廷玉

“提高防控能力著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展社會(huì)大局穩(wěn)定?！?/p>

1月21日，省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班在中央黨校開班，習(xí)近平總書記在開班式上發(fā)表重要講話時(shí)做出上述表示。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，面對(duì)波譎云詭的國(guó)際形勢(shì)、復(fù)雜敏感的周邊環(huán)境、艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀?！笔录?/p>

化解重大風(fēng)險(xiǎn)，防范“灰犀牛”事件，重點(diǎn)之一是有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。去年以來(lái)，強(qiáng)化地方債管理已經(jīng)成為各級(jí)政府打好防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的要?jiǎng)?wù)之一。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，地方政府如何在防范地方債風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，更好地發(fā)揮地方債作用？

總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，政府債務(wù)余額18.39萬(wàn)億，債務(wù)率37%

1月23日，財(cái)政部披露了2018年我國(guó)地方政府債務(wù)情況。

截至2018年末，我國(guó)地方政府債務(wù)余額18.39萬(wàn)億元，如果以債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）衡量地方政府債務(wù)水平，2018年地方政府債務(wù)率為76.6%，低于國(guó)際通行的100%～120%的警戒標(biāo)準(zhǔn)。加上中央政府債務(wù)余額14.96萬(wàn)億元，按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的GDP初步核算數(shù)計(jì)算，政府債務(wù)的負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為37%，低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家水平。

事實(shí)上，過(guò)去幾年，我國(guó)一直積極構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

自《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）實(shí)施以來(lái)，地方各級(jí)政府舉債融資行為逐步規(guī)范并建立了相應(yīng)的防控機(jī)制。2014年8月31日，有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》經(jīng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)。這成為我國(guó)地方政府債務(wù)管理的一個(gè)標(biāo)志性事件。對(duì)于截至2014年底新《預(yù)算法》生效之前發(fā)生的債務(wù)，確實(shí)屬于政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的，經(jīng)過(guò)各級(jí)政府清理甄別核查，總數(shù)是15.4萬(wàn)億元。2015年1月1日，新修訂的《預(yù)算法》生效后，地方政府舉債只能發(fā)行政府債券。

財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人曾公開表示，財(cái)政部完善地方政府債務(wù)管理制度，堅(jiān)持“開前門、堵后門”的改革思路，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，堵住各種不規(guī)范渠道，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

“開前門”指的是2014年修改預(yù)算法，允許地方自主發(fā)債。我國(guó)1994年預(yù)算法嚴(yán)格規(guī)定地方政府需收支平衡、不列赤字。為此，地方政府不得不采取諸多方式繞開規(guī)定舉債，由此地方融資平臺(tái)成為借貸的“主力軍”。但是，信托、城投債、銀行貸款等多種融資方式，其融資成本要高出政府債券一大截。這種情況下，允許地方自主發(fā)債成為更優(yōu)選擇。

“堵后門”指要嚴(yán)控融資平臺(tái)舉債。融資平臺(tái)舉債透明度低、規(guī)范性差以及管理混亂，更為關(guān)鍵的是融資平臺(tái)舉債最終由誰(shuí)償還并不明確，造成對(duì)有關(guān)政府部門監(jiān)督和約束不足，易引發(fā)過(guò)度舉債。

2018年發(fā)行地方政府債券4.16萬(wàn)億元，專項(xiàng)債發(fā)行將迎來(lái)高潮

《預(yù)算法》第三十五條第三款明確規(guī)定，地方不得以其他任何方式舉債。這意味著，自新預(yù)算法實(shí)施以來(lái)，發(fā)行地方政府債券成為地方政府舉債唯一合法的形式。

地方政府債券，按資金用途和償還資金來(lái)源分類，通?？梢苑譃橐话銈蛯ｍ?xiàng)債券。一般債券指地方政府為了緩解資金緊張或解決臨時(shí)經(jīng)費(fèi)不足而發(fā)行的債券。專項(xiàng)債券則是為了籌集資金建設(shè)某專項(xiàng)公共品項(xiàng)目而發(fā)行的債券。

