李林陽 耿改智

摘要：在改革開放四十周年之際，通過對1978年至今我國“三農(nóng)”政策幾次變遷的梳理，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)學者有關(guān)“三農(nóng)”政策的討論主要集中在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、加入WTO前與后、農(nóng)業(yè)稅取消的前后、金融危機背景下的農(nóng)村金融建設和財政支農(nóng)政策、土地流轉(zhuǎn)政策以及農(nóng)村現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這幾個方面，探尋其中的政策走向，為我國今后“三農(nóng)”政策的制定提供參考。

關(guān)鍵詞：“三農(nóng)”政策 綜述 變遷

中圖分類號：F329? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2019）04-0221-03

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。如何解決與我國九億多農(nóng)民息息相關(guān)的“三農(nóng)”問題有關(guān)的矛盾是解決我國主要矛盾的重中之重。而且，十九大報告明確要求實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將其作為建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的六項主要任務之一進行專門部署。2017年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展需要做好的8項重點工作之一。中央農(nóng)村工作會議明確要求“走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園”。

“三農(nóng)”問題不僅僅是經(jīng)濟問題，同時也是社會問題、政治問題，近年來引起了各方學者的關(guān)注。林毅夫（2003）在農(nóng)民收入增長放緩、城鄉(xiāng)收入持續(xù)拉大的背景下，認為“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，要從農(nóng)村基礎設施、農(nóng)產(chǎn)品流通市場和創(chuàng)新機制體制建設等方面解決“三農(nóng)”問題。[1]趙忠生（2012）以“能力支配資源理論”為分析框架，分析指出，農(nóng)民的權(quán)益與能力是“三農(nóng)”問題的核心。[2]對于如何解決“三農(nóng)”問題，社會各界也紛紛發(fā)聲。韓?。?013）提出，解決“三農(nóng)”問題已經(jīng)到了一個攻堅階段，需要賦予農(nóng)民土地使用權(quán)、收益權(quán)、自由轉(zhuǎn)讓權(quán)等更多的土地權(quán)利，構(gòu)建公共服務體系、支持農(nóng)民自由遷往城市、建立普惠性農(nóng)村金融體系。張義博（2015）在我國進入中高速增長的新常態(tài)下認為，推進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展以加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設。[3]李國祥（2016）認為，推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展要加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，延伸農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈以及發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等方面展開。[4]隨著互聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)村覆蓋面積的擴大，“互聯(lián)網(wǎng)+三農(nóng)”的新型產(chǎn)業(yè)格局應運而生。曾億武等（2016）通過多案例分析發(fā)現(xiàn)，以特色農(nóng)產(chǎn)品為基礎的農(nóng)產(chǎn)品淘寶村的建立有利于增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

今年是我國改革開放40周年，回顧我國自改革開放以來的“三農(nóng)”政策變遷過程，為我國今后“三農(nóng)”政策的制定提供參考。

一、農(nóng)業(yè)政策變遷綜述

（一）1978—2003年改革開放后我國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整

1978年11月，安徽省鳳陽縣小崗村實行“分田到戶，自負盈虧”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制（大包干），這是我國農(nóng)民的一次創(chuàng)舉。自此以后，中國拉開了改革開放的大幕。

1.有關(guān)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的研究

林毅夫（1992）通過實證研究測定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制前后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的變化，研究表明：生產(chǎn)率的提高大部分源于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制這項制度創(chuàng)新。

林毅夫等（1992）通過分析1978～1990年改革開放后我國三農(nóng)所取得的成就并發(fā)現(xiàn)，80年代末期出現(xiàn)的政府財政負擔過重以及農(nóng)民收入下降等問題。詳細分析問題成因后，給出了90年代農(nóng)村改革總的目標，即要形成農(nóng)民高興、政府滿意的發(fā)展環(huán)境，要通過發(fā)育農(nóng)產(chǎn)品市場和要素市場，使農(nóng)民能夠不斷按需求結(jié)構(gòu)、地區(qū)比較優(yōu)勢的變動調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。[5]

