(四川大學(xué) 四川 成都 610065)

受傳統(tǒng)官僚制觀念影響，公共服務(wù)的提供主體被先入為主的限定為公共部門。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)和新公共治理概念的興起，在20世紀(jì)70年代和80年代，公民參與公共服務(wù)的合作生產(chǎn)引起了美國公共行政學(xué)者的極大興趣。合作生產(chǎn)的概念最初是由埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor·Ostrom)和20世紀(jì)70年代印第安納大學(xué)政治理論和政策分析研討會(huì)共同提出的，用來描述和定義普通公民參與公共服務(wù)的共同生產(chǎn)。合作生產(chǎn)的最初定義主要是指 “常規(guī)生產(chǎn)者”(警察，教師或醫(yī)護(hù)人員)與想要提高公共服務(wù)質(zhì)量的普通公民之間可能存在的潛在的合作關(guān)系。前者作為專業(yè)人員或“常規(guī)生產(chǎn)者”參與服務(wù)提供，而“公民生產(chǎn)”則基于個(gè)人或群體的自愿參與，以提高他們所接受的服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量。

一、公民參與公共服務(wù)合作生產(chǎn)的內(nèi)涵：緣起及其發(fā)展

合作生產(chǎn)的概念，緣起于埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor·Ostrom)和戈登·P·惠特克(Gordon·P·Whitaker)對(duì)于評(píng)估公共機(jī)構(gòu)提供服務(wù)績效的評(píng)估。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，“如果想要對(duì)公共機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)的績效有一個(gè)準(zhǔn)確的評(píng)估，首先理解公共服務(wù)的產(chǎn)生流程是怎樣的?！鄙a(chǎn)過程就是資源的投入經(jīng)過一系列活動(dòng)轉(zhuǎn)化成產(chǎn)出的過程。以社區(qū)安全為例，公民通過給防盜門上鎖或向警察提供線索等方式來影響犯罪率。在這種情況下，公民的活動(dòng)補(bǔ)充了警察活動(dòng)?！耙虼艘虼耍谀承┣闆r下，公民通過其活動(dòng)的貢獻(xiàn)成為警察的“共同生產(chǎn)者?！?/p>

共同生產(chǎn)的概念對(duì)于不同背景和現(xiàn)象，其所指代的具體內(nèi)涵并不相同。共同生產(chǎn)的概念被用作一般術(shù)語時(shí)，其涵蓋許多不同類型的公民參與以及參與不同類型的公共服務(wù)提供，并且還包括公民或第三部門參與政策制定、政策實(shí)施乃至政策評(píng)估的各個(gè)階段。除此之外，共同生產(chǎn)還可以被限定于公民個(gè)體或公民群體參與某一特定種類的公共服務(wù)(如教育、醫(yī)療、社區(qū)安全等)的某一階段。

從參與共同生產(chǎn)的主體范圍來看，托尼·伯瓦爾德(Tony·Bovaird)提出了一個(gè)相對(duì)廣泛的定義。根據(jù)他的說法，“公共服務(wù)合作供給是指通過(任何部門的)專業(yè)化服務(wù)提供商與服務(wù)用戶和(或)其他社區(qū)成員之間的關(guān)于服務(wù)提供的長期的穩(wěn)定的關(guān)系，以及在這個(gè)過程中涉及到的雙方的大量的資源貢獻(xiàn)。”該定義不僅限于公共服務(wù)的用戶，還將志愿者和社區(qū)團(tuán)體作為共同生產(chǎn)者納入定義范圍之內(nèi)，并認(rèn)識(shí)到不同的共同生產(chǎn)者與公共部門組織的關(guān)系可能完全不同。相比之下，約翰·阿爾福德(John·Alford)區(qū)分了志愿者、消費(fèi)者生產(chǎn)者和公民。他認(rèn)為，公民在作為志愿者時(shí)參與共同生產(chǎn)時(shí)，提供資源但不享受生產(chǎn)成果。而以消費(fèi)者的身份參與時(shí)，既貢獻(xiàn)資源又消費(fèi)產(chǎn)出的服務(wù)。作為公民參與時(shí)，會(huì)通過各種機(jī)制來表達(dá)自己的愿望，促成民主政治進(jìn)程。公民與政府的關(guān)系是通過各種權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成，而客戶與生產(chǎn)者的關(guān)系則是通過服務(wù)進(jìn)行聯(lián)結(jié)。

