盧偉

摘? 要：在推進“一帶一路”建設(shè)工作五周年座談會上，習近平總書記指出，過去幾年共建“一帶一路”完成了總體布局，繪就了一幅“大寫意”，今后要聚焦重點、精雕細琢，共同繪制好精謹細膩的“工筆畫”，并提出了推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的新要求。推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展就需要避免“一帶一路”概念出現(xiàn)“泛化”、“一帶一路”建設(shè)重點出現(xiàn)“失焦”的現(xiàn)象。因此，未來十年推進“一帶一路”建設(shè)需要汲取過去5年的經(jīng)驗和教訓(xùn)，進行戰(zhàn)略再聚焦和戰(zhàn)術(shù)再優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：“一帶一路” 六大經(jīng)濟走廊? 軟實力

隨著共建“一帶一路”地域范圍的不斷擴大，共建“一帶一路”合作領(lǐng)域、合作伙伴、合作模式都在不斷拓展和豐富，共建“一帶一路”正在向落地生根、持久發(fā)展的階段邁進，下一步，共建“一帶一路”將向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。但與此同時，一些地方政府部門、研究機構(gòu)、企業(yè)內(nèi)部開始出現(xiàn)一些困惑和不解，即“一帶一路”建設(shè)究竟要做什么？想要達到什么目的？究竟哪些項目才是“一帶一路”建設(shè)項目？這種困惑一方面反映出“一帶一路”建設(shè)作為我國經(jīng)濟外交的頂層設(shè)計已遍及我國對外經(jīng)濟工作的各個方面，但同時也反映出“一帶一路”概念開始出現(xiàn)“泛化”、與“一帶一路”建設(shè)相關(guān)的國家戰(zhàn)略資源投放可能出現(xiàn)“失焦”的苗頭。

可以認為，“一帶一路”倡議的提出一定程度是應(yīng)對奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰(zhàn)略、跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定等對我東線的戰(zhàn)略壓制。但隨著特朗普政府上臺后轉(zhuǎn)向發(fā)動中美貿(mào)易戰(zhàn)，“一帶一路”建設(shè)所面臨的國際形勢已發(fā)生巨大變化。如果說一開始我國模糊處理了“一帶一路”倡議的戰(zhàn)略目標并將其限定在經(jīng)濟合作范疇從而推動了國際組織和沿線國家的廣泛參與，那下一階段推動“一帶一路”建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵則在于：在美國未來對我戰(zhàn)略目標從貿(mào)易打壓拓展至全面遏制，戰(zhàn)術(shù)手段從提高商品關(guān)稅拓展至限制我高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展、在自貿(mào)協(xié)定中排斥“非市場經(jīng)濟國家”的大背景下，如何推動“一帶一路”建設(shè)進行戰(zhàn)略聚焦和戰(zhàn)術(shù)優(yōu)化，從而確保不同時期“一帶一路”建設(shè)的重點符合國家利益優(yōu)先序，進而避免有限的國家戰(zhàn)略資源的無效投放？

一、未來十年“一帶一路”建設(shè)需進行戰(zhàn)略再聚焦

（一）從戰(zhàn)略目標上看，未來十年“一帶一路”應(yīng)聚焦于跨國生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、海外能礦資源獲取和海外戰(zhàn)略支點建設(shè)

