張文臣，李樹民，鄭璐

(遼寧省干旱地區(qū)造林研究所，遼寧 朝陽 122000)

為保持林業(yè)高效可持續(xù)發(fā)展，必須加快推進國有林場改革，促進國有林場科學發(fā)展，充分發(fā)揮國有林場在生態(tài)建設(shè)中的重要作用。截至2017年下半年，朝陽市基本完成了國有林場主體改革任務(wù)。2018年9—10月，對朝陽市(主要是朝陽縣境內(nèi))部分國有林場、市縣林業(yè)局進行了調(diào)研，旨在對當前本地區(qū)國有林場改革中的先進經(jīng)驗進行總結(jié)，對存在的問題進行剖析，對未來進一步深化國有林場改革提出意見和建議。

1 國有林場改革成效

朝陽市共有25個國有林場，總面積18.07萬hm2，占全市林業(yè)用地面積的16%；有林地面積16.08萬hm2，占全市有林地面積30%；國家公益林12.63萬hm2，活立木蓄積407萬m3，占全市總蓄積21.4%。職工總數(shù)1579人。

通過改革，國有林場面貌發(fā)生了巨大變化。一是國有林場的功能定位得以彰顯，資金得到保證，能夠全力以赴加強公益林的管護了。各林場生態(tài)保護工作有了提升，提高了造林成活率和保存率。嚴格實施封山禁牧，牲畜危害沒有了。朝陽縣黑牛林場改革后，進一步加強了苗圃建設(shè)，6.7 hm2苗圃投入正常運營，苗圃經(jīng)營有了明顯地改善，利潤穩(wěn)步提升。朝陽縣林場明顯加快推進該場的造林進度，增加林地面積。新造林面積由原來的每年完成66.7 hm2左右，達到目前的166.7 hm2，成活率由原來的50%左右提高到現(xiàn)在的95%以上。護林防火有很大改善，定片、定塊、責任到人。

二是在改革的推動下，內(nèi)部管理逐步走向規(guī)范化。進一步嚴格管理機制，場領(lǐng)導(dǎo)與各職能部門各負其責，管理制度健全，責任明確、各司其職。嚴格考勤制度，出勤率大大提高，科學認定每位職工的工作效益、質(zhì)量，營林護林職責清晰明確。職工工作主動性、自覺性明顯加強，精神面貌上了新臺階。在改革的過程中，充分發(fā)揮當?shù)卣⑿姓块T的積極性和首創(chuàng)精神。例如績效工資就是朝陽縣的創(chuàng)舉。朝陽縣黑牛林場在工資方面，為了提高工作效率，采取“兩筆開”(即“崗位工資”和“績效工資”)的方法。

2 國有林場的管理體制及運行機制方面存在的問題

2.1 改革的成本尚未完全落實

就改革成本方面的問題來看，職工養(yǎng)老保險及醫(yī)療保險等方面還沒有理順。由于這些改革的具體問題沒有完全落實到位，有些問題解決的步伐緩慢。朝陽縣林場、朝陽縣黑牛林場等單位由于保險還沒有落實，仍然存在不穩(wěn)定因素，比如離退人員吃藥、住院很長時間不能報，改革后續(xù)問題沒解決，還存在后顧之憂。

2.2 國有林場的人才隊伍建設(shè)問題有待加強

目前在職稱方面，干部編制可以晉升職稱，一般職工則不能晉。在國有林場的具體工作中，技術(shù)力量不僅僅體現(xiàn)在職稱方面，有許多好的發(fā)明和技術(shù)創(chuàng)新出自于普通人之手。這就要求注重培養(yǎng)土專家，通過選派優(yōu)秀職工進修，大中專畢業(yè)后到基層相關(guān)政策的建立等措施，解決一線技術(shù)力量較薄弱以及不平衡狀況的問題。但目前這方面的工作還比較薄弱。

2.3 財政政策落實尚不夠全面和充分

有些縣級林場改革方案表述為納入財政統(tǒng)籌，但僅是一種承諾，實際上還主要靠國家天然林保護工程、中央財政森林生態(tài)補助或林業(yè)工程項目經(jīng)費支撐運行。目前，拖欠職工工資問題是全市國有林場改革中的突出問題。因各縣政府財力薄弱，將林場職工全部納入財政預(yù)算已經(jīng)壓力很大。對于拖欠職工工資和林場債務(wù)問題，實在無力解決。

2.4 國有林場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有待政策支持

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面有了一定進展，但還有待進一步加強。朝陽縣黑牛林場工區(qū)的管護設(shè)施(房屋等)基本沒有。變壓器還是舊的。朝陽縣林場改革后，某些工區(qū)依然存在險房、危房；一些林區(qū)路況也不理想，亟待修繕；國有林場管護站點維修或新建站點，這些還需要資金支持。

