重要又嚴重匱乏的時代，中國應(yīng)當看清自己在這個時代中的角色，在提供全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品方面更加主動，更有作為。世界政治經(jīng)濟的發(fā)展呈現(xiàn)明顯的地緣特征，目前以發(fā)達國家為核心的公共衛(wèi)生治理體系無法滿足發(fā)展中國家的真正需求。區(qū)域衛(wèi)生公共產(chǎn)品是全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品供給不足和效率低下現(xiàn)狀下的一個可行的解決方案。“一帶一路”作為中國向世界提供的公共產(chǎn)品，[注]參見王毅：《構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系》，載《國際問題研究》2015年第3期。如若能以提供全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的形式向國際社會釋放更多的善意，則是向世界證明，崛起的中國是世界和平發(fā)展的促進者而非威脅者。

二、全球衛(wèi)生治理對中國積極參與的期許

(一)中國國內(nèi)衛(wèi)生治理的成功經(jīng)驗

中國的人口規(guī)模占全世界的五分之一，因此解決好中國自身的醫(yī)療衛(wèi)生問題，本身就是對全球衛(wèi)生治理的巨大貢獻。中國從1985年開始的醫(yī)療模式市場化改革賦予了醫(yī)院更多的收費權(quán)利，但同時使“看病貴、看病難”成為尖銳的社會矛盾問題。[注]參見陳云良：《基本醫(yī)療服務(wù)法制化研究》，載《法律科學》2014年第2期。2009年國務(wù)院頒布《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，拉開了新醫(yī)改的帷幕。2017年9月，國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國健康事業(yè)的發(fā)展與人權(quán)進步》白皮書全面介紹了中國健康事業(yè)發(fā)展的不凡實踐與巨大成績，系統(tǒng)闡述了中國促進和保護健康權(quán)的理念、模式和制度，展示了13億多人口共享健康的中國經(jīng)驗智慧，彰顯了中國保障健康權(quán)、推進人權(quán)事業(yè)發(fā)展的堅定決心。[注]參見人民日報評論員：《健康中國見證人權(quán)進步》，載《人民日報》2017年9月30日。白皮書指出，截至2016年底，全國基本醫(yī)療保險參保人數(shù)超過13億人，參保覆蓋率穩(wěn)固在95%以上。城鄉(xiāng)居民大病保障機制不斷完善，農(nóng)村貧困人口醫(yī)療保障水平逐步提高。[注]參見中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/29/content_5228551.htm#1，最后訪問時間2019年3月13日。新醫(yī)改推行不足10年，我國基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)已取得重大進展，基本建成了覆蓋城鄉(xiāng)的基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，人才隊伍建設(shè)加快推進，多元辦醫(yī)格局初步形成，醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急救援能力走在國際前列。中國在醫(yī)學科技和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域研發(fā)和生產(chǎn)能力的增強，可以為全球提供更多的公共產(chǎn)品及制度模式。

《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法(草案)》于2018年10月22日第二次提請十三屆全國人大常委會第六次會議審議。草案二審稿的第四條明確指出：“公民享有健康權(quán)。國家和社會尊重、保護公民的健康權(quán)?！盵注]參見中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/node_33534.htm，最后訪問時間2019年3月19日。健康權(quán)入法是我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的巨大進步，草案明確國民健康權(quán)利和國家的實現(xiàn)義務(wù)，將醫(yī)改中一些有效舉措上升為法律規(guī)定，將是我國衛(wèi)生與健康領(lǐng)域第一部基礎(chǔ)性、綜合性的法律。在處理好解決好本國自身醫(yī)療衛(wèi)生問題的同時，中國有義務(wù)也有能力開始承擔更多的國際責任，參與醫(yī)療衛(wèi)生國際規(guī)則的建設(shè)，積極參與全球衛(wèi)生治理和國際醫(yī)療援助。

新醫(yī)改之前，中國一直面臨公共衛(wèi)生危機的挑戰(zhàn)，面對有限的醫(yī)療資源和頻發(fā)的公共衛(wèi)生危機，中國必須更多關(guān)注國內(nèi)的醫(yī)療需求，對全球衛(wèi)生危機無暇顧及。但新醫(yī)改實行以來，中國已經(jīng)在實現(xiàn)全民健康的道路上大步前行，因此有能力也有經(jīng)驗向其他發(fā)展中國家輸出醫(yī)改經(jīng)驗和醫(yī)療資源，從全球衛(wèi)生治理的參與者變成引領(lǐng)者。中國對待全球衛(wèi)生治理的態(tài)度和政策，一定會對全球衛(wèi)生的未來走向造成深遠影響甚至起到?jīng)Q定性作用。全球衛(wèi)生治理如今面臨的挑戰(zhàn)也是中國在制定本國衛(wèi)生法律和政策時高度重視的問題。