2017年，我國與“一帶一路”沿線國家的進出口總額、對外承包工程新簽合同額、新增投資額占比分別為36.2%、54.4%和12%。未來十年，“一帶一路”建設(shè)的戰(zhàn)略目標仍應(yīng)聚焦在三個方面：一是構(gòu)建以我國為樞紐的“雙環(huán)流”價值鏈體系，提升我國在全球價值鏈中的位勢。在“雙環(huán)流”價值鏈體系中，我國愈發(fā)成為鏈接發(fā)達國家與亞非拉欠發(fā)達國家的中間節(jié)點和樞紐。“一帶一路”建設(shè)的戰(zhàn)略目標之一，即為通過完善我國在第二個環(huán)流中的產(chǎn)業(yè)全球價值體系為我國在發(fā)達國家主導(dǎo)的第一個環(huán)流中實現(xiàn)躍遷爭取時間和空間。二是獲取海外能礦資源，為我國實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供戰(zhàn)略性物質(zhì)保障。目前，我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對能礦資源安全高效供應(yīng)提出了新的更高要求，也面臨新挑戰(zhàn)。我國國內(nèi)的戰(zhàn)略性金屬礦產(chǎn)的資源保障程度較低，消費量卻持續(xù)攀升，使得部分戰(zhàn)略金屬產(chǎn)量的增長不得不依靠進口原料，對外依存度均呈逐年上升趨勢?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的戰(zhàn)略目標之二，即為密切與油氣礦產(chǎn)資源豐富的中亞、西亞、俄羅斯等沿線地區(qū)的合作，使我國在對全球戰(zhàn)略性資源競爭中處于更加有利的地位。三是建設(shè)海外戰(zhàn)略支點，突破美日等國地緣戰(zhàn)略封鎖。“一帶一路”建設(shè)的戰(zhàn)略目標之三，即為建設(shè)陸路國際通道和海上穩(wěn)固的補給線，獲取更多的海外戰(zhàn)略支點，進而突破海權(quán)大國美國及其戰(zhàn)略盟友日本在東南沿海布局的第一島鏈，實現(xiàn)周邊地緣環(huán)境向于我國有利的方向發(fā)展。

（二）從重點合作區(qū)域上看，未來十年“一帶一路”建設(shè)應(yīng)聚焦于我國周邊地區(qū)特別是東南亞地區(qū)

在我國確定的“大國是關(guān)鍵，周邊是首要，發(fā)展中國家是基礎(chǔ)，多邊是重要舞臺”的全方位外交布局中，周邊地區(qū)應(yīng)作為“一帶一路”建設(shè)戰(zhàn)略資源和戰(zhàn)略性項目的重點布局區(qū)域。如果超越周邊地區(qū)，而將戰(zhàn)略資源投放到歐洲（包括中東歐）、非洲、中東、拉美，則收益將較為有限，甚至可能事倍功半。因為從當前我國自身實力上看，我國在全球?qū)用孢€發(fā)揮不了一個超級大國的作用，如果以此標準制定外交政策，很有可能出現(xiàn)戰(zhàn)略透支或過度擴張的風險。如果定位于東亞區(qū)域超級大國，未來主要在周邊地區(qū)發(fā)揮主導(dǎo)國作用，則這一戰(zhàn)略目標是能夠?qū)崿F(xiàn)的。東亞是未來世界的中心，對我國而言，其戰(zhàn)略重要性超過任何地區(qū)，如果把有限的戰(zhàn)略資源集中投放于這個地區(qū)，所能產(chǎn)生的戰(zhàn)略收益將大于投放到任何其他地區(qū)。

在我國周邊國家和地區(qū)中，從要素稟賦上看，東南亞地區(qū)與我國合作共同構(gòu)建新型跨國生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的條件最為成熟;從市場規(guī)模和貿(mào)易規(guī)?？?，2017年，東南亞11國人口數(shù)量達到6.45億，中國—東盟貿(mào)易額達5148億美元，增速超過中國對歐盟和美國貿(mào)易，中國已連續(xù)9年成為東盟第一大貿(mào)易伙伴，東盟連續(xù)7年成為中國第三大貿(mào)易伙伴， RCEP談判也已進入提速階段;從文化融合上看，東南亞地區(qū)華僑華人占世界華僑華人總數(shù)的比例超過70%，馬來西亞、泰國、緬甸等地的華僑華人已成為參與“一帶一路”建設(shè)的重要力量，且東南亞文化從歷史上深受中華文化的影響;從地緣政治上看，我國要突破“第一島鏈”封鎖，順利解決臺灣問題和南海問題，就必須要有東南亞國家的支持和配合?？梢哉J為，未來十年“一帶一路”建設(shè)的戰(zhàn)略性資源和項目最重要的投放地區(qū)是東南亞地區(qū)。

（三）從重點合作方向上看，未來十年“一帶一路”建設(shè)仍應(yīng)聚焦于“升級版”的六大經(jīng)濟走廊建設(shè)

