董茂云

國家效忠義務(wù)，是公民的一項(xiàng)政治義務(wù)和憲法法律義務(wù)，我國憲法通過規(guī)定公民基本義務(wù)，明確了公民效忠國家的義務(wù)。我國憲法和香港基本法構(gòu)成了香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，居民是香港基本法的核心概念，是香港基本法中基本權(quán)利和義務(wù)的主體，因此，香港特別行政區(qū)居民是香港特別行政區(qū)效忠義務(wù)的主體，也是國家效忠義務(wù)的主體。國家效忠義務(wù)的落實(shí)，有賴于憲法法律實(shí)施。香港特別行政區(qū)公職人員承擔(dān)實(shí)施憲法及香港基本法、維護(hù)“一國兩制”的重任，需承擔(dān)特別嚴(yán)格的國家效忠義務(wù)。

一、國家效忠義務(wù)的政治法律基礎(chǔ)

國家效忠的概念來自于政治效忠。政治效忠的基本含義，是指個人、組織等主體對政治共同體的忠誠。在現(xiàn)實(shí)中，個人和政治共同體共生共存，互相建構(gòu)。政治效忠源自個人對政治共同體的依賴和需要，政治上的忠誠與服從是政治共同體建立和存續(xù)所必需的。國家是作為最具組織性的政治共同體出現(xiàn)的，政治效忠是國家建立和存續(xù)所必需的?，F(xiàn)代國家公民與國家的正常關(guān)系，就是人民主權(quán)原則基礎(chǔ)上的國家保護(hù)公民權(quán)利，公民服從憲法法律、效忠國家的關(guān)系。

（一）國家效忠義務(wù)從本質(zhì)上看是超憲法的

現(xiàn)代國家憲法均會明確規(guī)定公民的基本權(quán)利，不過有許多憲法并不明確規(guī)定公民的基本義務(wù)。但不可否認(rèn)的是，任何一個國家的憲法，無論是否有明文的基本義務(wù)規(guī)定，公民的一項(xiàng)不可推卸的義務(wù)，就是對國家主權(quán)的尊重和捍衛(wèi)，對憲法法律的服從。國家效忠義務(wù)直接來自公民服從法律的義務(wù)，服從義務(wù)是所有基本義務(wù)中最基礎(chǔ)的義務(wù)。憲法文本中常常沒有明確規(guī)定服從法律，但是它的存在卻是憲法的預(yù)設(shè)，因?yàn)槿魏我徊糠傻拇嬖诙俭w現(xiàn)了對遵守法律的期待?！白鳛橐豁?xiàng)預(yù)設(shè)，‘服從法律’并非法律的論題。它不需要來自憲法的規(guī)定，它是法治國的民主最理所當(dāng)然的前提，因?yàn)槊裰魍ㄟ^法律進(jìn)行統(tǒng)治。服從法律是一項(xiàng)先天的基本義務(wù)。這一項(xiàng)基本義務(wù)屬于自然法范疇，具有道德義務(wù)的特征。但是對于最嚴(yán)格的制定法實(shí)證主義者來說，它的存在也是必需的”。①王暉：《法律中的團(tuán)結(jié)與基本義務(wù)》，載《清華法學(xué)》2015年第3期。國家主權(quán)先于憲法和法律存在，要成為一國公民，從倫理和邏輯上看，必須尊重一國主權(quán)。而從現(xiàn)實(shí)和法律的意義上來看，尊重一國主權(quán)，就是要尊重一國的憲制。

（二）國家效忠的對象從個人轉(zhuǎn)變?yōu)閲覒椫?/h3>

最初的政治效忠來自于歐洲中世紀(jì)初期的封君與封臣的政治法律關(guān)系，封君（封主）給予封臣封地及封地上的財(cái)政、司法權(quán)，并保護(hù)封臣，封臣則宣誓效忠封君（封主）并承諾在需要時自備裝備保衛(wèi)封君（封主）。從某種意義上講，封君（封主）與封臣的關(guān)系，是一種比較自由的政治契約關(guān)系。隨著王權(quán)地位的提升，所有受國王統(tǒng)治的人民均被要求向國王效忠。這以封地為基礎(chǔ)的封君（封主）與封臣之間的“保護(hù)與服從”的關(guān)系，發(fā)展成為王國內(nèi)國王與人民普遍的“保護(hù)與服從”的關(guān)系。政治效忠的強(qiáng)迫性逐步取代政治效忠的自愿性。歐洲中世紀(jì)的效忠關(guān)系，雖然具有突出的政治法律面向，但這種效忠義務(wù)的基礎(chǔ)，首先是道德的而非法律的。隨著人民主權(quán)理論的出現(xiàn)、歐洲民族國家的形成和憲法的制定，政治效忠的對象變成?了人民組成的國家，效忠義務(wù)的法律性便大大超越了其道德性。②參見姚建國、談文棟：《作為憲法義務(wù)的政治效忠——以香港立法會議員宣誓事件為視角》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第四期。