2.5 管護資金不夠

朝陽市的國有林場都屬于公益性的國有林場，主要工作就是森林資源的培育與管理。有些國有林場雖然經(jīng)營面積不大，如朝陽縣黑牛林場，只有0.18萬hm2，但地塊比較分散，正常工作外，只有3人管理。從政策的角度，公益林管護、造林、撫育，中央財政那一部分補貼經(jīng)費，地方應(yīng)有一部分配套資金。朝陽縣黑牛林場林地管護派3名職工去做，沒有資金雇傭護林員。從實際情況看，公益林護林員工資(公益林補貼)56.25元·hm-2，遠遠不夠。朝陽縣把所有臨時工護林員一刀切掉了，不能購買服務(wù)，管護就不到位。

2.6 造林費不足

造林成本高，現(xiàn)有的投入遠遠不夠?；纳皆炝?，整地、栽植費、防兔費、營養(yǎng)杯等，1棵樹造林的成本大約10元。退化林地補植費3 000元·hm-2·a-1，遠遠不夠。1 425元·hm-2的撫育費，有時也用于造林上。

2.7 各項發(fā)展資金投入不足

一是財政支持力度不夠，發(fā)展林下經(jīng)濟由于資金少，自然條件差所以存在很大困難。二是目前存在不平衡的問題。如護林費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是150元·hm-2，而林場是56.25元·hm-2。三是各林場普遍反映防火設(shè)施不足。朝陽縣林場總經(jīng)營面積3.73萬hm2，僅有防火設(shè)施1臺。由于資金投入不足，從而導(dǎo)致對生態(tài)公益林重管護而輕撫育。朝陽縣林場0.3萬hm2刺槐用材林由于近幾年沒采取任何撫育措施，普遍生長不良。

2.8 深度產(chǎn)業(yè)開發(fā)不夠

國有林場改革后，剛剛從貧困狀態(tài)下走出來，開發(fā)利用資源，振興林場產(chǎn)業(yè)還存在很大困難。朝陽縣黑牛林場，集中精力把該場0.18萬hm2管護好，空閑地一律造林。至于林下產(chǎn)業(yè)、多種經(jīng)營等，不屬于當前的主要工作，同時也沒有精力和財力。朝陽縣林場雖然經(jīng)營面積較大(總計1.86萬hm2左右)，林下經(jīng)濟尚沒有，以森林管護為核心任務(wù)。

3 進一步深化改革的建議

2018年是推進國有林場改革的重要時間節(jié)點，要按照中央提出的“建立有利于保護和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強林業(yè)發(fā)展活力的國有林場新體制”的要求，在實施改革解決林場現(xiàn)實生存問題的同時，創(chuàng)新管理，增強內(nèi)生動力和活力，為國有林場的進一步發(fā)展夯實基礎(chǔ)。

3.1 制定現(xiàn)代化林場的建設(shè)規(guī)劃，創(chuàng)新管理機制，完善森林資源監(jiān)管體制

深化林場改革，發(fā)展現(xiàn)代化林場符合國家全面提升新時代林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)水平的總體思路。要不失時機地把地方黨委、政府對林場主體改革任務(wù)完成的重視和支持延伸到繼續(xù)扶持林場生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品能力提升的長遠發(fā)展上來，引導(dǎo)林場自身著力于森林經(jīng)營質(zhì)量水平提高的內(nèi)功強化上來，為此，一定要編制現(xiàn)代化國有林場規(guī)劃，制定統(tǒng)一的相關(guān)建設(shè)標準規(guī)程。

國有林場公益林日常管護要引入市場機制，通過合同、委托等方式面向社會購買服務(wù)。建立與崗位職責、工作業(yè)績、實際貢獻緊密聯(lián)系和鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)造相結(jié)合的分配激勵機制。在保持林場生態(tài)系統(tǒng)完整性和穩(wěn)定性的前提下，按照科學規(guī)劃原則，鼓勵社會資本、林場職工成立專業(yè)合作社開展造林撫育、林地經(jīng)濟、森林旅游等，有效盤活森林資源。

完善森林資源監(jiān)管體制，建立歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度，建立健全國有林場森林資源保護管理制度。由市級林業(yè)行政主管部門進行監(jiān)管，把對國有林場森林資源保護管理情況的考核結(jié)果，作為綜合評價縣(市)政府和有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)政績的重要依據(jù)。實施國有林場森林資源經(jīng)營管理制度，市、縣(市)兩級政府對森林經(jīng)營方案編制和實施情況進行檢查驗收。

3.2 盡快解決國有林場改革的成本問題

加強對國有林場的財政支持是改革的主要舉措之一。將國有貧困林場扶貧工作納入各級政府扶貧工作計劃，加大扶持力度。就目前朝陽市改革成本方面的問題來看，職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等方面還沒有理順。這些問題盡管不影響正常的工作，但由此產(chǎn)生的不穩(wěn)定因素，影響到整個林場改革過程中的“收支兩條線模式”、“承包模式”等具體改革措施的確定和落實，因此應(yīng)加快解決。養(yǎng)老和醫(yī)療保險要抓緊轉(zhuǎn)到社保里面去。