“六廊六路、多國多港”是共建“一帶一路”的主體框架。但受沿線國家的合作態(tài)度、經(jīng)濟實力、域外大國干擾等因素影響，5年來六大經(jīng)濟走廊實際推進進展并不一致。如由于印度的拖延和消極態(tài)度，孟中印緬經(jīng)濟走廊聯(lián)合工作組自2013年以來啟動的相關(guān)進程依然沒有完成，遠遠落后于預(yù)期的時間表，使得經(jīng)濟走廊建設(shè)在“一帶一路”建設(shè)推進總體格局中有所淡化。下一步，為保證“一帶一路”建設(shè)各項工作緊密圍繞經(jīng)濟走廊建設(shè)推進，除中巴經(jīng)濟走廊外，需要對最初設(shè)計的六大經(jīng)濟走廊中已經(jīng)無法推進、推進緩慢的線路方案進行“優(yōu)化升級”和再聚焦。一是將孟中印緬經(jīng)濟走廊改為“雙線推進”方案，東線為中緬經(jīng)濟走廊，在實施一批民生援助項目的基礎(chǔ)上，引入多邊融資機構(gòu)或采取三方合作模式，爭取重啟瑞麗—曼德勒—皎漂港鐵路建設(shè)，西線為中尼經(jīng)濟走廊，爭取啟動日喀則—吉隆鐵路建設(shè)并延伸至吉隆口岸，中遠期推動從吉隆口岸至尼泊爾加德滿都的鐵路建設(shè)，并與尼境內(nèi)規(guī)劃的尼印鐵路連接。二是在中蒙俄經(jīng)濟走廊方向，重點推動錦州港—赤峰—珠恩嘎達布其—畢其格圖—喬巴山—俄羅斯和歐洲、丹東港—沈陽—白城—阿爾山—喬巴山—俄羅斯和歐洲、俄遠東港口—綏芬河—滿洲里—赤塔—歐洲、阿爾山—白城—長春—琿春—俄遠東港口4條陸海聯(lián)運通道建設(shè)，并在通道沿線能礦資源富集地區(qū)共建境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)。三是在中國—中南半島經(jīng)濟走廊方向，陸上重點依托中老、中泰鐵路加快泛亞鐵路中線建設(shè)，并進一步延伸至柬埔寨金邊和西哈努克港，海上重點推動經(jīng)廣西北部灣出海的中新陸海新通道建設(shè)。四是分段分期推進中國—中亞—西亞經(jīng)濟走廊和新亞歐大陸橋經(jīng)濟走廊建設(shè)，重點推進中吉烏、中哈跨境鐵路公路建設(shè)，同時推動跨境鐵路、公路、管道項目和中歐班列與境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的聯(lián)動發(fā)展。

二、未來十年“一帶一路”建設(shè)需進行戰(zhàn)術(shù)再優(yōu)化

（一）對美西方國家尋找差別化的利益契合點

進入2018年以來，我國推進“一帶一路”建設(shè)面臨的國際環(huán)境風云突變，纏繞在“一帶一路”建設(shè)頭上的地緣擴張、債務(wù)陷阱、環(huán)境破壞、爛尾工程疑云和陰影揮之不去。以美國為首的西方發(fā)達國家“不約而同”地對我國“一帶一路”倡議提出新的意見和主張，加快醞釀出臺針對我國“一帶一路”建設(shè)的替代或抵制計劃。其中，美日印澳正在構(gòu)建抵制“一帶一路”建設(shè)的“準同盟體系”，并加快推進“印太戰(zhàn)略”對抗“一帶一路”倡議，以德、法為首的西歐國家在支持“一帶一路”建設(shè)上態(tài)度趨于謹慎并拋出“遵守國際規(guī)則”的論調(diào)，英國對參與“一帶一路”建設(shè)態(tài)度從全力合作轉(zhuǎn)化為有條件參與，俄羅斯對參與“一帶一路”建設(shè)的心態(tài)日趨復(fù)雜并將關(guān)注焦點轉(zhuǎn)向構(gòu)建大歐亞伙伴關(guān)系。

域外大國既是我國開展“一帶一路”建設(shè)的目標國，也是在其他地區(qū)推進“一帶一路”建設(shè)的潛在合作伙伴或競爭對手。域外大國特別是歐美日等發(fā)達國家對我國基本秉持“經(jīng)濟上有選擇合作、政治上疏離、軍事上防范遏制”的態(tài)度。隨著“一帶一路”建設(shè)向域外大國經(jīng)濟影響“腹地”推進，其對于共建“一帶一路”建設(shè)的防范心理會有所加重。我國在與其合作或與其政治經(jīng)濟影響范圍內(nèi)的國家合作時需區(qū)別于與一般意義的沿線發(fā)展中國家，應(yīng)堅持“經(jīng)濟優(yōu)先、優(yōu)勢互補、利益捆綁、加強溝通、注重規(guī)則”的合作原則，尋找與其不同的利益契合點。