近代國家是在人民主權(quán)理論、法治理論和基本人權(quán)理論影響下形成的。國家是最具組織性的政治共同體，并通過憲法法律將個人和國家有效組合在一起。通過立憲和公民意識的培養(yǎng)，人民與國家的政治關(guān)系很快呈現(xiàn)為公民與國家的憲法關(guān)系。公民需要國家的保護(hù)，公民又不得不服從國家權(quán)力，公民和國家在憲法體制中獲得法律關(guān)系的具體定位。公民對國家效忠，從本質(zhì)上講，既非效忠一國的文化、也非效忠一國的權(quán)力，而是效忠一個國家現(xiàn)行的憲法體制。

（三）公民效忠國家已經(jīng)成為基本的憲法法律義務(wù)

公民是憲制國家中的一個重要概念，現(xiàn)代國家人民與國家的政治關(guān)系，相當(dāng)部分是通過公民與國家的憲法關(guān)系來確定的。具有一國國籍者成為一國的公民，公民成為可依法律及程序進(jìn)行確認(rèn)或甄別的憲法關(guān)系中的一方主體，公民既是基本權(quán)利的享有者，也是基本義務(wù)的承擔(dān)者?；玖x務(wù)首先出現(xiàn)在1795年法國憲法中，當(dāng)時規(guī)定了四項(xiàng)基本義務(wù)：服從法律的義務(wù)、納稅義務(wù)、財(cái)產(chǎn)犧牲的義務(wù)和服兵役的義務(wù)。1919年德國的魏瑪憲法專章規(guī)定了“基本權(quán)利和基本義務(wù)”。除了具體的各項(xiàng)基本義務(wù)，《魏瑪憲法》第163條加強(qiáng)了基本義務(wù)條款的設(shè)置：“每個德國人在不損害個體自由的情況下，依照公共利益的需要，根據(jù)自身精神、體力上的能力，盡道德上的義務(wù)。”1949年的《聯(lián)邦德國基本法》僅明確保留個別的基本義務(wù)，主要是出于對納粹時期濫用公民義務(wù)的反應(yīng)。但是，《聯(lián)邦德國基本法》通過其整體結(jié)構(gòu)以及憲法法院的判例，明確了公民及政黨均不得違反自由民主的基本秩序。1993年《俄羅斯憲法》第159條規(guī)定：“保衛(wèi)祖國是俄羅斯聯(lián)邦公民的職責(zé)和義務(wù)?！蔽覈?954年憲法至1982年憲法，均專章規(guī)定了“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”，其中公民基本義務(wù)的核心內(nèi)容，就是國家效忠義務(wù)。國家效忠義務(wù)雖然從本質(zhì)上看是超越憲法的，但逐步被吸納為憲法法律上的義務(wù)。

二、香港特別行政區(qū)居民及其公職人員的國家效忠義務(wù)以憲法和香港基本法為基礎(chǔ)

通常而言，一國憲法是公民及其公職人員國家效忠義務(wù)的基礎(chǔ)。我國實(shí)行“一國兩制”，憲法與香港基本法共同構(gòu)成香港的憲制基礎(chǔ)。根據(jù)香港基本法，“居民”這一概念比“公民”概念更具“政治身份”的核心地位，香港基本法專章規(guī)定了“居民的基本權(quán)利與自由”，香港公職人員肩負(fù)實(shí)施憲法法律和維護(hù)“一國兩制”的重任，香港特別行政區(qū)居民及其公職人員的國家效忠義務(wù)是以憲法和香港基本法為基礎(chǔ)的。

（一）憲法規(guī)定與香港基本法規(guī)定的內(nèi)在一致性

我國憲法的第52條至第55條集中規(guī)定了公民的國家效忠義務(wù)。憲法第52條規(guī)定：“中華人民共和國公民有維護(hù)國家統(tǒng)一和全國各民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)。”憲法第54條規(guī)定：“中華人民共和國公民有維護(hù)祖國的安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)，不得有危害祖國的安全、榮譽(yù)和利益的行為?！睉椃ǖ倪@兩條關(guān)于公民基本義務(wù)的規(guī)定，明確體現(xiàn)了公民的效忠國家義務(wù)。憲法第53條又規(guī)定：“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律……”，這既是對公民服從主權(quán)義務(wù)的直接表達(dá)，也是對公民效忠國家義務(wù)的再次強(qiáng)調(diào)。因此，根據(jù)上述憲法規(guī)定，中國公民必須履行服從主權(quán)、效忠國家的義務(wù)。

從傳統(tǒng)的憲法理論而言，一般只存在公民效忠國家的問題，不存在居民效忠國家的問題。但是，我國的香港特別行政區(qū)是基于憲法的特別授權(quán)而設(shè)立的，基于對“一國兩制”方針的落實(shí)，就產(chǎn)生了香港基本法關(guān)于“居民的基本權(quán)利和義務(wù)”的規(guī)定，也產(chǎn)生了香港居民對香港特別行政區(qū)效忠義務(wù)的問題和香港居民對國家的效忠義務(wù)問題。香港基本法第24條規(guī)定:“香港特別行政區(qū)居民，簡稱香港居民，包括永久性居民和非永久性居民”，香港的永久性居民和非永久性居民中，既包括中國公民，也包括非中國籍人。香港居民的范圍比香港居民中的中國公民的范圍要廣。香港居民因?yàn)榕c中國公民及非中國籍人等政治身份發(fā)生重疊，其國家效忠問題變得復(fù)雜化。