從參與共同生產(chǎn)的服務(wù)類別來說，戈登·P·惠特克將共同生產(chǎn)定義為“公共部門與任何可以從其參與的公共服務(wù)中直接受益的共同生產(chǎn)者之間的積極互動(dòng)的過程?！彼J(rèn)為，公民參與共同生產(chǎn)的服務(wù)涉及面很廣，幾乎包括了任何意義上的公共服務(wù)。他將公共服務(wù)分為兩大類，一類如教育、醫(yī)療以及預(yù)防犯罪等；另一類如治安、消防等。他認(rèn)為，雖然公民參與共同生產(chǎn)的痕跡在后一類的提供中很難被識(shí)別，但對(duì)于服務(wù)的提供來講是同樣重要的。

二、公民參與合作生產(chǎn)的種類和動(dòng)機(jī)

關(guān)于合作生產(chǎn)的種類，不同的學(xué)者從不同的角度，如所生產(chǎn)服務(wù)的種類、參與者的規(guī)模、不同的階段等對(duì)其進(jìn)行了不同劃分。

戈登·P·惠特克將合作生產(chǎn)較為寬泛地分為公民需要公共機(jī)構(gòu)的協(xié)助、公民向公共機(jī)構(gòu)提供協(xié)助以及公民和公共機(jī)構(gòu)互相調(diào)整服務(wù)期望和服務(wù)行為三類。在第一類中，由于公共機(jī)構(gòu)受行政規(guī)制和程序的約束，可能不能準(zhǔn)確識(shí)別公民需求并提供相應(yīng)服務(wù)，此時(shí)就需要公民想公共機(jī)構(gòu)主動(dòng)提出“訴求”，使得公共機(jī)構(gòu)得以識(shí)別并對(duì)口解決。同時(shí)，由于公共機(jī)構(gòu)在提供此類服務(wù)的過程中將服務(wù)“條目化”，因此會(huì)遇到公民需要的服務(wù)不在“條目”中的情況?；诖?，公民的服務(wù)“請(qǐng)求”會(huì)對(duì)公共機(jī)構(gòu)改進(jìn)服務(wù)起到促進(jìn)作用。家庭關(guān)系和小團(tuán)體關(guān)系的持續(xù)弱化使得公民與公共機(jī)構(gòu)合作(第二類)以實(shí)現(xiàn)同一目標(biāo)變得日益重要，如家長配合學(xué)校來解決孩子的教育問題。在這個(gè)過程中，來自公民的合作并不是出于懼怕懲罰，也不是一種習(xí)慣性行為，而是一種有意識(shí)的志愿行為。第三種合作生產(chǎn)的類型僅僅發(fā)生于雙方對(duì)同一個(gè)問題同時(shí)進(jìn)行考慮的情況，如教學(xué)過程中學(xué)生與老師之間的相互合作。雙方基于共同的期望來調(diào)整自己的預(yù)期和行為，最終實(shí)現(xiàn)互惠共贏。