2018年以來(lái)，地方政府專項(xiàng)債券的各種新品種不斷問(wèn)世，包括土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路、軌道交通、棚戶區(qū)改造、公辦高等學(xué)校、水資源等專項(xiàng)債券。

比如去年8月10日，云南省財(cái)政廳公開招標(biāo)10億元的云南省省級(jí)公辦高等學(xué)校專項(xiàng)債券，用于云南財(cái)經(jīng)大學(xué)安寧校區(qū)和云南財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院的建設(shè)。這成為全國(guó)首只高等學(xué)校專項(xiàng)債券，一時(shí)引爆市場(chǎng)關(guān)注。

根據(jù)云南省財(cái)政廳公布的專項(xiàng)債券實(shí)施方案，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)安寧校區(qū)一期子項(xiàng)目2建設(shè)項(xiàng)目，其中債務(wù)資金12.1億元，通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券籌措。該項(xiàng)目收入主要來(lái)源于：學(xué)費(fèi)收入、住宿費(fèi)收入、食堂收益、國(guó)有資產(chǎn)有償收益。據(jù)此按照在校生人數(shù)測(cè)算，債券存續(xù)期內(nèi)預(yù)計(jì)收入34.18億元，償債資金能夠覆蓋本息。上海新世紀(jì)資信評(píng)估投資服務(wù)有限公司對(duì)該債券給出了最高的AAA信用評(píng)級(jí)。

隨著規(guī)范舉債“開前門”力度不斷加大，為地方政府?dāng)U大融資渠道、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定投資起到了重要作用。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2018年，全國(guó)發(fā)行地方政府債券4.16萬(wàn)億元。其中，發(fā)行一般債券2.21萬(wàn)億元，發(fā)行專項(xiàng)債券1.95萬(wàn)億元；按用途劃分，發(fā)行新增債券2.17萬(wàn)億元，占當(dāng)年新增債務(wù)限額的99.6%，發(fā)行置換債券和再融資債券1.99萬(wàn)億元。截至2018年末，地方政府債券剩余平均年限4.4年，其中一般債券4.4年、專項(xiàng)債券4.6年；平均利率3.51%，其中一般債券3.5%、專項(xiàng)債券3.52%。

相較往年，2019年，我國(guó)地方債券發(fā)行節(jié)奏大幅提前。

1月21日，新疆成功發(fā)行今年首單地方政府債券。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已有新疆、云南、貴州、河南、四川等多省份密集披露地方債擬發(fā)行信息，改寫了往年1月零發(fā)行的紀(jì)錄。

回顧2018年，第一季度全國(guó)甚至沒(méi)有一只地方政府新增債券，第5個(gè)月才陸續(xù)有百余億元的新增債券發(fā)行。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)-中證鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來(lái)成向記者表示，展望2019年，地方政府債券市場(chǎng)還將進(jìn)一步擴(kuò)容，具體體現(xiàn)在四個(gè)方面：其一，地方政府債券發(fā)行規(guī)模將有所擴(kuò)大，有利于拉動(dòng)投資，控制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其二，專項(xiàng)展期品種將可能進(jìn)一步探索。其三，提前下達(dá)地方債券發(fā)行限額，將有利于債券市場(chǎng)均衡發(fā)展。其四，債券市場(chǎng)化管理不斷規(guī)范，在利率市場(chǎng)化、透明度等方面進(jìn)一步提升。

摸清底數(shù)，攻堅(jiān)隱性債務(wù)治理

盡管地方政府債務(wù)嚴(yán)監(jiān)管態(tài)勢(shì)不減，但是在顯性的政府債務(wù)之外，底數(shù)不清、增長(zhǎng)過(guò)快、風(fēng)險(xiǎn)不可測(cè)的各地隱性債務(wù)正在成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。