3.3 進一步改進職稱評定制度

職稱與編制有些問題要抓緊解決，基層林場職工的職稱等問題，應(yīng)根據(jù)具體情況靈活制定有關(guān)政策。加強國有林場人才隊伍建設(shè)。放寬艱苦地區(qū)國有林場專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘條件，為了鼓勵工勤編的年輕職工努力學習和工作，應(yīng)為他們提供晉升職稱的機會。適當提高國有林場林業(yè)技能崗位結(jié)構(gòu)比例，改善人員結(jié)構(gòu)。技術(shù)力量不僅僅體現(xiàn)在職稱方面，有許多好的發(fā)明和技術(shù)創(chuàng)新出自于普通人之手，所以要注重培養(yǎng)土專家，應(yīng)建立人員定期技術(shù)培訓制度；要通過選派優(yōu)秀職工進修以及大中專畢業(yè)到基層相關(guān)政策的建立等措施，解決一線技術(shù)力量較薄弱以及不平衡狀況的問題。推進繼續(xù)教育，加大林場職工培訓力度，提高國有林場人員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

3.4 抓緊落實有關(guān)財政政策

林場定性為事業(yè)單位后，由于本級財政是“吃飯財政”，這次改革需要解決一筆成本費，難以長期負擔林場的經(jīng)常性預(yù)算開支費用。目前拖欠職工工資問題是全市國有林場改革中的突出問題，是全體干部職工最關(guān)心、最關(guān)注的問題，因各縣政府財力薄弱，將林場職工全部納入財政預(yù)算已經(jīng)壓力很大。對于拖欠職工工資和林場債務(wù)問題，實在無力解決。懇請省改革國有林場改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組給予資金支持。

3.5 進一步抓緊解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)問題

爭取改善林場基礎(chǔ)設(shè)施落后的面貌，以提升林場生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的能力需求作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重點來確保，如優(yōu)化林場開展森林保護、森林經(jīng)營的條件，制定管護業(yè)務(wù)用房、林區(qū)道路、通電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的分項規(guī)劃，參照開展林場危舊房改造的做法，協(xié)調(diào)政策、集中資金、集中時間，安排專項補助經(jīng)費，以期盡快取得成效。各級政府將國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級政府建設(shè)計劃，按照支出責任和財務(wù)隸屬關(guān)系，在現(xiàn)有專項資金渠道內(nèi)，加大對林場供電、飲水安全、森林防火、管護站點用房、有害生物防治等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，將國有林場道路按屬性納入相關(guān)公路網(wǎng)規(guī)劃。落實國有林場職工住房公積金和住房補貼政策。

3.6 加大投入，扭轉(zhuǎn)“重管護，輕撫育”的現(xiàn)實問題

從政策的角度，增加公益林的管護經(jīng)費，由目前的56.25元·hm-2提高的150元·hm-2左右，保持與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體公益林管護經(jīng)費的一致，同時抓緊落實地方配套資金。在提高公益林管護補貼資金的基礎(chǔ)上，各林場視具體情況，購買必要的管護服務(wù)。

國有林場改革的最終目標是提高森林資源的經(jīng)營效益，為地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境保障。為此，在公益林撫育方面，要破除“一統(tǒng)就死，一放就亂”的心理障礙，扭轉(zhuǎn)重點公益林不采取任何措施的局面，以中央財政公益林撫育補貼試點的成功經(jīng)驗為指導(dǎo)，逐年從財政上撥付一定的撫育經(jīng)費，開展公益林，尤其是山地針葉樹公益林的撫育，從根本上改變公益林長期以來普遍存在的樹種單一、密度過大、生長緩慢、效益低下的問題。

3.7 以市場為導(dǎo)向，探索產(chǎn)業(yè)開發(fā)的途徑

國有林場要在保證不斷擴大森林資源面積，管理好森林生態(tài)系統(tǒng)的基本工作目標不變的前提下，建立與科研合作機制，深入研究楊樹、刺槐等用材林的經(jīng)營技術(shù)，提高林木生長量和經(jīng)濟效益；圍繞市場需求和本林場的資源特點，本著因地制宜、量力而行的原則，探索林下經(jīng)濟、多種經(jīng)營項目的開發(fā)途徑，以圖在國家財政投入日趨穩(wěn)定、各項基礎(chǔ)條件成熟的情況下，積極振興林場產(chǎn)業(yè)，提高國有林場的綜合效益。要以事企分開、收支兩條線政策為基礎(chǔ)，制定相關(guān)政策，盤活林場的資源資產(chǎn)，釋放發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的活力。在提高各項經(jīng)營效益的同時，保證各國有林場在產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面取得合理收益，不斷改善林場的工作環(huán)境條件和職工生活條件。