(二)中國參與國際衛(wèi)生治理的實踐

在履行全球衛(wèi)生治理的國際義務(wù)上，我國作為世界衛(wèi)生組織的創(chuàng)始國之一，簽署和批準了《國際衛(wèi)生條例》《煙草控制框架公約》。按照“條約必須履行”的原則，這兩部國際法對我國均有法律約束力。關(guān)于這兩部國際法在國內(nèi)的適用問題，我國采取“直接適用”和“轉(zhuǎn)化適用”相結(jié)合的模式，承認其在我國的法律效力，對某些條款直接適用，有些條款則通過國內(nèi)立法重新制定相應(yīng)的法律法規(guī)來進行轉(zhuǎn)化適用。

在全球衛(wèi)生治理體系中，國家的身份也會發(fā)生改變，一些新興國家在經(jīng)濟上崛起，逐漸成為國際關(guān)系中的一股新生力量，在國際衛(wèi)生援助中也由受援國向援助國的身份轉(zhuǎn)變，成為國際衛(wèi)生援助領(lǐng)域的新景象。中國曾經(jīng)作為受援國，如今已躋身幾個主要的援助國之一。中國在全球衛(wèi)生治理中既是受援者，也是貢獻者。2017年10月，美國威廉瑪麗學院Aid Data項目發(fā)布報告，披露美國和中國的對外援助數(shù)據(jù)。報告指出，中國大量對外援助經(jīng)費流向非洲國家，中國對外援助項目量最多的10個國家中，7個在非洲。[注]參見美國威廉瑪麗學院AidData項目網(wǎng)站，http://aiddata.org/china，最后訪問時間2017年12月10日。2000年至2014年間，中國向140個國家的逾4300個項目提供資金援助，總額達到3540億美元。同一時期美國的對外援助總額略高于中國，為3940億美元。自1963年以來，中國先后向69個發(fā)展中國家派遣了援外醫(yī)療隊。截至2017年6月，中國共有1300多名醫(yī)療隊員和公共衛(wèi)生專家在全球51個國家工作，并幫助建設(shè)綜合醫(yī)院、藥品倉庫等基礎(chǔ)設(shè)施，提供診療設(shè)備、疫苗等醫(yī)用物資，對當?shù)匦l(wèi)生人員進行培訓(xùn)，挽救了無數(shù)人生命的同時，也幫助提高當?shù)氐膽?yīng)急救援能力。[注]參見中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/29/content_5228551.htm#1，最后訪問時間2019年3月13日。因此，中國已有衛(wèi)生發(fā)展援助的經(jīng)驗和基礎(chǔ)。

在援助方式上，美國在世界銀行、世界衛(wèi)生組織、全球基金等國際組織中針對全球公共衛(wèi)生的投資遠遠超過中國。中國的對外援助更多用于官方開發(fā)援助，以針對具體國家和政府的雙邊援助為主，與國際組織和全球公私伙伴關(guān)系的合作有限，但中國也已經(jīng)開始參與到現(xiàn)有的國際援助體系中。在與世界衛(wèi)生組織的合作方面，2016年，中國與世界衛(wèi)生組織簽署發(fā)布《中國-世界衛(wèi)生組織國家合作戰(zhàn)略(2016-2020)》，確定了在衛(wèi)生政策、規(guī)劃、技術(shù)、人力資源等領(lǐng)域的合作。2017年，中國與世界衛(wèi)生組織簽署《關(guān)于“一帶一路”衛(wèi)生領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》《關(guān)于“一帶一路”衛(wèi)生領(lǐng)域合作的執(zhí)行計劃》，共同致力于與“一帶一路”沿線國家在衛(wèi)生應(yīng)急、傳染病防治、傳統(tǒng)醫(yī)學等領(lǐng)域的合作。

中國與全球衛(wèi)生公私伙伴關(guān)系的合作也充分說明中國在全球衛(wèi)生治理體制中角色的轉(zhuǎn)變。2014年之前，中國從未向全球疫苗和防疫聯(lián)盟(Gavi)捐過款，但接受過Gavi乙肝疫苗接種援助。2015年，中國在Gavi的國際認捐會議上，捐款500萬美元，在22個主要捐助國家中排倒數(shù)第四位。[注]參見全球疫苗免疫聯(lián)盟網(wǎng)站，http://www.gavi.org/funding/how-gavi-is-funded/resource-mobilisation-process/gavi-pledging-conference-january-2015/,最后訪問時間2017年12月3日。中國曾經(jīng)是全球基金的最大資金接受方之一，全球基金從2003-2012年間共撥付了8.05億美金用于支持中國抗擊三大疾病，[注]參見全球基金網(wǎng)站，https://www.theglobalfund.org/en/portfolio/，最后訪問時間2018年6月12日。2013年全球基金正式關(guān)閉了所有對中國的援助項目，原因是籌資困難以及要求新興經(jīng)濟體承擔更多國際責任的壓力。在全球基金2017-2022年戰(zhàn)略中，中國作為援助國，在2017-2019年間資助周期中承諾捐款1800萬美元，支持全球基金在全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域開展工作。盡管中國對全球公共衛(wèi)生的貢獻相對于其新興經(jīng)濟大國的身份還遠遠不足，但中國正在采取更加積極進取的衛(wèi)生外交政策，試圖對全球公共衛(wèi)生治理作出更多貢獻。