然而，當(dāng)前地方隱性債務(wù)規(guī)模仍是一個(gè)未知數(shù)。

“當(dāng)前地方政府性債務(wù)就如一座冰山，水面上的是顯性債務(wù)，而水面下的就是隱性債務(wù)。隱性債務(wù)的危險(xiǎn)性不言自明?！敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希表示。

防范風(fēng)險(xiǎn)首先要摸清底數(shù)。去年8月以來(lái)，財(cái)政部陸續(xù)下發(fā)了《地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)工作指引》、《財(cái)政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說(shuō)明》、《政府隱性債務(wù)認(rèn)定細(xì)則》等文件。要求各地政府依規(guī)將當(dāng)?shù)亟刂?018年8月31日的隱性債務(wù)余額、資產(chǎn)等數(shù)據(jù)，填報(bào)至財(cái)政部設(shè)立的地方全口徑債務(wù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)。

由于新《預(yù)算法》明確，地方政府舉債只能發(fā)行政府債券。地方國(guó)有企業(yè)（包括融資平臺(tái)公司）舉借的債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)，其舉借的債務(wù)由國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)償還，地方政府不承擔(dān)償還責(zé)任；地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)。因此，部分地方通過(guò)融資平臺(tái)公司“明修棧道暗度陳倉(cāng)”而形成的債務(wù)，成為隱性債務(wù)擴(kuò)張的重要來(lái)源。

興業(yè)證券研報(bào)就指出，融資平臺(tái)等單位為地方政府融資，由地方政府提供擔(dān)?；騼斶€的資金。例如，城投平臺(tái)使用中票和企業(yè)債等工具的資金，較公司債等用途更靈活，因此容易借道公益性項(xiàng)目助推隱性債務(wù)。

不少研究機(jī)構(gòu)據(jù)此大致推算隱性債務(wù)的規(guī)模。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任、國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表研究中心主任張曉晶在2017年度的中國(guó)去杠桿進(jìn)程報(bào)告提到當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)債務(wù)約30萬(wàn)億元。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，在地方政府債務(wù)限額內(nèi)，可以將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為顯性債務(wù)解決一部分問(wèn)題。

事實(shí)上，早在2017年底《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》就已明確，要堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的“幻覺(jué)”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺(jué)”。

華創(chuàng)證券研報(bào)分析指出，再次使用債務(wù)置換方式去進(jìn)行存量債務(wù)清理的概率較低。考慮到再次債務(wù)置換具有極強(qiáng)的道德風(fēng)險(xiǎn)，也與近期政策表態(tài)“打消中央買單幻覺(jué)”相違背。從現(xiàn)實(shí)約束來(lái)看，債務(wù)置換還意味著將隱性債務(wù)認(rèn)定為地方政府債務(wù)，根據(jù)估算的隱性債務(wù)規(guī)模計(jì)算這將使得政府部門債務(wù)負(fù)債率超過(guò)歐盟60%的警戒線。

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)仍居“要津”，地方政府債務(wù)嚴(yán)監(jiān)管高壓態(tài)勢(shì)不會(huì)削減。

日前，財(cái)政部印發(fā)了《地方政府債務(wù)信息公開辦法（試行）》，從2019年1月1日起，各地需要詳細(xì)具體公布各類債務(wù)相關(guān)信息，包括違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)責(zé)結(jié)果，并強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處對(duì)地方政府債務(wù)信息公開履行日常監(jiān)督職能。

“堅(jiān)持從嚴(yán)整治舉債亂象，對(duì)違法違規(guī)舉債融資行為，發(fā)現(xiàn)一起、問(wèn)責(zé)一起、通報(bào)一起，終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任?！必?cái)政部部長(zhǎng)劉昆在近期全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上說(shuō)，2018年財(cái)政部門堅(jiān)持開好“前門”、嚴(yán)堵“后門”，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，2019年將采取更有力措施有效防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。