(四川大學(xué)歷史文化學(xué)院 四川 成都 610065)

一、引言

從1872年第一個國家公園黃石公園問世，至2018年10月，美國國家公園系統(tǒng)擴展到418個公園，其中包含為美國國家公園等共19種以上不同的類型的保護地，150個相關(guān)區(qū)域及多個相關(guān)項目，這些項目幫助保護國家的自然和文化遺產(chǎn)，造?，F(xiàn)在和未來的幾代人。在黃石公園建成至今的100多年里，建立國家公園的構(gòu)想已經(jīng)從美國傳播到了世界各地。今天，全世界200多個國家，共建立了4000多個國家公園。中國自然也不例外。從2013年11月，中共十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制；到2015年12月，10個國家公園體制試點方案陸續(xù)獲批；到2017《建立國家公園體制總體方案》公布，中國國家公園建設(shè)已經(jīng)進入實質(zhì)性階段；2018.4月國家林業(yè)和草原局、國家公園管理局正式成立。中國國家公園建設(shè)可謂真正“提上日程”，面對剛剛起步地國家公園和亟待調(diào)整地保護地體系，中國國家公園體制還有一堆問題需要解決。

二、美國國家公園發(fā)展歷程

有學(xué)者將美國國家公園地發(fā)展史大致分為5個階段[1,2]。本文作者將其劃分為四個階段。第一階段為19世紀(jì)初至20世紀(jì)10年代，此時處于美國國家公園萌芽時期，國家公園體系還沒有形成。1872年成立了黃石公園后，美國又陸續(xù)以保護荒野保護自然為名建立了一大批國家公園。1906年，國會通過了《美國古物保護法案》，這標(biāo)志著大量歷史遺跡將受到聯(lián)邦政府有效地保護。美國國家公園早期的情況相當(dāng)混亂，雖然當(dāng)時內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部及國防部都稱國家公園歸其管轄，但事實上沒有一個部門對國家公園進行管理[1]。直至1916年國家公園管理局成立，才標(biāo)志著美國國家公園體制正式建立。第二階段為20世紀(jì)10年代至40年代，這是國家公園管理局的作用嶄露頭角的階段。這段時間美國因為受經(jīng)濟危機和第二次世界大戰(zhàn)地影響，整個國家都處于黑暗中，但國家公園卻十分繁盛。它承擔(dān)著解決國民就業(yè)和為戰(zhàn)爭提供資源的任務(wù)。在間，許多年輕人的加入為國家公園體系的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。第三階段為20世紀(jì)40年代至60年代，這時是國家公園管理局的而立之年，也是國家公園發(fā)展最為迅猛的階段。二戰(zhàn)后游客量大增，但公園卻面臨著承載力與預(yù)算的問題，國家公園管理局啟動了“66號任務(wù)”，但是它在滿足游客需求的同時卻也被批評過度開發(fā)破壞生態(tài)環(huán)境。1964年國會通過了《荒野法》，開始對荒野進行界定并實行嚴(yán)格的保護[2]。第四階段是20世紀(jì)60年代至今，美國國家公園已經(jīng)開始重視生態(tài)保護和教育了。并強調(diào)要恢復(fù)每個公園的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，提出《國家公園特許經(jīng)營法案》等直至今日還十分先進突出的規(guī)定。

三、美國國家公園法律體系

經(jīng)過百余年的發(fā)展，美國國家公園已建立較為完整的法律體系，并能與他相關(guān)法律法規(guī)緊密配合，為美國國家公園的發(fā)展保駕護航。美國國家公園法律體系分為以下幾個部分:國家公園基本法、各國家公園的授權(quán)法、單行法、部門規(guī)章以及其他相關(guān)聯(lián)邦法律[3]。1916年國會成立美國國家公園管理局(以下簡稱NPS)時頒布的《國家公園基本法》規(guī)定了NPS的基本職責(zé)，即：“NPS應(yīng)根據(jù)如下基本目標(biāo)來改善與管理國家公園、國家紀(jì)念地及其他保護地區(qū)……利用：在保護風(fēng)景資源、自然和歷史資源、野生動物資源，并在保證子孫后代在不受損害的欣賞上述資源的前提下提供當(dāng)代人欣賞上述資源的機會”[4]。隨后在1970年和1978年美國又對《國家公園基本法》進行了修正，使這部法律更好的推動國家公園的建設(shè)與管理。