香港基本法對于居民的基本義務(wù)的規(guī)定只有一條概括性的表述，即香港基本法第42條規(guī)定：“香港居民和在香港的其他人有遵守香港特別行政區(qū)實(shí)行的法律的義務(wù)”。之所以作這樣的規(guī)定，原香港特別行政區(qū)基本法起草委員會委員王叔文教授指出：是根據(jù)“一國兩制”的方針和從香港的實(shí)際情況出發(fā)的，主要從三個方面考慮：“（1）由于實(shí)行‘一個國家，兩種制度’，憲法雖然從總體上適用于香港特別行政區(qū)，但憲法有關(guān)社會主義的制度和政策的規(guī)定不適用于該地區(qū)；全國性法律也只是限于國防、外交和其他按基本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律。因此，不便統(tǒng)一規(guī)定香港居民有遵守憲法和法律的義務(wù)；（2）由于香港居民中有中國公民，也有非中國籍的人，憲法中有關(guān)公民的基本義務(wù)，不便統(tǒng)一規(guī)定為香港居民的基本義務(wù)；（3）香港居民必須維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，在基本法其他條文中已有體現(xiàn)，例如基本法第23條規(guī)定?！雹弁跏逦模骸墩撓愀厶貏e行政區(qū)居民的基本權(quán)利和義務(wù)》，載《法律科學(xué)》1990年第5期。因此，從香港基本法的總體結(jié)構(gòu)中可以看出，香港基本法第42條規(guī)定和第23條規(guī)定的呼應(yīng)，實(shí)際上包含了香港居民對特別行政區(qū)的效忠義務(wù)，也包含了對國家的效忠義務(wù)。需要強(qiáng)調(diào)的是，香港特別行政區(qū)實(shí)行的法律已經(jīng)納入以憲法為最高規(guī)范的中國法體系中，香港特別行政區(qū)又是中華人民共和國不可分割的部分，香港基本法第42條規(guī)定香港居民遵守香港特別行政區(qū)實(shí)行的法律的義務(wù)，既表明了香港居民有效忠香港特別行政區(qū)的義務(wù)，也包含著香港居民須尊重和服從中華人民共和國主權(quán)的要求。

（二）國家效忠義務(wù)與特別行政區(qū)效忠義務(wù)的本質(zhì)一致性

效忠香港特別行政區(qū)義務(wù)與效忠中華人民共和國義務(wù)有一定的分離，前者是對地方效忠的法律義務(wù)，后者是對國家效忠的憲法義務(wù)。對于香港居民中的中國公民而言，特別行政區(qū)效忠義務(wù)與國家效忠義務(wù)是完全競合的，對于香港居民中的非中國籍人而言，特別行政區(qū)效忠義務(wù)與國家效忠義務(wù)也有部分競合的情況。

基于憲法是香港基本法的基礎(chǔ)，憲法和香港基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，效忠香港特別行政區(qū)，當(dāng)然會產(chǎn)生效忠中華人民共和國的結(jié)果，而要求效忠香港特別行政區(qū)，就本質(zhì)而言，就是要求效忠中華人民共和國。由于憲法及香港基本法所確立的“一國兩制”方針是以一國為前提的，因此，就效忠義務(wù)的實(shí)質(zhì)意義而言，擁護(hù)香港基本法，就是尊重中國憲法；效忠香港特別行政區(qū)，也就是支持中華人民共和國。香港特別行政區(qū)的根本利益與中華人民共和國的根本利益，在本質(zhì)上是一致的，因此，效忠香港特別行政區(qū)義務(wù)與效忠中華人民共和國義務(wù)，在本質(zhì)指向上是一致的。全國人大常委會在對香港基本法第104條的解釋中指出：“《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第一百零四條規(guī)定的宣誓，是該條所列的公職人員對中華人民共和國及其香港特別行政區(qū)的法律承諾，具有法律約束力?！笨梢?，這一宣誓具有雙重意義，宣誓既是對中華人民共和國的法律承諾，也是對香港特別行政區(qū)的法律承諾。就法律承諾的意義來看，效忠香港特別行政區(qū)義務(wù)和效忠中華人民共和國義務(wù)也是具有一致性的。

三、香港特別行政區(qū)居民的國家效忠義務(wù)

根據(jù)香港基本法，特別行政區(qū)居民是基本權(quán)利與義務(wù)的主體，居民包括永久性居民和非永久性居民，居民中的中國公民和永久性居民具有特殊的政治地位。香港特別行政區(qū)居民當(dāng)然有效忠香港特別行政區(qū)的義務(wù)，他們的國家效忠義務(wù)的大小，是與他們在香港特別行政區(qū)的政治地位成正比的。