郝艷（2014）通過分析我國改革開放以來，農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)民收入的影響。分析認為，1978—1984年的農(nóng)業(yè)政策大幅度提高了農(nóng)民收入，數(shù)據(jù)表明，從1979年起始，政策面上不斷提高基本農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的收購價格，平均提高幅度是17%，這直接導致了農(nóng)民收入的增長。統(tǒng)計表明，在排除物價上漲因素后農(nóng)民收入實際增長了1.5倍（同期城鎮(zhèn)居民收入增長數(shù)字僅為0.6倍），該時期農(nóng)民收入的增長速度達到了城鎮(zhèn)居民收入增長速度的2.5倍，農(nóng)民收入增加顯著。1985—1992年期間的農(nóng)業(yè)政策發(fā)生明顯變化，由以往的農(nóng)村改革為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿鞘袨橹黧w和中心的改革，重工輕農(nóng)政策的復歸，導致農(nóng)業(yè)投入減少，減緩了農(nóng)民收入增速。數(shù)據(jù)顯示，1986—1992年間農(nóng)民收入僅增長了0.25倍，這是農(nóng)業(yè)政策目標調(diào)整導致的直接結(jié)果。20世紀90年代以來農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，雖然國家加大了農(nóng)業(yè)投入，提高了糧棉收購價格，使糧食、棉花生產(chǎn)獲得連年豐收，但農(nóng)民收入增長幅度明顯放緩。文章在第四部分結(jié)合黨的十八大及十八大三中全會精神對未來農(nóng)業(yè)政策調(diào)整做了展望。[6]

2.有關(guān)加入WTO前后農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的研究

柯炳生（2002）在我國加入WTO的歷史背景下，運用統(tǒng)計分析的方法，對我國農(nóng)業(yè)受到的影響做了分析，分析表明：總體上我國農(nóng)業(yè)受到的影響至少表現(xiàn)在5個方面：進口、價格、收入、生產(chǎn)和就業(yè);同時針對這些問題給出了政策建議：政府應該充分利用WTO政策，加快推進糧食流通領域市場化改革，將原來對糧食流通領域的補貼轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)領域直補，保證農(nóng)民收入不下降，還要加強政府對農(nóng)村基礎設施的建設;糧食生產(chǎn)企業(yè)應當自強，樹立競爭意識。[7]

溫鐵軍（2006）針對我國加入WTO過程中在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易上作出的讓步，分析了讓步對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民收入、農(nóng)村就業(yè)的影響。分析表明：我國作出的讓步有利于我國土地資源短缺的沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于國內(nèi)競爭力強的農(nóng)產(chǎn)品出口，有利于吸引外資投入農(nóng)業(yè)領域;但是會造成我國農(nóng)民收入下降，對我國糧食安全造成為威脅，同時對解決本已十分嚴峻的農(nóng)村勞動力就業(yè)問題提出了更大考驗。[8]

（二）2004—2018年取消農(nóng)業(yè)稅后我國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整

從2000年提出糧食直補的政策構(gòu)想，到2004年全國實施，用了五個年頭，先后經(jīng)歷了改革方案醞釀（2000—2001年）、試點（2002—2003年）和全面推廣三個發(fā)展階段。這意味著，在我國沿襲兩千年之久的這項傳統(tǒng)稅收的終結(jié)，也意味著我國農(nóng)民迎來了一個全新的時代。

1.取消農(nóng)業(yè)稅前后的政策調(diào)整的研究

李成貴（2005）面對當時的倍受政府和社會關(guān)注的三農(nóng)問題，提供了一份較為集約和深度的個人思考，他提出，解決三農(nóng)問題要從以下幾個方面著手：（1）要實現(xiàn)由城鄉(xiāng)二元分割向城鄉(xiāng)協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變，賦予農(nóng)民參與治理的權(quán)力;（2）推進農(nóng)村市場化改革，提高資源配置效率，并且要減少政府控制，增加公共服務;（3）改革戶籍制度，提高農(nóng)民素質(zhì)。[9]

周應恒等（2009）運用全球貿(mào)易分析模型（GTAP），以2001—2006年相關(guān)數(shù)據(jù)為觀測值，實證分析了2001—2006年農(nóng)業(yè)政策變化所帶來的影響，模擬結(jié)果顯示：取消農(nóng)業(yè)稅、“四補貼”政策對糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收有比較明顯的效果，但糧食增產(chǎn)受到價格波動的影響更大;由于WTO規(guī)則的限制，“微量允許”措施對糧食增產(chǎn)的作用最大不會超過9%;國內(nèi)糧食價格的上漲會在幾年時間內(nèi)持續(xù)擴大“微量允許”的使用空間，這使得政策的使用具有更大的彈性。[10]

