張君?

摘要：隨著我國法律體制和市場經(jīng)濟體制改革的全面深入，社會各主體的經(jīng)濟行為將變得更加法制化、規(guī)范化和科學化，地方政府的經(jīng)濟行為也不例外，必須在相關(guān)法律法規(guī)范圍內(nèi)變得更加有利于地方經(jīng)濟發(fā)展和社會安定。基于此，本文主要對地方政府債務(wù)及其風險發(fā)生的深層次原因展開探討，并在此基礎(chǔ)上提出一些針對性的風險防控策略和建議，希望能為地方財政穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展提供一定的參考價值。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);影響因素;債務(wù)風險;防范策略

習近平總書記在十九大報告中關(guān)于推進國家治理體系法制化、現(xiàn)代化的要求同樣適用于地方債務(wù)管理，其也必須從上而下構(gòu)建系統(tǒng)化的法規(guī)體系，以保障地方債務(wù)運行的法制化、規(guī)范化和科學化，并牢牢將債務(wù)風險控制在可控范圍以內(nèi)。近年來，我國各地經(jīng)濟發(fā)展進入快車道，但地方政府債務(wù)規(guī)模增長同樣迅速，而在當前整體經(jīng)濟發(fā)展前景不甚明朗的背景下，地方經(jīng)濟發(fā)展仍需財政的大力支持和調(diào)控，同時我國社會保障體系對財政收入的依賴也在逐步上漲，在這種大環(huán)境下，地方債務(wù)管理和債務(wù)風險顯得尤為重要。

一、我國地方政府債務(wù)主要影響因素分析

政府債務(wù)主要指的是各級政府為發(fā)展經(jīng)濟或保障社會安定，直接向債權(quán)人舉債或者為關(guān)聯(lián)債務(wù)人提供擔保而負有關(guān)聯(lián)債務(wù)責任，這些債務(wù)都在政府債務(wù)范疇之內(nèi)。根據(jù)政府償還責任的具體劃分，政府債務(wù)又可以分為直接債務(wù)及或有債務(wù)，除政府直接借款或擔保借款之外，社保資金缺口、政府職員欠發(fā)工資以及下屬企業(yè)或單位的虧損等，也需要政府承擔償債責任。無論何種債務(wù)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，作為債務(wù)人的政府都應(yīng)當按照協(xié)議規(guī)定，到期向債權(quán)人償還本息。而地方政府債務(wù)風險主要是指政府到期無法償還債務(wù)的可能性，此外還包括拖累經(jīng)濟發(fā)展、影響社會穩(wěn)定等隱性風險。據(jù)筆者根據(jù)相關(guān)資料和財務(wù)實踐工作經(jīng)驗總結(jié)，構(gòu)成地方債務(wù)風險的主要原因包括以下幾點;

（一）部分地方政府債務(wù)風險意識缺乏

1.大肆舉債不斷加重政府財政負擔。目前地方政府為發(fā)展經(jīng)濟必須加大在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資，同時還要在地方環(huán)境保護及整治方面投入大量資金，所以地方財政資金一直背負較大的壓力。當財政資金出現(xiàn)缺口時，地方政府便需要通過各種渠道進行融資，其中當然也包括向債權(quán)人舉借。由于部分地方政府未能實事求是衡量自身經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿臀磥韮攤芰?，或者是部分地方政府財政主要依靠上級政府撥款，并未考慮自身償債能力，導致政府舉債出現(xiàn)很大的盲目性，從而大大增加了財政負擔和債務(wù)發(fā)生的風險。

2.盲目違規(guī)擔保加劇了債務(wù)風險。由于當前我國經(jīng)濟體制改革尚未徹底完成，政府和企業(yè)仍舊糾纏不清，最終政府因為社會穩(wěn)定或地方經(jīng)濟發(fā)展為關(guān)聯(lián)企事業(yè)單位提供大量債務(wù)擔保，但在擔保之前并未充分調(diào)查擔保對象的發(fā)展前景、盈利能力和償債能力，當這些擔保對象出現(xiàn)嚴重虧損甚至倒閉時，地方政府勢必承擔相應(yīng)的連帶償還責任。

（二）地方政府財政體制及政績考核體制有待完善

預算法明文規(guī)定，各級地方預算要嚴格遵循財政收支平衡原則進行編制，堅決不能出現(xiàn)財政赤字。而《擔保法》也嚴格規(guī)定，對于國內(nèi)債權(quán)人舉借的債務(wù)，國家行政機關(guān)不能提供擔保。但在現(xiàn)實中，地方政府事務(wù)和財務(wù)甚為復雜，為促進地方經(jīng)濟發(fā)展、保障社會穩(wěn)定，地方政府往往需要通過非常的融資手段募集資金，由于這些直接舉債或者擔保借債的融資方式缺乏相應(yīng)法律規(guī)范監(jiān)管，且存在一定的隱蔽性和隨意性，所以大大加劇了債務(wù)風險發(fā)生的概率。

（三）地方政府債務(wù)監(jiān)管體制仍需完善

1.監(jiān)管力度低下，缺乏專門統(tǒng)一的債務(wù)監(jiān)管機構(gòu)。由于地方政府在債務(wù)發(fā)行上各自為政，并沒有專門的機構(gòu)統(tǒng)一決策，且在實際操作時，舉債主體較為復雜、舉債形式多種多樣，決定權(quán)往往集中在單位領(lǐng)導層，且債務(wù)信息透明度不夠，因此監(jiān)管起來十分困難，且缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的債務(wù)監(jiān)管體制。