（一）香港特別行政區(qū)居民的國家效忠義務(wù)具有層次性和階梯性

香港特別行政區(qū)居民及其公職人員的國家效忠義務(wù)是多層次、階梯化的。國家效忠義務(wù)從高到低可分為以下幾個層級：第一層級，香港居民中的中國公民承擔(dān)嚴(yán)格的特別行政區(qū)效忠義務(wù)和嚴(yán)格的國家效忠義務(wù)；第二層級，香港永久性居民中的非中國籍人承擔(dān)嚴(yán)格的特別行政區(qū)效忠義務(wù)和基本的國家效忠義務(wù)；第三層級，香港非永久性居民中的非中國籍人承擔(dān)基本的特別行政區(qū)效忠義務(wù)和隱性國家效忠義務(wù)。香港永久性居民和非永久性居民中的非中國籍人，當(dāng)然有基于其自身國籍產(chǎn)生的國家效忠問題，但是，既然他們成為了香港特別行政區(qū)的居民，他們就因?yàn)槠溆谰眯跃用窕蚍怯谰眯跃用竦纳矸菖c香港特別行政區(qū)建立了特殊的政治聯(lián)系。由于香港特別行政區(qū)是中國的一個地方行政區(qū)域，他們也就與中華人民共和國建立起特殊的政治聯(lián)系。他們不得因?yàn)樾е移鋰鶎賴M(jìn)行危害我國主權(quán)和憲制的行為。

有學(xué)者將公民對國家憲制的效忠內(nèi)容分為三個層次：國家共同體的統(tǒng)一完整、對人民主權(quán)原則的忠誠、維護(hù)憲法所確立的基本價值秩序。④同注②。若以此為基礎(chǔ)，嚴(yán)格的國家效忠義務(wù)，應(yīng)當(dāng)包括全部這三個層次的效忠內(nèi)容?；镜膰倚е伊x務(wù)和隱含的國家效忠義務(wù)，應(yīng)當(dāng)包含“國家共同體的統(tǒng)一完整”的效忠內(nèi)容，也要包含“對人民主權(quán)原則的忠誠”中的部分效忠內(nèi)容，即“對人民主權(quán)原則的服從”，也包含對“維護(hù)憲法所確立的基本價值秩序的”部分的及最低限度的效忠內(nèi)容，即“對現(xiàn)行國家憲制的尊重”。

（二）香港特別行政區(qū)居民中中國公民的國家效忠義務(wù)

由于中國公民的概念內(nèi)涵及地位以我國憲法和《國籍法》為基礎(chǔ)，全體中國公民，包括香港特別行政區(qū)的中國公民，都必須承擔(dān)憲法規(guī)定的基本義務(wù)。公民身份以國籍為準(zhǔn)，《國籍法》因列入香港基本法的附件三而在香港公布實(shí)施，因此，香港居民中的中國公民的內(nèi)涵及地位，以憲法規(guī)定為基礎(chǔ)，并由香港基本法和《國籍法》作補(bǔ)充。香港基本法第42條的概括性的規(guī)定是不能一概豁免香港居民中中國公民根據(jù)憲法所承擔(dān)的基本義務(wù)的。中國公民服從主權(quán)和效忠國家的義務(wù)在憲法規(guī)定的公民基本義務(wù)中具有基礎(chǔ)地位和核心地位，因此，香港居民中的中國公民服從主權(quán)和效忠國家的憲法義務(wù)，既沒有被豁免，也是絕對不能被豁免的。香港居民中的中國公民，具有香港居民和中國公民的雙重身份，因此，就有效忠香港特別行政區(qū)和效忠國家的雙重效忠義務(wù)問題。

根據(jù)香港基本法，香港居民中的中國公民，在身份內(nèi)涵上優(yōu)于香港的其他居民。香港基本法第21條規(guī)定“香港特別行政區(qū)居民中的中國公民依法參與國家事務(wù)的管理，根據(jù)全國人民代表大會確定的名額和代表產(chǎn)生辦法，由香港特別行政區(qū)居民中的中國公民在香港選出香港特別行政區(qū)的全國人民代表大會代表，參加最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作”，香港基本法還規(guī)定了一些重要的公職必須由香港永久性居民中的中國公民擔(dān)任?？梢姡愀劬用裰械闹袊?，既根據(jù)憲法享有公民的基本權(quán)利，又根據(jù)香港基本法享有香港居民的基本權(quán)利。香港居民中的中國公民，不僅必須承擔(dān)遵守香港特別行政區(qū)實(shí)行的法律、效忠香港特別行政區(qū)的香港基本法義務(wù)，還必須承擔(dān)服從主權(quán)和效忠國家的憲法義務(wù)。

（三）香港特別行政區(qū)居民中非中國國籍人的國家效忠義務(wù)