杰弗瑞·布魯?shù)履?Jeffrey·L·Brudney)和羅伯特·英格蘭(Robert·E·England)根據(jù)服務(wù)的種類和參與生產(chǎn)的人數(shù)規(guī)模將合作生產(chǎn)分為個(gè)體層面、團(tuán)體層面和集體層面的合作生產(chǎn)。個(gè)體層面的合作生產(chǎn)包括兩種兩種形式。第一種形式就是類似于教育服務(wù)的“軟服務(wù)”。公民參與這類服務(wù)的典型特征就是“無法回避”——除了參與別無他選。另一種個(gè)體層面的合作生產(chǎn)更偏向于一種公民的自愿行為，如向警察提供線索、將垃圾主動(dòng)分類等。這類合作通常沒有政府或公共部門進(jìn)行組織或協(xié)調(diào)，完全是出于自身的意愿的行為。與公民個(gè)體層面的合作生產(chǎn)不同，團(tuán)體層面的合作生產(chǎn)既需要一定數(shù)量的參與者，同時(shí)需要一定的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，如 “鄰里聯(lián)盟”?！班徖锫?lián)盟”是基于自愿精神的產(chǎn)物，以社區(qū)組織的名義與公共部門進(jìn)行溝通。參加“鄰里聯(lián)盟”的居民可以通過聯(lián)盟來整合需求，并通過聯(lián)盟成員的資源貢獻(xiàn)來實(shí)現(xiàn)這些需求。集體層面的合作生產(chǎn)的起因就是政府的財(cái)政緊縮，同時(shí)無法吸引市場(chǎng)資本。由于政府無力或無暇提供某種公共服務(wù)，因此就會(huì)通過創(chuàng)新制度安排，使得公民被允許直接參與某項(xiàng)服務(wù)的提供甚至是生產(chǎn)。由于政府財(cái)政緊縮以及無法吸引市場(chǎng)資本，所以集體層面的合作生產(chǎn)通常是基于各種形式的財(cái)富捐贈(zèng)以及公民的志愿行為。集體層面的合作生產(chǎn)是合作水平最高的生產(chǎn)方式，其實(shí)質(zhì)是通過公民參與對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行的重新分配。同時(shí)，由于集體合作生產(chǎn)的公共服務(wù)大都具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，所以難以避免“搭便車”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

斯蒂文·奧斯本(Stephen·P·Osborne)和克里斯提·斯托克奇(Kirsty Strokosch)從服務(wù)管理理論和公共行政理論的角度將合作生產(chǎn)的種類分為消費(fèi)者合作生產(chǎn)、參與式合作生產(chǎn)以及增強(qiáng)的合作生產(chǎn)。第一類基于服務(wù)管理理論，第二類基于公共行政理論，第三類則結(jié)合前兩類中涉及的各要素。消費(fèi)者合作生產(chǎn)側(cè)重于公共服務(wù)生產(chǎn)的“運(yùn)作”和“操作”層面，重點(diǎn)在于服務(wù)用戶與提供者之間基于用戶授權(quán)的互動(dòng)和協(xié)商。不同于消費(fèi)者合作生產(chǎn)，參與式合作生產(chǎn)的側(cè)重點(diǎn)在于戰(zhàn)略層面的公共服務(wù)的“規(guī)劃”階段，用戶從“授權(quán)”轉(zhuǎn)為關(guān)于服務(wù)規(guī)劃的“參與”，其目的在于通過用戶參與服務(wù)的規(guī)劃過程來提高服務(wù)質(zhì)量。相對(duì)于前兩種模式，增強(qiáng)的合作生產(chǎn)涉及到服務(wù)范式本身的轉(zhuǎn)變，通過公共服務(wù)運(yùn)營機(jī)制與戰(zhàn)略規(guī)劃層面的參與機(jī)制相結(jié)合，將用戶視為公共服務(wù)提供的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)力，進(jìn)而形成用戶主導(dǎo)的公共服務(wù)提供新模式。

公民參與何所生產(chǎn)的動(dòng)機(jī)回答的是“公民為什么要參與合作生產(chǎn)”，主要包括回報(bào)與獎(jiǎng)勵(lì)、制裁與懲罰、自我效能感和社會(huì)歸屬感四方面。

1.回報(bào)與獎(jiǎng)勵(lì)。公民參與公共服務(wù)的合作生產(chǎn)雖然不排除志愿服務(wù)，但其實(shí)是有別于傳統(tǒng)的志愿服務(wù)，因?yàn)樵诤献魃a(chǎn)的產(chǎn)出涉及到志愿者消費(fèi)產(chǎn)出成果?；诖?，部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，只有在合作生產(chǎn)的收益大于成本時(shí)，人們才會(huì)參與合作生產(chǎn)，參與者通過合作生產(chǎn)的收益來彌補(bǔ)進(jìn)行合作合作生產(chǎn)時(shí)所投入的資源的消耗。這里的收益主要是指一種“外在獎(jiǎng)勵(lì)”，既可以通過貨幣的形式表示，也可以通過非貨幣的形式表示。