美國國家公園體系中的每個國家公園單位均有自己的授權(quán)法。各個國家公園的授權(quán)法規(guī)定了該國家公園單位邊界、重要性以及其他適用于該國家公園單位內(nèi)容[4]。例如，我們所知道的美國黃石公園的《黃石公園法》就是該公園的授權(quán)法。這樣的使得每個公園的具體措施都有法可依。

美國國家公園的相關(guān)法律中的《荒野法》、《國家步道系統(tǒng)法》、《國家自然與風(fēng)景河流法》等則擴大了國家公園管理系統(tǒng)和單元[5]。除此以外《公園志愿者法》等與國家公園相關(guān)的法律規(guī)章。這些法律法規(guī)從橫向和縱向兩方面共同形成了管理美國國家公園的法律體系，構(gòu)成了緊密圍繞“國家公園”的法律文件群，形成多種法律控制制度互補、相互制約的平衡型構(gòu)架[6]。

四、美國國家公園的管理經(jīng)營情況

美國國家公園管理為三級垂直領(lǐng)導(dǎo)體系模式。以中央集權(quán)為主，三級依次為國家管理、地區(qū)管理及基層管理。NPS為最高行政機構(gòu)，下屬內(nèi)務(wù)部，負責(zé)全國的國家公園的管理、監(jiān)督、政策制定等[6]；在管理局總部的領(lǐng)導(dǎo)下，地區(qū)設(shè)地區(qū)管理局，這些管理局以州界為標(biāo)準(zhǔn)進行劃分管理范圍；再下面具體到每座公園，實行園長負責(zé)制，負責(zé)管理該公園事務(wù)[7]。這樣的三級垂直管理方式,具有分工明確,工作范圍清楚的特點，為國家公園能高效運營提供了條件。

在管理方面，美國國家公園的絕大部分事權(quán)均由NPS直接管理，其中包括管理規(guī)劃編制與批準(zhǔn)、建設(shè)項目核準(zhǔn)、經(jīng)營性項目準(zhǔn)入、旅游開放許可等，這樣更有利于體現(xiàn)國家公園的公益性特點[8]。此外美國還進行了“三分式”的分類管理，將境內(nèi)國家公園分為自然、游樂、歷史三個系統(tǒng)。通過這樣的方式，公共旅游資源得以被合理開發(fā)與利用[7]。

美國國家公園內(nèi)主要進行以下3種經(jīng)營形式來開展商業(yè)活動：特許經(jīng)營、商業(yè)開發(fā)授權(quán)以及租賃協(xié)議，它們幾乎涵蓋了國家公園體系內(nèi)全部旅游產(chǎn)品與服務(wù)。美國國家公園最典型的是“特許經(jīng)營權(quán)”。國家公園的特許經(jīng)營在國際上代表了生態(tài)保護市場化融資的主要手段之一[9]。美國中央政府將管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，NPS不參與公園內(nèi)的經(jīng)營事務(wù)，公園內(nèi)餐飲、住宿等服務(wù)設(shè)施的經(jīng)營者均是以公開招標(biāo)方式征招，這樣將經(jīng)營權(quán)推向了更高效、有活力的市場。