根據(jù)香港基本法，居民是核心概念，而居民又分成永久性居民與非永久性居民，其中，永久性居民具有較特殊的政治地位。香港永久性居民與非永久性居民享有的權(quán)利不完全相同，永久性居民享有的特殊性權(quán)利主要包括：（1）在香港特別行政區(qū)享有居留權(quán)；（2）香港特別行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)由永久性居民依照香港基本法的有關(guān)規(guī)定組成；（3）永久性居民依法享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；（4）香港特別行政區(qū)的行政長官、行政會議成員、立法會主席、政府主要官員、終審法院和高等法院首席法官以及全國人大常委會香港基本法委員會香港委員，必須由在外國無居留權(quán)的香港永久性居民中的中國公民擔(dān)任；（5）香港特別行政區(qū)立法會由在外國無居留權(quán)的香港永久性居民中的中國公民擔(dān)任，但非中國籍的香港永久性居民和在外國有居留權(quán)的香港永久性居民也可當(dāng)選為香港特別行政區(qū)立法會議員，其所占比例不得超過全體議員的20%；（6）在香港特別行政區(qū)政府各部門任職的公務(wù)人員，除香港基本法第101條對外籍公務(wù)員另有規(guī)定者或法律規(guī)定某一職級以下者，也必須由永久性居民擔(dān)任。從一定意義上說，永久性居民在香港特別行政區(qū)充當(dāng)了“政治公民”的角色，香港的永久性居民不僅需要效忠香港特別行政區(qū)，也由于與中華人民共和國的特殊政治聯(lián)系，產(chǎn)生國家效忠義務(wù)問題。在香港特別行政區(qū)，公民的身份問題通過《國籍法》在香港的實(shí)施來解決，而永久性居民的身份問題，則直接在香港基本法中來規(guī)定，永久性居民身份是大多數(shù)公職的任職條件。就作為特別行政區(qū)效忠義務(wù)和國家效忠義務(wù)的主體而言，香港永久性居民的主體性地位十分突出。

香港特別行政區(qū)永久性居民中的非中國籍人，當(dāng)然有效忠其國籍所屬國的義務(wù)，但是，他們作為香港特別行政區(qū)的永久性居民，享有居留權(quán)，并依香港基本法享受選舉權(quán)和被選舉權(quán)，從香港基本法的意義上說，他們與永久性居民中的中國公民一樣，都是香港特別行政區(qū)的主人。因此，永久性居民中的非中國籍人除了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對香港特別行政區(qū)的嚴(yán)格效忠義務(wù)，還要基于特別行政區(qū)效忠義務(wù)與國家效忠義務(wù)本質(zhì)上的一致性，基于永久性居民在香港特別行政區(qū)的特殊政治地位及享有的權(quán)利，他們還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對中華人民共和國的基本效忠義務(wù)。至于香港特別行政區(qū)非永久性居民中的非中國籍人，則需要遵守在香港特別行政區(qū)實(shí)行的法律的同時，不損害中華人民共和國的主權(quán)和憲制，從而承擔(dān)基本的特別行政區(qū)效忠義務(wù)，并承擔(dān)隱含的對中華人民共和國的最低效忠義務(wù)。⑤參見顧敏康：《〈憲法〉與〈基本法〉共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)》，載《港澳研究》2018年第1期。

有學(xué)者分析了不同層次的“愛國愛港”義務(wù)，認(rèn)為“永久性居民中的非中國公民和非永久性居民，作為‘居民’必須基于基本法‘愛港’，基于自身國籍而各愛其國，不必愛中國”。⑥田飛龍：《認(rèn)同的憲法難題：對“愛國愛港”的基本法解釋》，載《法學(xué)評論》2015年第3期。這里所指的“愛國愛港”義務(wù)，用法律語言來表述，就是國家效忠和特別行政區(qū)效忠義務(wù)。雖然香港特別行政區(qū)居民中的非中國籍人基于自身國籍而各愛其國，但是，香港是中華人民共和國不可分離的部分，“愛港”與“愛國”有高度的一致性，既然必須基于基本法“愛港”，也就應(yīng)該“愛中國”，至少是消極地“愛中國”。即便是為了“愛”其國籍所屬國家，也不能因?yàn)椤皭邸逼鋰鶎賴鴶骋暽踔廖：χ腥A人民共和國。

四、香港特別行政區(qū)公職人員的國家效忠義務(wù)

香港特別行政區(qū)公職人員的國家效忠義務(wù)，是以香港居民的國家效忠義務(wù)為基礎(chǔ)的。同時，香港特別行政區(qū)的公職人員，也是中華人民共和國的公職人員，是香港特別行政區(qū)憲制和國家憲制的組成部分，因此，香港特別行政區(qū)公職人員需承擔(dān)特別嚴(yán)格的特別行政區(qū)效忠義務(wù)和特別嚴(yán)格的國家效忠義務(wù)。

（一）有就職宣誓要求的香港特別行政區(qū)公職人員的國家效忠義務(wù)

有就職宣誓要求的公職人員的國家效忠義務(wù)，比沒有就職宣誓的公職人員的國家效忠義務(wù)要高一些。根據(jù)全國人大常委會對基本法第104條的解釋，“《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第104條所規(guī)定的宣誓，是該條所列公職人員對中華人民共和國及其特別行政區(qū)作出的法律承諾，具有法律約束力。宣誓人必須真誠信奉并嚴(yán)格遵守法定誓言，宣誓人作虛假宣誓或者宣誓之后從事違反誓言行為的，依法承擔(dān)法律責(zé)任”。可見，重要公職人員不僅要承擔(dān)嚴(yán)格的效忠國家義務(wù)，而且，要通過法定的專門程序和形式進(jìn)行就職宣誓，也就是明確的政治效忠承諾，并承擔(dān)由承諾形成的具體的法律約束力。就職宣誓的本質(zhì)是政治效忠，既是香港特別行政區(qū)效忠宣誓，也是國家效忠宣誓。