(三)“一帶一路”與全球衛(wèi)生治理之連結(jié)

“一帶一路”是迄今最受歡迎的國際公共產(chǎn)品，也是目前前景最好的國際合作平臺。 “一帶一路”提供了一個包容性巨大的合作發(fā)展平臺，把中國同世界各國的利益結(jié)合起來，形成了利益共同體、責任共同體、命運共同體。[注]參見范祚軍、萬少文：《推進一帶一路建設(shè) 構(gòu)建人類命運共同體》，載《人民日報》2018年1月29日。從“一帶一路”倡議自2013年正式被提出，國內(nèi)外的研究和回應(yīng)大有鋪天蓋地之勢。許多西方媒體和學者將“一帶一路”視為中國借此與美國抗衡的地緣戰(zhàn)略，認為中國想借此擴大政治影響力和軍事存在。[注]參見Flynn Murphy, “Rise of a new superpower: health and China’s global trade ambitions”, the British Medical Journal, k595 (Feb., 2018).由于全球公共衛(wèi)生的合作政治敏感度低、社會認同度較高，“一帶一路”可以利用衛(wèi)生外交在全球政治外交關(guān)系關(guān)鍵點的破冰作用。美國前參議員William H. Frist曾形象地將衛(wèi)生外交作用表述為“你不會將槍口對準曾拯救過你生命的人”。[注]參見W H Frist, “Medicine as a Currency for Peace through Global Health Diplomacy”, Yale Law and Policy Review, Vol. 26, 2007.通過打造衛(wèi)生領(lǐng)域的“一帶一路”，改善數(shù)以萬計的人的生活的同時，也可與沿線國家建立長久有效的伙伴關(guān)系。從公共產(chǎn)品提供的角度來看，“一帶一路”沿線地區(qū)很可能會形成新的區(qū)域性公共產(chǎn)品供應(yīng)格局，中國在包括全球衛(wèi)生在內(nèi)的公共產(chǎn)品供應(yīng)上所處的優(yōu)勢日益明顯，并且可以彌補美國削減全球公共衛(wèi)生援助預(yù)算而導(dǎo)致的全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品供應(yīng)不足。

“一帶一路”本身有利于全球衛(wèi)生安全?！耙粠б宦贰敝攸c在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如鐵路、港口的修建，然而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對公共衛(wèi)生的有利影響極易被忽略。便利的交通使病人得到及時救治、疫苗藥物得以快捷運輸，電力設(shè)備的發(fā)展使手術(shù)能夠開展、特殊藥品得以冷藏，水利工程使得清潔飲用水得以普及，醫(yī)院的修建更毋庸置疑可以收治更多病患、促進健康實現(xiàn)。因此，“一帶一路”本身就有利于全球公共衛(wèi)生的有效治理。中國借“一帶一路”主導(dǎo)全球公共衛(wèi)生治理，體現(xiàn)了對人權(quán)的尊重和保護，保護公共健康本身就是保護人權(quán)?！耙粠б宦贰毖鼐€許多國家物質(zhì)貧乏、制度建設(shè)落后，自身缺乏有效應(yīng)對流行病的能力，因此中國如能帶去醫(yī)療衛(wèi)生資源，縮小各國公共衛(wèi)生能力差距，也是對國際公平正義訴求的實現(xiàn)。