美國國家公園特許經(jīng)營相關(guān)主體為NPS、地方國家公園管理局、特許經(jīng)營管理顧問委員會和特許經(jīng)營者。NPS 負責(zé)監(jiān)管公園內(nèi)的特許經(jīng)營項目，內(nèi)容包括影響監(jiān)管、活動監(jiān)管和合規(guī)監(jiān)管[10]。特許經(jīng)營者特許經(jīng)營權(quán)需通過公開公平的方式競標(biāo)獲得，合同到期后，該局還要對合同期內(nèi)經(jīng)營者的表現(xiàn)以及未來計劃進行整體的考慮，以此確定是否續(xù)約。這樣才能保證國家公園公益性、保護性等原則的最大實現(xiàn)。特許經(jīng)營者可以在公園內(nèi)開展餐飲、住宿、零售等大規(guī)模經(jīng)營項目或服務(wù)。特許經(jīng)營合同的期限一般小于10年，最長不超過20年。政府將根據(jù)合同的價值向特許經(jīng)營者收取特許經(jīng)營費，這些特許經(jīng)營費和其他貨幣補償都會將存入財政部的特別賬戶。上交的特許經(jīng)營費中的80% 將以再投資的方式來保持特許經(jīng)營在該公園的有效運行。剩下的20%將用于管理NPS商業(yè)服務(wù)項目[9]。

特許經(jīng)營對協(xié)調(diào)保護地的旅游業(yè)發(fā)展和環(huán)境可持續(xù)性有利[10]。特許經(jīng)營費的規(guī)模在美國呈逐年上升的趨勢，這說明特許經(jīng)營的模式在國家公園中運行良好，是市場主體和資金參與國家公園事業(yè)的主要渠道[9]。

五、對我國建設(shè)國家公園的啟示

各個國家的國情不同，對于別的國家國家公園成功經(jīng)驗我們不能照搬照抄，應(yīng)該基于本身經(jīng)濟、政治、法律等環(huán)境“因地制宜”。對照美國完備的國家公園體制來看，我國國家公園建設(shè)還有很長的路要走，很多方面還準(zhǔn)備地不夠完備。

從立法層面來看，我國國家公園法律體系還不完備，尚未有像美國《組織法》綱領(lǐng)性法律文件，為國家公園的建設(shè)與管理提供指導(dǎo)性文件。美國的國家公園保護是建立在嚴(yán)格且完善的法律制度之上的，NPS的設(shè)立以及各項措施的實施都聯(lián)邦法律為依據(jù),各個國家公園也幾乎都是“一園一法”，以此保證了各項工作有條不紊地開展。我國應(yīng)參考更多的國外經(jīng)驗，頒布適合我國國情的國家公園法律文件，建設(shè)有中國特色的國家公園法律體系。從管理制度上來看，我國現(xiàn)已設(shè)立國家公園管理局，已經(jīng)邁出了一步，在后續(xù)的管理運行中，增強部門協(xié)調(diào)，最好能做到事事有法可依，有章可循。在經(jīng)營方面，要將經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離?？蓞⒄彰绹O(shè)置特許經(jīng)營權(quán)，保證不會出出現(xiàn)“既是裁判員又是運動員”的情況。特許經(jīng)營者的招標(biāo)需公開透明，保證公正，財務(wù)收支應(yīng)公開透明，接受公眾監(jiān)督。最后可以考慮讓更多公眾參與國家公園建設(shè)中來，例如志愿者項目，這樣不僅能使國家公園發(fā)揮科普教育功能，還能保證公眾對國家公園的監(jiān)督。在規(guī)劃設(shè)計上，吸取國外先進、成功地功能分區(qū)模式，做到保護優(yōu)先，關(guān)注利益相關(guān)者，維護生態(tài)平衡等。

最后，在國家公園建設(shè)中，所有都要基于保護與公益地基礎(chǔ)之上，要做到保護優(yōu)先，避免利益趨向。IUCN對國家公園的定義是：國家公園這種保護區(qū)是指大面積的自然或接近自然的區(qū)域，重點是保護大面積完整的自然生態(tài)系統(tǒng)。不論是美國還是其他國家，國家公園的發(fā)展都是圍繞自然生態(tài)保護為主的。我國也不例外。因此我們在建設(shè)國家公園時，要牢記這一點，始終站在生態(tài)文明的高度來思考，站在自然保護的角度實施。