根據(jù)香港基本法第104條的規(guī)定可以看出，不是所有的公職人員都需要進(jìn)行效忠宣誓，這里，不能理解為只有香港基本法規(guī)定需要進(jìn)行宣誓效忠的公職人員，才承擔(dān)效忠香港特別行政區(qū)的義務(wù)和效忠中華人民共和國的義務(wù)。這些需要宣誓效忠的公職人員的效忠香港特別行政區(qū)的義務(wù)，是以全體香港公職人員的效忠香港特別行政區(qū)的義務(wù)為基礎(chǔ)的，進(jìn)一步說，是以全體香港居民的效忠香港特別行政區(qū)的義務(wù)為基礎(chǔ)的。宣誓效忠，只是為了強(qiáng)化重要公職人員對效忠義務(wù)的重視和對效忠義務(wù)履行的承諾。但是，不同公職人員的國家效忠義務(wù)依然在要求的嚴(yán)格程度上有一定的差別。

（二）香港特別行政區(qū)行政長官的國家效忠義務(wù)

特別行政區(qū)行政長官因?yàn)橄愀刍痉ǖ囊?guī)定需要達(dá)到最高的國家效忠要求。香港基本法第44條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)長官由年滿四十周歲，在香港通常居住連續(xù)滿二十年并在外國無居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民擔(dān)任?！痹愀厶貏e行政區(qū)基本法起草委員會副秘書長魯平先生指出：“為什么我們在起草基本法的這個條文時要特別加上‘在外國無居留權(quán)’這幾個字，這里面有一個效忠的問題。既然特別行政區(qū)的行政長官要對作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)中央人民政府負(fù)責(zé)，他就必須效忠于社會主義的中華人民共和國憲法?！雹唪斊剑骸缎姓L官必須“愛國愛港”的法律依據(jù)》，載《港澳研究》2014年第1期。香港基本法第43條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)行政長官是香港特別行政區(qū)的首長，代表香港特別行政區(qū)。香港特別行政區(qū)行政長官依照本法的規(guī)定對中央人民政府和香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)?！毙姓L官對中央人民政府負(fù)責(zé)的規(guī)定，不僅強(qiáng)化了行政長官的國家效忠義務(wù)，而且，建構(gòu)了中央政府與行政長官的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。行政長官效忠國家與行政長官對中央政府負(fù)責(zé)，高度一致。

（三）香港特別行政區(qū)其他公職人員的國家效忠義務(wù)

香港特別行政區(qū)政府公務(wù)員和立法會議員的國家效忠要求，也有一定的特殊性。香港政府公務(wù)員有忠于香港特別行政區(qū)政府、服從行政長官領(lǐng)導(dǎo)和恪盡職守的義務(wù)。效忠國家義務(wù)與服從政府、依法恪盡職守的義務(wù)直接聯(lián)系在一起。香港基本法對于立法會的效忠義務(wù)的要求也是很高的。香港基本法第67條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)立法會由在外國無居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民組成。但非中國籍的香港特別行政區(qū)永久性居民和在外國有居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民也可以當(dāng)選為香港特別行政區(qū)立法會議員，其所占比例不得超過立法會全體議員的百分之二十?！痹摋l第一句中“在國外無居留權(quán)”的字樣，也是為了強(qiáng)化立法會議員的國家效忠義務(wù)，只是考慮到香港居民身份的復(fù)雜性，才規(guī)定了有比例限制的例外。立法會議員也是要根據(jù)香港基本法第104條進(jìn)行就職宣誓的，香港基本法第79條在關(guān)于立法會議員喪失資格的規(guī)定中包含了以下情形：“（七）行為不檢或違反誓言而經(jīng)立法會出席會議的議員三分之二通過譴責(zé)?！睂⑦`反效忠誓言作為喪失任職資格的情況，就香港基本法的明文規(guī)定而言，僅此一例。

香港法官有遵守“政治中立”的傳統(tǒng)，這里的“政治中立”，一般是指法官不參與政治活動，相對各政黨、利益集團(tuán)居以“獨(dú)立”“公正”“超然”的地位，而不是指與政治絕緣，不具有任何政治立場。法官的“政治中立”是以必須尊重和維護(hù)法治，依法履職為前提的。根據(jù)香港基本法，法官在就職時也要進(jìn)行就職宣誓，宣誓擁護(hù)香港基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)。因此，法官也有政治效忠，就是效忠香港特別行政區(qū)和效忠中華人民共和國。法官應(yīng)當(dāng)尊重憲法，堅(jiān)守香港基本法，依法竭力履職，維護(hù)法治。

五、加強(qiáng)香港特別行政區(qū)居民及其公職人員國家效忠義務(wù)的責(zé)任落實(shí)

國家認(rèn)同、民族歸屬，既是情感問題，更是政治問題和法律問題。香港特別行政區(qū)及其公職人員國家效忠意識的培養(yǎng)，首先是教育。教育的重點(diǎn)當(dāng)然是青少年的教育。但是，國家效忠意識的培養(yǎng)，必須與國家效忠義務(wù)的責(zé)任落實(shí)密切結(jié)合。國家效忠義務(wù)的責(zé)任的落實(shí)，需要通過中央政府和香港特別行政區(qū)政府的密切配合來展開，需要通過立法、行政和司法多個環(huán)節(jié)來完成。