李玲子（2013）運用理論分析和實證檢驗相結(jié)合的方法，對農(nóng)業(yè)稅取消前后河南省農(nóng)民收入情況進行分析，分析表明：農(nóng)業(yè)稅的取消確實對河南省農(nóng)民收入產(chǎn)生了促進作用，并對稅費改革后進一步提高農(nóng)民收入提出了政策建議。[11]

2.金融危機背景下的財政支農(nóng)政策和農(nóng)村金融政策的研究

馬麗華等（2010）通過分析我國現(xiàn)階段農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，認為中國新型農(nóng)村金融機構(gòu)注冊門檻低，金融機構(gòu)之間資金實力不足，來源不穩(wěn)定，農(nóng)民對其認同度低，監(jiān)管和控制風險能力低等特點。分析認為：我國農(nóng)村金融機構(gòu)建設應當控制風險，嚴格金融機構(gòu)準入機制，發(fā)展生態(tài)，使新型農(nóng)村金融機構(gòu)能夠可持續(xù)發(fā)展，還要從法律角度提供保障，健全新型農(nóng)村金融機構(gòu)相關(guān)法律法規(guī)，使我過農(nóng)村金融機構(gòu)建設邁上新臺階。[12]

楊曉娟等（2012）在我國農(nóng)業(yè)保險不斷發(fā)展的背景下，從農(nóng)業(yè)保險的作用、現(xiàn)狀、模式、產(chǎn)品種類、需求和費率厘定等幾個方面，分析了我國農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀及存在的問題，研究發(fā)現(xiàn)：我國農(nóng)業(yè)保險規(guī)模發(fā)展快速，保險經(jīng)營者快速增加，但農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)不完善，農(nóng)民缺乏保險意識，農(nóng)業(yè)保險供求失衡等問題亟待解決，為農(nóng)業(yè)保險在我國的發(fā)展提供參考。

葉初升等（2016）采用實證分析方法分析我國農(nóng)業(yè)財政支出對農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)率的影響，研究認為：當前我國農(nóng)業(yè)財政支出長期來看有利于提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，但加劇了污染物的排放，可能導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境遭到破壞，進而對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量產(chǎn)生不良影響。文章給出了應對措施：（1）增加對農(nóng)業(yè)的財政支持，完善財政支農(nóng)結(jié)構(gòu);（2）要把財政支農(nóng)與綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相掛鉤，確保糧食生產(chǎn)質(zhì)量與糧食安全。[13]

3.土地流轉(zhuǎn)政策

劉衛(wèi)柏等（2012）基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制導致的分散經(jīng)營的弊端，考察了我國各地區(qū)對于流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)多種形式的探索，把我國現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)分為五個部分：即互換、出租、轉(zhuǎn)包、土地股份制、土地參股，進而對這些現(xiàn)象進行分析，分析認為：應該對土地流轉(zhuǎn)的用途進行規(guī)范管理，明確土地產(chǎn)權(quán)，推動土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新與保障體系建設。

盧澤羽等（2015）回顧并分析了我國土地流轉(zhuǎn)的歷史及特點，認為：隨著幾年來國家出臺的一系列土地承包經(jīng)營政策，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革深入推進，應加快土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理，建立相關(guān)法律政策，加強宣傳，讓更多農(nóng)民積極參與到土地流轉(zhuǎn)中，完善農(nóng)業(yè)保險對土地流轉(zhuǎn)的保障，培養(yǎng)土地流轉(zhuǎn)管理人才等措施穩(wěn)步提高我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設水平。

4.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

魏延安（2018）在2018年中央一號文件出臺后對該文件作了分析，分析指出：與往年“一號文件”重點安排當年的“三農(nóng)”工作不同，今年的“一號文件”將開啟對我國今后發(fā)展影響深遠的大戰(zhàn)略——鄉(xiāng)村振興。作者進一步指出，在該文件的引領下，我國三農(nóng)有了明確的未來道路，我國新時代鄉(xiāng)村發(fā)展的新格局即將開啟，我國將開創(chuàng)小農(nóng)經(jīng)濟與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有效對接的新道路，農(nóng)民增收新空間將得到深度和廣度上的有效拓展，古老的鄉(xiāng)村文明將在新時代實現(xiàn)傳承和復興。