“一帶一路”可以豐富全球衛(wèi)生法淵源。國際法的淵源包括條約、國際習慣法、一般法律原則、司法判例及學說等。“一帶一路”倡議的實現(xiàn)，必然會與沿線國家共同制定一系列雙邊或多邊條約，這些雙邊或區(qū)域性條約一經(jīng)生效，即成為國際法的一部分。這些條約推動著國際立法的發(fā)展，不僅在國際貿(mào)易、金融領(lǐng)域，也在衛(wèi)生治理領(lǐng)域推動著全球衛(wèi)生法的發(fā)展。通過“一帶一路”公共衛(wèi)生合作條約、實踐等來確立權(quán)利義務(wù)、解決爭端，可以擴展全球衛(wèi)生法的范圍、創(chuàng)制發(fā)展全球衛(wèi)生治理的規(guī)范。這些條約和實踐雖然不具有全球范圍內(nèi)的約束力，不會構(gòu)成對所有公共衛(wèi)生治理行為體的硬性控制，但其內(nèi)在理性符合保護國際范圍內(nèi)人權(quán)健康權(quán)、維護全球公共衛(wèi)生安全的需求，是全球公共衛(wèi)生治理的良好實踐范式，因此，沿線國家、國際組織、全球衛(wèi)生公私伙伴關(guān)系、非政府組織等全球公共衛(wèi)生治理行為體都可能愿意遵守這些規(guī)則。這些規(guī)則反過來可以輔助世界衛(wèi)生組織等國際決策者確立全球衛(wèi)生法的實質(zhì)規(guī)范，成為統(tǒng)一且具有約束力的全球衛(wèi)生法的基礎(chǔ)。中國也可充分表達自己的立場，在實踐中積極參與和引領(lǐng)全球公共衛(wèi)生治理規(guī)范的建立和完善，真正參與和引領(lǐng)全球公共衛(wèi)生發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)則制定，提升法治中國的國際形象和話語權(quán)。

三、中國積極參與全球衛(wèi)生治理的路徑

(一)完善對外衛(wèi)生援助制度

對外衛(wèi)生援助制度是一國參與全球衛(wèi)生治理的重要實踐。中國對外衛(wèi)生援助長期基于雙邊模式，缺乏與世界衛(wèi)生組織等擁有豐富衛(wèi)生治理經(jīng)驗的國際組織合作。對外衛(wèi)生援助是中國外交政策的一部分，服務(wù)于中國的總體外交策略。因此，應(yīng)當對哪些國家進行援助、援助力度多大、周期多長等具體的全球衛(wèi)生政策，都應(yīng)服務(wù)于當前國家外交政策和國際戰(zhàn)略的大布局。在過去的幾十年間，中國政府通過與國際組織、其他國家合作，以及向其他發(fā)展中國家提供衛(wèi)生援助等形式積極參與全球衛(wèi)生行動。然而這些行動大多零散而不成體系，效果也欠佳，反映出我國全球衛(wèi)生治理能力的不足和國家衛(wèi)生戰(zhàn)略的欠缺。中國對外衛(wèi)生援助方式與傳統(tǒng)援助國存在諸多不同之處，歷史上的中國并沒有在全球衛(wèi)生治理方面建立任何規(guī)范，缺乏制度規(guī)范基礎(chǔ)和經(jīng)驗。因此，我國對全球衛(wèi)生治理作出貢獻的內(nèi)生動力不足，外部信任也有限。

在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域，各國所秉持的衛(wèi)生援助理念差距甚大。西方國家較為注重政府管理和能力建設(shè)等“軟投資”，中國則更關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等“硬投資”，彌補西方國家援助留下的空白。西方國家的援助體系已然十分成熟，對援助的界定和分類業(yè)已十分清晰，但中國的對外援助體系尚不成熟，沒有獨立從事對外援助工作的機構(gòu)，且援助行為常常伴隨著貿(mào)易和投資一起，因此很難清晰劃定出援助和商業(yè)行為之間的界限，因此“一帶一路”倡議也被西方國家所詬病，被看作中國的對外投資，而不是官方發(fā)展援助。中國是對非洲的基礎(chǔ)設(shè)施最大援助國，但美國對非洲等國醫(yī)療衛(wèi)生援助的比例則大大超過中國。中國的對外衛(wèi)生援助也存在一些效果不佳的狀況，例如一些中國援建的醫(yī)院、衛(wèi)生中心會因選址不當或設(shè)計不良而無法正常運轉(zhuǎn)。

中國的對外衛(wèi)生援助在統(tǒng)一的決策和管理機制方面有待完善，例如，援外醫(yī)療隊的派遣由國家衛(wèi)生健康委員會(原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會)管理，物資援助、醫(yī)院援建、人員培訓(xùn)等其他項目均由商務(wù)部管理。[注]參見劉培龍：《中國對外衛(wèi)生援助決策和管理機制的演變》，載《國際政治研究》2015年第2期。但在實際操作中，兩個管理體系各自為政，獨立運行，缺少協(xié)調(diào)。衛(wèi)生對外援助具有一定的醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)性，因此商務(wù)部作為制定國內(nèi)外貿(mào)易和國際經(jīng)濟合作發(fā)展戰(zhàn)略的政府職能部門，并不適合作為對外援助的主管部門。要形成統(tǒng)一高效的中國對外衛(wèi)生援助體系，必須從整體上改變現(xiàn)行的較為分散的決策管理機制，由統(tǒng)一的政府部門(國家衛(wèi)生健康委員會或另設(shè)新部門)進行決策管理，形成具有前瞻性、可持續(xù)性和戰(zhàn)略性的衛(wèi)生對外援助制度。