（一）加強(qiáng)憲法和香港基本法在香港特別行政區(qū)的實(shí)施

憲法和香港基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，憲法不僅對香港整體有效，憲法必須在香港得到實(shí)施。憲法在香港的實(shí)施有兩個方面，一方面，憲法通過香港基本法在香港特別行政區(qū)實(shí)施，“一國兩制”的方針和精神蘊(yùn)含在我國憲法中，香港基本法是對“一國兩制”方針的具體化、制度化和法律化。香港基本法以憲法為依據(jù)，同時，又基于與憲法產(chǎn)生的互動關(guān)系，通過香港基本法的全面落實(shí)，實(shí)現(xiàn)我國憲法確定的任務(wù)。另一方面，憲法應(yīng)當(dāng)在香港特別行政區(qū)直接實(shí)施。除了憲法中有關(guān)社會主義的制度和政策不在香港實(shí)行，以及憲法中的有關(guān)規(guī)定直接被香港基本法所作的具體特殊規(guī)定所替代外，憲法應(yīng)當(dāng)約束香港特別行政區(qū)的各政權(quán)機(jī)關(guān)及以香港行政長官為首的全體公職人員。香港居民以遵守在香港特別行政區(qū)實(shí)行的法律為底線，尊重與遵守憲法。憲法的效力不同于憲法的適用，憲法中關(guān)于不適用香港的關(guān)于社會主義制度的規(guī)定在內(nèi)地和香港一樣有效，香港居民不能利用香港這個地方破壞內(nèi)地實(shí)行的社會主義制度，或?qū)嵤┪：野踩男袨?，不得危害國家主?quán)和國家憲制。國家效忠意識的提升需要采取各種措施，最重要的還是要通過憲法在香港特別行政區(qū)的具體實(shí)施和香港基本法的實(shí)施來實(shí)現(xiàn)。香港特別行政區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)對憲法和香港基本法的適用，將大大增強(qiáng)香港居民及公職人員的國家效忠意識。

（二）加強(qiáng)列入基本法附件三的全國性法律在香港特別行政區(qū)的實(shí)施

香港基本法第18條，對全國性法律在香港的實(shí)施進(jìn)行了規(guī)定。列于香港基本法附件三的法律，由香港特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓蓟蛄⒎▽?shí)施。任何列入基本法附件三的法律，限于有關(guān)國防、外交和其他按基本法不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律。已經(jīng)列入基本法附件三的全國性法律有：《國籍法》《領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例》《國徽法》《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《駐軍法》《國旗法》和《國歌法》等，列入基本法附件三的全國性法律的實(shí)施，對于配合憲法和香港基本法的實(shí)施，加強(qiáng)香港特別行政區(qū)居民及其公職人員的國家效忠責(zé)任，意義重大。應(yīng)當(dāng)積極采取措施，加強(qiáng)列入基本法附件三的全國性法律在香港特別行政區(qū)的實(shí)施：（1）國務(wù)院和全國人大常委會，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督已經(jīng)列入基本法附件三的全國性法律在香港特別行政區(qū)的具體實(shí)施；（2）應(yīng)當(dāng)對部分已經(jīng)列入基本法附件三的全國性法律進(jìn)行必要的修改補(bǔ)充，例如，應(yīng)通過修改《國籍法》，將入籍宣誓，納入《國籍法》中；⑧同注⑥。（3）應(yīng)當(dāng)以香港基本法為依據(jù)，對基本法附件三及時進(jìn)行增列。服兵役是中國公民的一項(xiàng)憲法義務(wù)，是國家效忠義務(wù)的具體體現(xiàn)。香港特別行政區(qū)居民中中國公民的服兵役憲法義務(wù)，沒有，也不能作出特別的豁免。根據(jù)香港的實(shí)際情況，擬先采取鼓勵香港居民中的中國公民自愿服兵役的辦法，然后，擇時將《兵役法》納入香港基本法附件三。通過服兵役義務(wù)的履行，加強(qiáng)對香港居民中中國公民的國家效忠責(zé)任的落實(shí)。

（三）盡快完成香港特別行政區(qū)的國家安全立法

我國憲法第1條規(guī)定：“禁止任何組織和個人破壞社會主義制度?！毕愀刍痉ǖ?3條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止叛國、分裂國家的行為……?！笨梢姡愀郾镜氐膰野踩⒎?，是一項(xiàng)憲制義務(wù)。但由于復(fù)雜的原因，該憲制義務(wù)至今未能履行，這勢必對我國國家安全產(chǎn)生保護(hù)漏洞。香港特別行政區(qū)的國家安全立法，雖然是香港特別行政區(qū)的事項(xiàng)，卻與中央人民政府管治的事項(xiàng)密切相關(guān)，更是涉及國家主權(quán)安全的事項(xiàng)?；谙愀刍痉ǖ?3條規(guī)定要求的香港本地立法不能無限期地拖延下去，香港特區(qū)政府和香港立法會應(yīng)當(dāng)采取更為積極的步驟推進(jìn)該項(xiàng)立法。同時，中央政府應(yīng)當(dāng)保留最后手段，也就是在形勢緊迫時，中央政府以適當(dāng)?shù)姆绞街苯訉?shí)現(xiàn)香港特別行政區(qū)的國家安全立法。香港本地的國家安全立法，應(yīng)當(dāng)包括為維護(hù)國家安全而對香港的《刑事罪行條例《官方機(jī)密條例》《社團(tuán)條例》及其附屬內(nèi)容的修訂。在法律的框架內(nèi)，以和平的方式表達(dá)政治言論，屬于香港基本法保護(hù)的香港居民的言論自由，但“港獨(dú)”言論，違反憲法、香港基本法、香港人權(quán)法案條例，不屬于香港居民的言論自由。以暴力或者其他嚴(yán)重非法手段推行“港獨(dú)”，本質(zhì)上屬于分裂國家行為，香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)通過立法對此類犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲治。⑨參見王復(fù)春：《論香港特區(qū)反分裂國家立法》，載《地方立法研究》2018年第3期。