張軍（2018）首先對歷史上鄉(xiāng)村建設與發(fā)展理論上的討論，表明了鄉(xiāng)村振興的價值與重要性。再對鄉(xiāng)村振興國際實踐回顧，作者指出，發(fā)達國家在工業(yè)化和城市化進程中對鄉(xiāng)村發(fā)展的認識和積累的建設經(jīng)驗，可以為我們認知鄉(xiāng)村價值、促進鄉(xiāng)村振興提供學習與借鑒。文章接下來對我國中華民國時期和新中國成立以來鄉(xiāng)村改革與發(fā)展進行回顧，進一步強調(diào)了“三農(nóng)”問題在我國的重要性與價值。最后建設性地提出了鄉(xiāng)村振興的若干措施：制定相關(guān)法律法規(guī)、編制振興規(guī)劃、建立健全組織機構(gòu)、創(chuàng)新體制機制，是實施鄉(xiāng)村振興并保障其順利和可持續(xù)發(fā)展的基礎。[14]

二、簡要的評論

縱觀我國改革開放40年來的農(nóng)業(yè)政策，以2004年取消農(nóng)業(yè)稅為界分為兩個階段。

一是改革開放到取消農(nóng)業(yè)稅階段。改革開放前由于我國特殊的歷史情況，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差、城鄉(xiāng)二元戶籍等制度將農(nóng)村剩余不斷提取到工業(yè)建設中，這雖然使我國迅速建立了重工業(yè)體系，但也使得農(nóng)民利益嚴重受損。改革開放的頭幾年，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在全國不斷推開，政策不斷向“三農(nóng)”傾斜，大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品價格，這使得農(nóng)民收入顯著增長，平均年增長1.5%，是當時城鎮(zhèn)居民收入增長的2.5倍。[6]一直到1986年，政策再次向工業(yè)傾斜，彼時的農(nóng)業(yè)投資相繼減少，農(nóng)民收入增長放緩，這與我國不斷推進的改革開放有關(guān)，決策層希望農(nóng)產(chǎn)品進一步市場化，脫離計劃生產(chǎn)的枷鎖。一直到20世紀末，國家都對農(nóng)民的重視不夠。2002年我國加入WTO，雖然使得我國擁有了更廣闊的市場環(huán)境，但為了適應WTO規(guī)定，進一步拉大了農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民的差距，同時加大了農(nóng)村就業(yè)壓力。這一階段，雖然我國實現(xiàn)了糧食的穩(wěn)定供給，農(nóng)民收入有所提高，但與城鎮(zhèn)居民相比仍然有較大差距，“三農(nóng)”問題面臨諸多矛盾。

二是取消農(nóng)業(yè)稅到改革開放40周年的今天這一階段，政策不斷向“三農(nóng)”傾斜。開始的取消農(nóng)業(yè)稅，解開了禁錮在我國農(nóng)民兩千年之久的枷鎖，農(nóng)業(yè)稅的取消對農(nóng)民收入的提高有促進作用。[11]接下來在2008年金融危機的背景下，我國加快了與“三農(nóng)”有關(guān)法律的出臺，加快了建立農(nóng)村金融的步伐，同時在財政政策上加大力度支持“三農(nóng)”，這些政策使得“三農(nóng)”更加健康快速地向前發(fā)展。接下來學者的討論較為集中在土地流轉(zhuǎn)政策上，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革有利于我國農(nóng)村土地更加有效利用，有利于提高糧食產(chǎn)量，有利于保障我國糧食安全。中央“一號文件”連續(xù)多年都將焦點落在了“三農(nóng)”問題之上，今年的中央一號文件也不例外，“一號文件”緊跟十九大步伐，繼續(xù)強調(diào)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要性與緊迫性，為解決“三農(nóng)”問題作了全面部署。這一階段，雖然農(nóng)村居民收入仍然達不到城鎮(zhèn)居民的收入水平，但二者增長率的差距在逐步減少，相信在不久的將來，農(nóng)業(yè)會成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民會成為有吸引力的職業(yè)，農(nóng)村會成為安居樂業(yè)的美麗家園。

我國改革開放四十年的農(nóng)業(yè)政策，可以發(fā)現(xiàn)由于內(nèi)外環(huán)境的不斷變化，國家一直在積極調(diào)控，在某個時期可能會注重非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，在另一時期則會注重農(nóng)業(yè)。只有城鄉(xiāng)均衡發(fā)展才會使每個人都踏進小康的大門，才會如期實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標。

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責任編輯：楊國棟