2.制裁與懲罰。由于公民參與合作生產(chǎn)是一種積極的、主動(dòng)的行為，因此出于對(duì)制裁或懲罰的懼怕并不會(huì)構(gòu)成公民的參與動(dòng)機(jī)。實(shí)際上，“制裁本身通常不會(huì)對(duì)公民的自身利益產(chǎn)生重大影響使得公民產(chǎn)生參加合作生產(chǎn)的意愿……制裁不足以作為客戶意愿的激勵(lì)因素?！钡捎谠趥€(gè)人層面的合作生產(chǎn)部分涉及到的公共服務(wù)是出于公民和公共部門彼此的義務(wù)或責(zé)任，此時(shí)，制裁或懲罰的作用就在于“(通過對(duì)不參與合作生產(chǎn)的公民實(shí)施制裁或懲罰)強(qiáng)化了(對(duì)參與合作生產(chǎn)的公民)的非物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的作用?！痹谶@種情況下，“對(duì)違規(guī)者的制裁的執(zhí)行為保證其他(參與合作生產(chǎn)的)公民所做的貢獻(xiàn)的過程公平提供了支持?！睂?duì)于主動(dòng)參與合作生產(chǎn)的公民來說，避免制裁或懲罰并非是出于懼怕，而是因?yàn)橹撇没驊土P是對(duì)其實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值或自我效能的一種否定；對(duì)公共部門來說，“(參與合作生產(chǎn)的公民)越熱情或者至少不那么勉強(qiáng)地工作，組織就越容易有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)或以更低的成本實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?！睆倪@個(gè)意義上講，制裁或懲罰構(gòu)成了公民參與合作生產(chǎn)的“反向動(dòng)機(jī)”。

3.自我效能感。約翰·阿爾福德(John·Alford)和索菲·葉慈(Sophie·Yates)通過發(fā)放調(diào)查問卷和訪談的方式對(duì)共同生產(chǎn)在澳大利亞發(fā)揮作用的三個(gè)關(guān)鍵政策領(lǐng)域：公共安全、環(huán)境和健康進(jìn)行了數(shù)據(jù)搜集和分析。在三個(gè)政策領(lǐng)域的每個(gè)領(lǐng)域，被訪者都被問及了有關(guān)共同生產(chǎn)的代表性行為以及其是否經(jīng)常，有時(shí)或從未采取或參與過這些行為；同時(shí)，被訪者還被問及其對(duì)所提供的服務(wù)和有關(guān)咨詢的滿意度以及目前花費(fèi)(并且愿意花費(fèi))在每個(gè)領(lǐng)域志愿服務(wù)的時(shí)間。他們發(fā)現(xiàn)，公民的自我效能感和社會(huì)歸屬感是促進(jìn)共同生產(chǎn)的普遍因素。

4.社會(huì)歸屬感。促使公民共同生產(chǎn)的另一個(gè)因素是社會(huì)歸屬感。社會(huì)歸屬感源自于公民之間的互惠性。同樣，在約翰·阿爾福德(John·Alford)和索菲·葉慈(Sophie·Yates)的研究中，在社區(qū)安全領(lǐng)域，被訪者在鄰居不在家時(shí) “關(guān)注鄰居家”的比例為有效樣本的61%；同時(shí)，當(dāng)被訪者不在家時(shí)，其“要求鄰居留意你的家”的比例為58%。這表明社會(huì)義務(wù)和睦鄰團(tuán)結(jié)起著重要作用。同時(shí)，這些特殊行為并不涉及公共部門組織，而是公民自身之間的活動(dòng)。此外，在團(tuán)體和集體層次的合作生產(chǎn)中，人們認(rèn)為在一個(gè)共同群體中自己的地位和社會(huì)尊重獲得他人認(rèn)可也很重要。公民參與團(tuán)體層面和集體層面的合作生產(chǎn)，就意味著會(huì)與更多有著相似興趣、動(dòng)機(jī)或能力的人產(chǎn)生社會(huì)聯(lián)系，這種聯(lián)系對(duì)于參與者來說是更吸引力的。艾克和斯蒂恩的實(shí)證研究將合作生產(chǎn)者分為四種類型，即專業(yè)人員、半專業(yè)人員、社交者以及聯(lián)絡(luò)者，而這四種類型的合作生產(chǎn)者通常以社區(qū)而不是自我為中心為動(dòng)機(jī)。