中國可通過“一帶一路”展開形式多樣化的對外衛(wèi)生援助，包括項目援助和物資援助。項目援助是指通過無償援助或無息貸款等援助資金幫助受援國建設(shè)醫(yī)院、醫(yī)療機構(gòu)、衛(wèi)生中心等工程項目。物資援助指中國向受援國提供生產(chǎn)生活所需物資、技術(shù)性產(chǎn)品、設(shè)備以及配套技術(shù)服務(wù)等物資。[注]參見王云屏等：《中國對外援助醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的歷史、現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢》，載《中國衛(wèi)生政策研究》2017年第8期。中國可以將衛(wèi)生援助作為全球公共衛(wèi)生治理的主要形式，以提升中國的國際影響力。衛(wèi)生援助的目的應(yīng)當是致力于幫助有需要的國家提升其衛(wèi)生體系的自主發(fā)展能力。受援國的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)常常不健全，醫(yī)學教育和衛(wèi)生人力不足，醫(yī)療設(shè)備和藥品等物資匱乏，因此醫(yī)療衛(wèi)生體系難以正常運轉(zhuǎn)。醫(yī)院和衛(wèi)生機構(gòu)是提供服務(wù)的場所，因此要維持醫(yī)院和衛(wèi)生機構(gòu)的有效運轉(zhuǎn)，需要資金、人力、技術(shù)、藥品等其他多項要素的投入，共同發(fā)揮作用。

(二)治理主體規(guī)范合作

全球公共衛(wèi)生安全是所有國家共同面對的問題，一個國家的作用是有限的，需要全球多國政府和組織運用外交手段談判協(xié)商，制定法律，共同解決波及自身或潛在波及自身的全球衛(wèi)生問題?！耙粠б宦贰惫残l(wèi)生合作是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)當堅持共商、共建、共享的原則，參與全球衛(wèi)生治理的主體應(yīng)當互相尊重，倡導(dǎo)治理過程的民主。

堅決維護以聯(lián)合國和世界衛(wèi)生組織為核心的治理體系。中國應(yīng)全力支持和參與以聯(lián)合國和世界衛(wèi)生組織為核心的國際公共衛(wèi)生多邊治理體系，[注]參見談譚、王蔚：《中國提供全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的路徑分析——以中國援助西非國家抗擊埃博拉疫情為例》，載《國際觀察》2017年第5期。加強與世界衛(wèi)生組織的合作，模范遵守《國際衛(wèi)生條例(2005)》《煙草控制框架公約》等有關(guān)全球公共衛(wèi)生的國際法律文件，積極倚重世界衛(wèi)生組織這一居于領(lǐng)導(dǎo)地位的全球衛(wèi)生治理機構(gòu)，構(gòu)建公共衛(wèi)生治理統(tǒng)一戰(zhàn)線。強調(diào)世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理中的領(lǐng)導(dǎo)和中心地位對提升中國在全球衛(wèi)生治理的話語權(quán)十分必要。雖然世界衛(wèi)生組織在埃博拉疫情中反應(yīng)遲鈍，但作為唯一一個全球衛(wèi)生領(lǐng)域的國際平臺，世界衛(wèi)生組織的領(lǐng)導(dǎo)地位仍被各國承認和支持。加之“一帶一路”帶來的可預(yù)見的可觀的全球公共衛(wèi)生資源，世界衛(wèi)生組織也對“一帶一路”倡議持歡迎態(tài)度。中國可以以世界衛(wèi)生組織的改革為契機，將中國的治理理念貫徹到世界衛(wèi)生組織的決策議程中。對聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織等既有全球衛(wèi)生治理體制給予充分尊重，以聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織為平臺處理國際衛(wèi)生問題，還可以有效規(guī)避針對中國“單邊主義”、“另起爐灶”的指責，提升中國引領(lǐng)全球公共衛(wèi)生治理的合法性和接受度?！耙粠б宦贰毖鼐€國家的衛(wèi)生狀況紛繁復(fù)雜，一套統(tǒng)一通行的衛(wèi)生合作方案也許并不可行，中國可與不同國家開展不同的合作方式。各種雙邊多邊協(xié)議將層出不窮，需要一個權(quán)威的國際組織作為協(xié)調(diào)方，統(tǒng)一各方行為標準，避免法律沖突。世界衛(wèi)生組織因其在衛(wèi)生治理領(lǐng)域所享有的專業(yè)性和話語權(quán)，無疑是最佳選擇。在出現(xiàn)爭端時，也可適用世界衛(wèi)生組織現(xiàn)有的爭端化解機制進行解決。在幫助沿線國家構(gòu)建和完善公共衛(wèi)生體系時，與聯(lián)合國和世界衛(wèi)生組織在疾病防控、人員培訓(xùn)、藥品開發(fā)等領(lǐng)域開展務(wù)實合作，調(diào)動全球資源，支持聯(lián)合國在全球衛(wèi)生安全的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，支持世界衛(wèi)生組織的醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)性作用，同時發(fā)揮中國的物力人力，共同構(gòu)建多邊全球衛(wèi)生治理體系。