2.內(nèi)部監(jiān)管體制缺失，自身監(jiān)管能力低下。在地方財政使用過程中，部分地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟和保障社會穩(wěn)定的目的，往往忽略了財政收支平衡原則，過高估計經(jīng)濟發(fā)展的作用和自身償債能力，盲目舉債或者進行債務(wù)擔保，完全忽視了自我監(jiān)管，甚至錯誤認為監(jiān)管體制只會自縛手腳，忽略了監(jiān)管作用和債務(wù)風險，導致風險發(fā)生的幾率大大提升。

二、我國地方政府債務(wù)風險的防控策略分析

（一）強化我國地方政府債務(wù)風險意識

強化地方政府債務(wù)風險意識，深化行政體制改革并轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建更加科學化、規(guī)范化和現(xiàn)代化的行政體系，是提升政府債務(wù)管理能力的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。只有進一步深化地方行政體制改革，加強預算管理和財政監(jiān)管，才能減少財政支出并避免不必要的浪費，從而有效緩解政府的財政壓力，并有效防范債務(wù)風險的發(fā)生。與此同時，地方政府還應(yīng)當致力于職能轉(zhuǎn)變，加快從“管理型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變步伐，并加快體制改革步伐，徹底完成集體企業(yè)的市場化改革，讓政府完全退出營利性領(lǐng)域，并將財力投入到基礎(chǔ)建設(shè)和社會發(fā)展中來。此外，中央政府還需要優(yōu)化地方政府工作人員考核機制，將原來的重“GDP”、重經(jīng)濟發(fā)展逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟發(fā)展與政府負債、償還并重，并將債務(wù)存量和債務(wù)風險作為人員績效考核的重要參考指標，以此提升地方政府工作人員的債務(wù)風險意識，加強債務(wù)風險防范能力，并提升債務(wù)償還能力。

（二）完善我國地方債務(wù)管理體系

1.建立專門、統(tǒng)一的機構(gòu)監(jiān)管地方債務(wù)。從根本上改善當前債務(wù)管理混亂和各自為政的管理體制，明確劃分債務(wù)舉借和償還責任，并根據(jù)地方政府自身償債能力設(shè)置上限，加強審計債務(wù)資金發(fā)行和使用，確保每筆資金來去清晰、使用規(guī)范。

2.優(yōu)化政府債務(wù)信息公開體制，增加政府債務(wù)透明度。政府財政的基本宗旨為取之于民，用之于民，所以在使用過程中也應(yīng)當接受社會各階層的共同監(jiān)督，當然這也是地方政府的法定義務(wù)。因此健全政府債務(wù)信息公開機制勢在必行，必須針對本級政府人大、上級財政部門及社會大眾建立三級信息公開體制，全面接受各方監(jiān)督監(jiān)管。

（三）健全我國地方財政管理體制

1.科學劃分各級政府的事權(quán)和財權(quán)。借鑒國際經(jīng)驗，以國家立法的形式科學劃分各級政府的財權(quán)和事權(quán)，并明確權(quán)利責任，避免事權(quán)相互推諉、財權(quán)劃分不清的格局;并完善預算法、轉(zhuǎn)移支付等相關(guān)法律法規(guī)，將地方財政管理納入法制化管理體系。

2.拓展地方稅收來源，加強地方財政收入能力。除適度擴大地方財稅權(quán)利外，還應(yīng)督促地方培育壯大新的稅收來源，增加地方財政收入能力，并優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，減少債務(wù)不合理存量。

（四）優(yōu)化地方政府投融資管理體制

1.拓展地方融資渠道，發(fā)行地方政府債券。考慮當前地方財政需求，可適度賦予地方自主發(fā)行債券的能力，并建立專門機構(gòu)和相關(guān)法律體制進行監(jiān)督監(jiān)管，嚴格控制債券發(fā)行規(guī)模、用途和償還能力。

2.規(guī)范地方政府融資平臺建設(shè)，嚴厲打擊違規(guī)違法擔保行為，尤其是土地抵押行為，必須建立?？顚Ｓ弥贫?，任何部門或個人不得隨意挪用;同時還應(yīng)建立地方融資監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)管融資平臺運行狀況，科學實施融資規(guī)模、使用方向、償債能力以及信息透明度等方面的監(jiān)督監(jiān)管;此外，還應(yīng)對違法違規(guī)行為實施嚴懲，堅決杜絕不法行為增加債務(wù)風險的現(xiàn)象發(fā)生。

三、結(jié)語

綜上所述，我國地方政府債務(wù)風險發(fā)生的因素多種多樣，既有地方政府財政相關(guān)體制缺失方面的原因，也有債務(wù)舉借、償還和監(jiān)管等落實行為方面操作不力的原因。因此，我們應(yīng)當針對上述各方面因素，科學化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的制定財政管理及債務(wù)管理體制，明確債務(wù)權(quán)利和責任，并將之納入法制化管理體系，以此保障地方財政管理能力和債務(wù)償還能力，使之更好的為地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定和諧保駕護航。

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