三、合作生產(chǎn)的影響及其中國語境

公共服務(wù)合作生產(chǎn)的概念之所以受到重視，是因?yàn)閷W(xué)者們通過對(duì)其日漸深入的研究發(fā)現(xiàn)，合作生產(chǎn)能對(duì)公共服務(wù)本身、參與公共服務(wù)過程中的公共部門、第三部門和公民以及社會(huì)政治制度產(chǎn)生一些積極影響，具體如下：

1.從公共服務(wù)的角度講，合作生產(chǎn)可以提高公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。布拉姆·弗斯徹爾、塔科·布蘭德森以及維克多·佩斯托夫等學(xué)者對(duì)關(guān)于合作生產(chǎn)的研究進(jìn)行文獻(xiàn)整合后提出，由于更大范圍的“道德所有權(quán)”以及根據(jù)公民需求而采取相對(duì)應(yīng)的服務(wù)，公民參與公共服務(wù)的供給最直接的影響在于可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量。格里查瓦特·洛瓦查林和朱迪絲·斯托爾曼的研究發(fā)現(xiàn)，通過合作生產(chǎn)的方式建設(shè)泰國道路基礎(chǔ)設(shè)施，由于參與道路建設(shè)的志愿者的專業(yè)知識(shí)以及相關(guān)資源的投入，最終成果不僅成本較低，而且“意想不到的是道路的質(zhì)量很高。”安娜·維維拉，羅賓·凱斯特和克里·布朗通過對(duì)澳大利亞公民參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作生產(chǎn)更加強(qiáng)調(diào)用戶和社區(qū)的需求和偏好，在提高服務(wù)質(zhì)量、降低服務(wù)成本的同時(shí)使得服務(wù)成果與用戶的需求和期望更加匹配。

2.從公民的角度講，合作生產(chǎn)一方面可以增強(qiáng)公民的自我效能感，滿足其自我實(shí)現(xiàn)的需求；而對(duì)于沒有參與合作生產(chǎn)的公民，其對(duì)于公共服務(wù)則有了更多選項(xiàng)。

佩斯托夫通過對(duì)福利國家合作生產(chǎn)的研究提出，由于合作生產(chǎn)將第三部門和公民納入了提供福利服務(wù)的范圍，使得公民有了選擇提供服務(wù)的A公司或B公司甚至其他地域或市場(chǎng)的權(quán)利。

3.從政府的角度講，合作生產(chǎn)一方面可以吸引社會(huì)資本，減輕公共部門的財(cái)政壓力；另一方面可以增強(qiáng)政府透明度，進(jìn)而提高公民對(duì)政府的滿意度，增強(qiáng)自身的合法性。帕斯托夫(2007)認(rèn)為，歐洲國家實(shí)行合作生產(chǎn)的原因是人口老齡化、公共部門的赤字增加以及公共財(cái)政的半永久性緊縮，這會(huì)導(dǎo)致公共部門的合法性危機(jī)。喬希和莫爾認(rèn)為，在政治危機(jī)的背景下，合作生產(chǎn)具有某種政治“吸引力”，國家可以通過更低的成本和資源來提供服務(wù)，并獲得政治支持。而合作生產(chǎn)卻一方面可以通過調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，在緩解公共部門財(cái)政壓力的同時(shí)，使社會(huì)資本得到充分利用，另一方面可以通過ICT(信息通信技術(shù))來降低服務(wù)成本。在沒有增加稅收以及財(cái)政投入的前提下卻增加了公共服務(wù)的供給，這便是合作生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益。此外，當(dāng)通過合作生產(chǎn)提供持久性的公共服務(wù)時(shí)，就需要專業(yè)人員與用戶消費(fèi)者(公共部門與公民)之間頻繁的互動(dòng)和交流，這有利于兩者在合作的過程中調(diào)整互相的期望。斯托爾曼等學(xué)者的研究意外的發(fā)現(xiàn)了合作生產(chǎn)與政府腐敗之間的關(guān)系，公民對(duì)政府腐敗的“冷嘲熱諷”的態(tài)度可以促使公民參與公共服務(wù)的合作生產(chǎn)，而地方政府恰恰可以利用這種方式來增加政府的透明度，促進(jìn)公民信任。