全球公共衛(wèi)生治理的另一個重要行為主體是國家。“一帶一路”沿線國家眾多且發(fā)展水平不一，在形成區(qū)域衛(wèi)生法規(guī)則的過程中，各國應(yīng)當互相尊重主權(quán)，以談判協(xié)商的方式進行，倡導(dǎo)全球衛(wèi)生治理過程中的民主化。應(yīng)當綜合考量沿線國家的公共衛(wèi)生需求、已有公共衛(wèi)生體制特點及彼此的比較優(yōu)勢，對不同區(qū)域、不同發(fā)展水平、不同合作需求、不同合作基礎(chǔ)的沿線國家進行分類，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)外資源，與沿線國家共商共建醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易的規(guī)則與監(jiān)管體制，加強雙方及多方的政策銜接，讓更多的國家和地區(qū)參與“一帶一路”公共衛(wèi)生合作，促進公共衛(wèi)生合作的法治化和規(guī)范化。

全球衛(wèi)生公私伙伴關(guān)系、慈善基金會等全球公共衛(wèi)生治理行為主體通常會根據(jù)各國經(jīng)濟能力、疾病負擔和不同背景，確定受援助的國家和資金的分配比例等。由于這些組織對于全球公共衛(wèi)生水平更為熟悉，有更加統(tǒng)一和全面的認識，因此由它們來進行資源分配和項目設(shè)計會更加精準和專業(yè)。以往中國在參與全球公共衛(wèi)生治理時，多采取雙邊的合作內(nèi)容和方式，與國際社會普遍做法尚有不同或差距。例如，在對抗三大流行病之一的瘧疾時，全球基金統(tǒng)一采購世界衛(wèi)生組織推薦的藥品。而中國在對抗瘧疾的援助中，提供的是未經(jīng)世界衛(wèi)生組織認可的中國制造的藥品，[注]參見夏志貴等：《加強中國與全球基金的多邊抗瘧合作分析》，載《中國寄生蟲學與寄生蟲病雜志》2017年第6期。倘若遇到抗藥性、不良反應(yīng)等風險，中國將會面臨世界的指責。因此中國需要與全球基金等其他治理行為主體進行協(xié)調(diào)對接，以確保全球公共衛(wèi)生的有效治理。

(三)完善全球衛(wèi)生法律制度

美國著名的國際法學者路易斯·亨金(Louis Henkin)有句名言，“在各國關(guān)系中，文明的進展可以被認為是從武力到外交，從外交到法律的運動?！敝卫淼氖侄斡卸喾N，法律作為其中一種，往往是最為行之有效的。全球公共衛(wèi)生的有效治理反對間歇性、碎片化的治理模式，要求科學化、常態(tài)化和可持續(xù)的治理。法律的有效性、穩(wěn)定性和強制力滿足了全球衛(wèi)生治理的初衷，使其成為全球衛(wèi)生的有效治理手段。中國也應(yīng)當運用法治話語權(quán)，將中國對國際公共衛(wèi)生的關(guān)切明確表達出來，促進全球衛(wèi)生法律制度的完善。

積極倡導(dǎo)全球衛(wèi)生立法。中國有必要利用國際法律體制，將“一帶一路”的思想、合作原則和治理模式法治化，制定公共衛(wèi)生合作的國家戰(zhàn)略和法律框架。通過積極參與或主導(dǎo)國際立法，把我國的立場和價值觀注入國際法律體系之中，推進全球衛(wèi)生治理的良法善治。[注]參見張文顯：《推進全球治理變革，構(gòu)建世界新秩序——習近平治國理政的全球思維》，載《環(huán)球法律評論》2017年第4期。在制定全球公共衛(wèi)生治理的規(guī)則時，應(yīng)當堅持規(guī)范價值與實踐價值的統(tǒng)一。規(guī)范價值強調(diào)應(yīng)然性，從規(guī)范和倫理的角度出發(fā)，引導(dǎo)人們追求世界范圍內(nèi)的全民健康。實踐價值堅持實然性，強調(diào)立足現(xiàn)實的公共衛(wèi)生境況與問題的客觀分析，提出可操作性的對策，作出理性和合理的制度性安排。在全球公共衛(wèi)生治理中，如何處理國際組織與國家的關(guān)系，如何協(xié)調(diào)公平與效率的關(guān)系，如何解決當?shù)氐恼鎸嵲V求，如何界定各國的權(quán)限，如何破除現(xiàn)有全球衛(wèi)生治理體系中的不公正、不合理，建立更多渠道讓低收入國家獲取醫(yī)療設(shè)備和公共衛(wèi)生資源，都需要制定法律規(guī)則來及時回應(yīng)與妥善解決。我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的立法多散見于一些法律法規(guī)，唯一一部基礎(chǔ)性法律《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法(草案)》已提請全國人大常委會審議，其出爐也指日可待。但該法是否會對跨國衛(wèi)生援助行為加以規(guī)制則不得而知。因此現(xiàn)階段，可以嘗試探索區(qū)域衛(wèi)生合作的新模式和新制度，與“一帶一路”沿線國家共同簽訂公共衛(wèi)生治理方面的區(qū)域性多邊條約，一方面督促各國積極提升其公共衛(wèi)生能力，加強公共衛(wèi)生建設(shè)，另一方面可以通過文字規(guī)范承諾提供國際公共衛(wèi)生支持和援助，彰顯我國的國際情懷。