（四）加強(qiáng)對公職人員違反就職誓言的懲戒

公職人員行使公權(quán)力，公職人員是否履行國家效忠義務(wù)，直接關(guān)系到國家的主權(quán)安全，同時，公職人員的言行對社會公眾產(chǎn)生很大的影響力。公職人員堅(jiān)決效忠國家，會對社會公眾起到楷模作用，而公職人員一旦違反效忠誓言，甚至出現(xiàn)“港獨(dú)”言行，就會直接影響公眾的國家意識和國家效忠熱情。因此，必須嚴(yán)厲懲戒公職人員違反就職誓言的行為。一旦行政長官違反誓言，通過彈劾程序，并由中央人民政府行使對行政長官的最終免職權(quán)。特區(qū)政府其他官員一旦違反效忠誓言，就由特別行政區(qū)政府和中央人民政府行使懲戒權(quán)及免職權(quán)。一旦立法會議員違反就職誓言，就由立法會會議進(jìn)行譴責(zé)，從而使其喪失任職資格。雖然香港基本法第77條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)立法會議員在立法會的會議上發(fā)言，不受法律追究?！钡?，如果有立法會議員在立法會的會議上發(fā)表主張“港獨(dú)”的言論，或者是發(fā)表支持或同情“港獨(dú)”的言論，那么，根據(jù)香港基本法第79條（七）的規(guī)定，應(yīng)判定為“行為不檢或違反誓言”而經(jīng)立法會出席會議的議員2/3通過譴責(zé)，從而喪失議員任職資格。從長遠(yuǎn)來說，香港基本法在未來修改時，應(yīng)當(dāng)規(guī)定香港特別行政區(qū)的全體公職人員均應(yīng)進(jìn)行就職宣誓，從而與我國憲法第27條規(guī)定：“國家工作人員就職時應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定進(jìn)行憲法宣誓”保持內(nèi)在的一致性，有利于加強(qiáng)香港特別行政區(qū)全體公職人員的特別行政區(qū)效忠意識和國家效忠意識。

（五）加強(qiáng)對街頭暴力抗法者和嚴(yán)重“港獨(dú)”言論者的刑責(zé)追究

法律被遵守，是國家效忠義務(wù)的底線。香港基本法的制定，是包括香港居民在內(nèi)的全中國人民的智慧結(jié)晶，香港特別行政區(qū)積累的本地立法，也是香港特別行政區(qū)民主立法的可喜成果。香港通過多年的發(fā)展，已經(jīng)形成一整套成熟可行的法律體系、執(zhí)法程序和司法程序。香港從今年6月起的所謂“和平游行”，一開始就走樣了，且越來越暴力化并出現(xiàn)嚴(yán)重的“港獨(dú)”言論。針對示威游行中出現(xiàn)的相關(guān)暴力犯罪行為和嚴(yán)重的“港獨(dú)”言論，可直接適用的法律有香港的《刑事罪行條例》《公安條例》《國旗及國徽條例》《航空保安條例》《社團(tuán)條例》《人權(quán)法案條例》等，香港特區(qū)政府要及時檢控犯罪，香港法院要嚴(yán)格公正地行使司法權(quán)，及時懲治暴力犯罪分子，及時禁止及限制“港獨(dú)”言論。法治必須是能看得見的，政府須嚴(yán)格執(zhí)法，法院須公正司法，法律面前人人平等，觸犯法律的人必須得到應(yīng)用的懲罰。只有這樣，法律的正義才能得到彰顯，國家的權(quán)威和尊嚴(yán)才能得到維護(hù)，香港也才能保持穩(wěn)定和繁榮。

總之，香港特別行政區(qū)是中國不可分離的部分，香港居民作為香港基本法所確定的“政治身份”，不僅有義務(wù)效忠香港特別行政區(qū)，也有義務(wù)效忠中華人民共和國。由于香港居民的多樣性，香港居民的國家效忠義務(wù)的具體要求有差別，但重要的是，效忠中華人民共和國的底線不能突破，中華人民共和國的主權(quán)和統(tǒng)一不能被挑戰(zhàn)。國家效忠義務(wù)，需要具體化的憲法、法律義務(wù)來強(qiáng)化落實(shí)，需要香港全體公職人員的恪盡職守、率先垂范，更需要香港全體居民的廣泛認(rèn)同和堅(jiān)守。