4.從促進(jìn)民主治理的角度，公共部門有時(shí)會(huì)出于提高公共服務(wù)效率、增強(qiáng)公共政策有效性和民主性等目的讓公民參與到服務(wù)供給的過程中。而當(dāng)合作生產(chǎn)作為一種概念工具時(shí)，會(huì)倒逼政治體制進(jìn)行改革，并在改革過程中激勵(lì)公民與專業(yè)人員的參與，這就加強(qiáng)了西方國家除代議制民主之外參與式民主的實(shí)踐。帕斯托夫認(rèn)為，如果不讓公民參與任何決策以及實(shí)施任何政策，公民參與民主治理的空間就被限制的太過。只有公民通過獨(dú)立的集體行動(dòng)或以第三部門來參與，才有可能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)民主治理的增值，他進(jìn)而提出，只有合作生產(chǎn)和更大的福利多元化才能促進(jìn)福利服務(wù)的民主治理。因此，相關(guān)的制度和立法對(duì)于促進(jìn)更廣泛的共同生產(chǎn)和第三部門提供福利服務(wù)是必不可少的。

但有學(xué)者指出，雖然合作生產(chǎn)可以促進(jìn)具有共同目標(biāo)的集體行動(dòng)，但如果不能通過正式的民主渠道運(yùn)作，其對(duì)于代議制民主只能是一種威脅而不是補(bǔ)充；同時(shí)，由于合作生產(chǎn)必然導(dǎo)致利益相關(guān)者之間的權(quán)力的重新分配，因此，在向更大規(guī)模合作生產(chǎn)的發(fā)展過程中必定是高度政治化的，并且能否保證代議制民主、參與式民主和專業(yè)知識(shí)之間平衡也值得懷疑；而且通過合作生產(chǎn)的方式進(jìn)行服務(wù)供給雖然會(huì)降低成本，但要前期準(zhǔn)備仍然需要大量的成本投入，并且需要公共部門之間資源流動(dòng)作為支持；此外，不同的利益相關(guān)者由于不同的資源背景，使得其在參與的過程中享有的不平等的權(quán)利和話語權(quán)，導(dǎo)致最終的產(chǎn)出成果與真正需要服務(wù)群體的需求不匹配，進(jìn)而拉大貧富差距；在問責(zé)方面，有學(xué)者提出，當(dāng)公民成為生產(chǎn)過程的一部分時(shí)，其能否更好的承擔(dān)起自己的責(zé)任值得質(zhì)疑，以及在這個(gè)過程中可能會(huì)削弱公共責(zé)任，導(dǎo)致公共、私人和公共領(lǐng)域之間的界限的模糊；

凡事興一利必有一弊，合作生產(chǎn)的積極影響和消極影響都在情理之中。但瑕不掩瑜，作為21世紀(jì)伴隨新公共治理而復(fù)興的一個(gè)概念，合作生產(chǎn)仍然是值得借鑒和學(xué)習(xí)的。關(guān)于公民參與公共服務(wù)合作生產(chǎn)的研究從產(chǎn)生、遇冷再到復(fù)興，經(jīng)歷了從20世紀(jì)70年代到21世紀(jì)初的30余年。這30余年里，“合作生產(chǎn)”這個(gè)概念見證了關(guān)于公共管理的理論從官僚制到新公共管理再到新公共治理的轉(zhuǎn)變。在20世紀(jì)末21世紀(jì)初新公共治理方興未艾之際，“合作生產(chǎn)“的概念又被再度重提，可以說這兩者之間是有一定程度的“契合”。雖然公共治理、合作生產(chǎn)乃至公民參與是西方概念，但放在中國語境下需要討論的重點(diǎn)并不在于是否“引入”，而在于如何“嵌入”。