積極參與全球衛(wèi)生執(zhí)法。法律的生命在于實施。國際法能否被有效施行，主要取決于各國是否依法行使權(quán)利和履行義務(wù)。一國政府既要有政治意愿去實施條約，也要擁有充分實施的能力。許多國際衛(wèi)生規(guī)則要求國家發(fā)展其公共衛(wèi)生服務(wù)履行能力，同時也鼓勵國際社會提供技術(shù)和資金援助。《國際衛(wèi)生條例(2005)》就明確要求締約國在規(guī)定年限內(nèi)加強和完成突發(fā)公共衛(wèi)生事件準備和應(yīng)對的核心能力建設(shè)。公共衛(wèi)生合作的具體執(zhí)行過程與法律有著密切的關(guān)聯(lián)，例如規(guī)范中國與當?shù)貒臋?quán)利義務(wù)分配的合同、中國派出人員的自身利益、公共衛(wèi)生機構(gòu)設(shè)立和監(jiān)督的管轄權(quán)法院及適用法律等諸如此類的問題都離不開法律的規(guī)范和調(diào)節(jié)。我國一方面應(yīng)當積極遵守已有全球衛(wèi)生法律制度，加強《國際衛(wèi)生條例(2005)》下的公共衛(wèi)生核心能力建設(shè)，建立公共衛(wèi)生緊急事件預(yù)警制度，積極履行《煙草控制框架公約》下的義務(wù)；另一方面對于將要創(chuàng)設(shè)的區(qū)域性公共衛(wèi)生合作條約或法律文件，也應(yīng)當積極行使權(quán)利和履行義務(wù)，做國際秩序的維護者。

(四)合理分配區(qū)域公共衛(wèi)生資源

“一帶一路”倡議貫穿亞歐非大陸，包含中蒙俄經(jīng)濟帶、新亞歐陸橋經(jīng)濟帶、中國-南亞-西亞經(jīng)濟帶、海上戰(zhàn)略堡壘等四條主要路線。從沿線各國各地區(qū)的公共衛(wèi)生狀況來看，可以將沿線國家劃為幾個區(qū)域：一頭是發(fā)達的歐洲經(jīng)濟圈，人口健康水平較高，醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)先進，要發(fā)揮歐洲國家的影響和示范作用；一頭是活躍的東亞經(jīng)濟圈，人口密度大，一旦爆發(fā)傳染性疾病，容易誘發(fā)公共衛(wèi)生危機；中間是經(jīng)濟發(fā)展稍落后但潛力巨大的腹地，涉及眾多西亞北非國家，醫(yī)療衛(wèi)生水平較低，人口健康狀況脆弱，因此要重點加大對這些國家的衛(wèi)生援助。在制定“一帶一路”衛(wèi)生合作政策時，要把握好三個區(qū)域的衛(wèi)生狀況和衛(wèi)生體系特點，因地制宜，實現(xiàn)國家權(quán)力、利益和責任的合理再分配。

資金投入的合理化。全球衛(wèi)生資金的分配傾向于特定傳染性疾病的治療，而大眾健康所必需的清潔用水和公共衛(wèi)生設(shè)備的投資往往被忽略。中國在與“一帶一路”沿線國家共同治理公共衛(wèi)生時，可以致力于公共衛(wèi)生設(shè)備、供水系統(tǒng)等基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資，支持需求國可持續(xù)性醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的構(gòu)建。歐盟的成功經(jīng)驗表明國家間可以通過區(qū)域及區(qū)域間合作的途徑，共同生產(chǎn)、提供和維護本區(qū)域和區(qū)域間和平與繁榮所需的各種公共產(chǎn)品。[注]參見黃河：《公共產(chǎn)品視角下的“一帶一路”》，載《世界經(jīng)濟與政治》2015年第6期。除了艾滋病、結(jié)核和瘧疾等常規(guī)的流行病外，中國可以加大對一些發(fā)病率高、死亡率高但國際投入相對不夠的疾病的投資，保證公共衛(wèi)生資源得到公正合理的分配。

保障治理的可持續(xù)性?！耙粠б宦贰毖鼐€國家貧富差距較大，衛(wèi)生資源分布不均勻，對公共衛(wèi)生能力建設(shè)的需求也存在較大差異，因此中國在進行對哪些國家和地區(qū)提供衛(wèi)生援助、如何進行援助等決策時，應(yīng)當把減少當?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生資源分布的不平等、保證全民健康作為首要目標。在為沿線國家提供衛(wèi)生援助的同時，中國也應(yīng)當尊重沿線國家衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的自主性，并幫助其提升衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展能力，從而提高衛(wèi)生援助的有效性和可持續(xù)性?！笆谌艘贼~不如授人以漁。”中國應(yīng)注重公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(硬投入)和公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)(軟投入)二者的統(tǒng)籌，[注]參見談譚、王蔚：《中國提供全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的路徑分析——以中國援助西非國家抗擊埃博拉疫情為例》，載《國際觀察》2017年第5期。保證沿線各國在將來有獨立面對公共衛(wèi)生危機的能力，為沿線國家留下一支帶不走的衛(wèi)生防疫隊伍。[注]參見國家衛(wèi)生計生委應(yīng)急辦公室：《防控為主 科學應(yīng)對 統(tǒng)籌做好埃博拉出血熱疫情國內(nèi)防范和援非抗疫工作》，載《中國應(yīng)急管理》2015年第11期。注重各國公共衛(wèi)生體系的自主發(fā)展以及公共衛(wèi)生服務(wù)能力的提高，在援建成套項目和設(shè)備物資的同時，也要致力于培養(yǎng)當?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生人力，以實現(xiàn)受援國公共衛(wèi)生體系的后續(xù)發(fā)展。如若能支持當?shù)氐尼t(yī)學教育，援助醫(yī)學院，提供對醫(yī)生、護士等工作人員的培訓(xùn)，也不失為支持受援國醫(yī)療衛(wèi)生體系可持續(xù)發(fā)展的好方式。

輸出中醫(yī)藥資源，維護國家利益。傳統(tǒng)中醫(yī)藥作為我國獨特的衛(wèi)生資源，是古絲綢之路商貿(mào)往來的重要組成部分，具有一定的群眾基礎(chǔ)。因此，在“一帶一路”沿線推廣中醫(yī)藥文化，開展中醫(yī)藥醫(yī)療、教育、科研及產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域合作，一方面可以積極扶植和鼓勵中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)走出去，拓展海外市場，另一方面也可以提升中國在區(qū)域和全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的軟實力。

解決問題的前瞻性。“一帶一路”橫跨亞歐非大陸，沿線地區(qū)生態(tài)環(huán)境復(fù)雜多樣，水資源危機、沙漠化、自然災(zāi)害等可持續(xù)發(fā)展問題不容忽視?！耙粠б宦贰钡膰庵攸c項目包括在越南、印度的燃煤電站項目、在巴基斯坦的水泥廠余熱發(fā)電項目、在印尼的垃圾焚燒發(fā)電項目等，存在明顯的環(huán)境污染問題，可能加劇生態(tài)環(huán)境惡化、水資源污染等問題，危及沿線區(qū)域的公共衛(wèi)生環(huán)境以及人類的健康。這也是國外學者詬病“一帶一路”的一個關(guān)鍵點。[注]參見Lawrence O Gostin, “China’s ‘new’ silk road, promise or peril for health, development, and human rights?”, the British Medical Journal(Feb., 2018).因此，必須以保護生態(tài)空間為基本前提發(fā)展“一帶一路”經(jīng)濟帶，重點支持綠色能源、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域的新技術(shù)開發(fā)，減少人類活動對生態(tài)環(huán)境的影響，也是對全球公共衛(wèi)生的有效治理。

結(jié)語

全球公共衛(wèi)生安全既是一種集體的愿望，也是各國共同的責任。全球衛(wèi)生治理以人類命運共同體理論為價值導(dǎo)向，是國際公共衛(wèi)生資源的再分配機制，目標是減少各國在公共衛(wèi)生能力上的不平等，確保發(fā)展中國家具備必要的公共衛(wèi)生能力。當前全球公共衛(wèi)生治理機制很大程度上是發(fā)達國家安排的產(chǎn)物，并未反映出發(fā)展中國家在公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的利益訴求。全球經(jīng)濟發(fā)展的不平衡使發(fā)達國家占有越來越多的公共衛(wèi)生資源，而低收入國家承受更多的公共衛(wèi)生危機。中國如能通過“一帶一路”倡議與各國開展深入長期的公共衛(wèi)生合作，不但會在全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)新的統(tǒng)一規(guī)則和制度安排，惠及全球近70個參與國，也有利于早日實現(xiàn)世界范圍內(nèi)的全民健康。