傳統(tǒng)的行政模式下，公共部門在公共服務(wù)的決策、生產(chǎn)安排以及具體提供中享有絕對(duì)權(quán)力，公民只能被動(dòng)的接受服務(wù)，并通過后續(xù)的評(píng)價(jià)、監(jiān)督等過程表達(dá)意見。20世紀(jì)80年代，在新公共管理運(yùn)動(dòng)的大背景下以及政府失靈、市場(chǎng)失靈等理論的提出，公民參與的浪潮開始興起。21世紀(jì)初，新公共治理作為一種處理公共事務(wù)的新模式在國家與社會(huì)權(quán)力分配過程中興起，政府不再是公共服務(wù)唯一的生產(chǎn)者，代表市場(chǎng)的企業(yè)、代表社會(huì)的社會(huì)組織都可以參與公共服務(wù)的供給。從公民參與的角度來講，關(guān)鍵點(diǎn)在于公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者是可以分離的，這使得公共服務(wù)供給主體的多元化成為可能。但是依托社會(huì)或企業(yè)組織的公民參在很大程度上遮蔽了公民作為服務(wù)消費(fèi)者的直接參與，因此，在嵌入中國語境的過程中，重點(diǎn)應(yīng)在于如何保證通過公民的“直接參與”來體現(xiàn)合作生產(chǎn)的真正價(jià)值。

那么此時(shí)有兩問題就無法避免，第一，該如何定義“直接參與”？實(shí)際上，如果能對(duì)“直接參與”給予一個(gè)清晰明確的定義，合作生產(chǎn)的概念其實(shí)也就完成了其嵌入中國語境的調(diào)試過程。根據(jù)斯蒂文奧斯本的觀點(diǎn)，“直接參與”可以被定義為一種“過程導(dǎo)向”的公共服務(wù)供給模式?！氨M管服務(wù)的使用者希望(他們收到的)服務(wù)可以‘滿足目標(biāo)’，但他們將其對(duì)服務(wù)表現(xiàn)的評(píng)價(jià)建立在他們的期望以及服務(wù)過程的經(jīng)歷、而不只是結(jié)果上。這種經(jīng)歷極大地影響了服務(wù)的有效性和影響。”第二個(gè)問題就是為什么要強(qiáng)調(diào)“直接參與”。如上文所述，合作生產(chǎn)既是一個(gè)管理問題，也是一個(gè)政治問題，其本質(zhì)是協(xié)商民主下的政治參與。目前關(guān)于公民的政治參與研究主要集中于公共政策領(lǐng)域。公共政策中的公民參與是指普通公民運(yùn)用各種合法的方式有序參與到公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控、終結(jié)等全過程。這其實(shí)與惠克特對(duì)于公民參與合作生產(chǎn)的描述有異曲同工之妙。惠克特對(duì)合作生產(chǎn)的定義最終落腳點(diǎn)在于“公民通過合作或不合作來影響公共政策的執(zhí)行?！睆男鹿仓卫淼慕嵌葋砜矗献魃a(chǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)在兩點(diǎn)：第一，即公民要參與到公共政策的執(zhí)行，第二，即是公共服務(wù)的提供。而這兩點(diǎn)則是以“服務(wù)主導(dǎo)“為邏輯主線的新公共治理的中心點(diǎn)。因此，可以說公民參與公共服務(wù)的合作生產(chǎn)與公民參與公共政策的執(zhí)行實(shí)質(zhì)上是一枚硬幣的兩面，二者相互依存且相互影響。而之所以要強(qiáng)調(diào)公民的“直接參與”，一方面是因?yàn)檫@是公共服務(wù)合作生產(chǎn)的內(nèi)在要求；另一方面是因?yàn)槭芄竦膮⑴c能力、參與渠道與機(jī)制以及傳統(tǒng)政治文化的影響，現(xiàn)階段公民參與公共政策的執(zhí)行過程實(shí)際上都是一種“間接參與”。這種“間接參與”如果把握不好，往往會(huì)流于形式，無法發(fā)揮出公民政治參與的真正作用。然而，正如張?jiān)葡璧挠^點(diǎn)，將合作生產(chǎn)嵌入到中國語境時(shí)會(huì)遇到不可避免的兩個(gè)問題，即如何定義合作生產(chǎn)以及如何管理合作生產(chǎn)。公民的“直接參與”或許可以成為研究中國語境下合作生產(chǎn)的一個(gè)切入點(diǎn)。

2018年12月13日印發(fā)的《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)?！吨笇?dǎo)意見》提出，到2035年，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)代化水平不斷提升。在這個(gè)大背景下，以公共服務(wù)合作生產(chǎn)為切入點(diǎn)，關(guān)于國家與公民社會(huì)關(guān)系的探討或許也可以被重新提上日程。