一是抓住美國與歐盟在多邊自由貿(mào)易合作、應(yīng)對氣候變化等領(lǐng)域的分歧，加強與歐盟政策層面和成員國項目層面“雙層對接”，共同維護多邊貿(mào)易體制和規(guī)則，適時啟動中歐雙邊自貿(mào)協(xié)定談判，并可投資協(xié)定談判已有成果納入其中，盡量防止美國將美加墨協(xié)議中不利于我國的相關(guān)條款拓展至歐洲范圍內(nèi)。二是建立和完善中美、中英、中德、中法第三方市場合作機制，推動項目建設(shè)主體多元化。加強與美、英在“一帶一路”建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)項目中的融資和保險、項目管理、會計和法律咨詢等專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域合作，深化與德、法在中東歐、非洲、西亞市場的第三方合作。三是以中俄研究和商簽《大歐亞伙伴關(guān)系協(xié)定》為切入點，倡導(dǎo)以“一帶一路”建設(shè)的“五通”領(lǐng)域為重點在俄羅斯“大歐亞伙伴關(guān)系”框架下開展合作，推動實現(xiàn)“大歐亞伙伴關(guān)系”與“一帶一路”建設(shè)形成“你中有我、我中有你”的格局。四是抓住日本國內(nèi)逐漸對美國不信任感增強、日美貿(mào)易協(xié)定遭到空前反對的機會，充分考慮日本對合作項目透明性、盈利性、不能用于軍事目的以及不損害貸款國家的財政健全性的訴求，利用日本企業(yè)在境外物流體系、節(jié)能環(huán)保、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗，在跨境基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、新能源產(chǎn)能合作、境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等領(lǐng)域與日本政府共同確定若干早期共建項目。

（二）多策略提升我國在沿線國家的軟實力和影響力

“一帶一路”建設(shè)開展5年來，我國推動的一批基礎(chǔ)設(shè)施項目如中老鐵路、雅萬高鐵、卡拉奇高速公路、漢班托塔港等在沿線國家落地啟動。但相比基礎(chǔ)設(shè)施合作項目快速推進而言，能夠提升我國軟實力的項目推進卻相對滯后。由于我國在推進“一帶一路”建設(shè)時注重向沿線國家提供“大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)+園區(qū)建設(shè)”的方案，卻在向其推廣我國在城市規(guī)劃、財稅改革、金融改革、扶貧、城鎮(zhèn)化（保障房建設(shè)、智慧城市建設(shè)等）、反腐等領(lǐng)域許多成功經(jīng)驗上有所忽略，同時在很多大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目建設(shè)時也沒有配套的教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)援外項目跟進，以至于東道國民眾往往因為項目建設(shè)中出現(xiàn)的征地拆遷、文化差異、環(huán)保、配套公共服務(wù)等問題對我國政府和企業(yè)產(chǎn)生了一些負面看法。巴基斯坦一些有識之士指出，中巴經(jīng)濟走廊不能僅僅停留在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目合作上，巴基斯坦政府應(yīng)借鑒中國全方位改革經(jīng)驗配套推進政府管理、財稅、金融等各領(lǐng)域改革，否則中巴經(jīng)濟走廊建設(shè)將事倍功半。

如2017年底中方投資建設(shè)的卡西姆燃煤電站項目啟動運行后，巴基斯坦發(fā)電已實現(xiàn)盈余，硬件設(shè)施條件已大大改善，但巴基斯坦停電現(xiàn)象仍將繼續(xù)。因為發(fā)電量并非造成巴基斯坦電力短缺的最主要因素，困擾巴基斯坦電力行業(yè)的真正問題是電力盜竊、腐敗和電費收繳困難。巴基斯坦政府曾試圖清償全部循環(huán)債務(wù)，促使全部裝機容量投入發(fā)電，打擊偷電行為等，但收效甚微，只能將所有的努力集中在通過中巴經(jīng)濟走廊新電站項目建設(shè)增加發(fā)電能力上，而放棄了其他方面的所有努力，結(jié)果是電力領(lǐng)域循環(huán)債務(wù)達到了3900億盧比。由此可見，我國如果僅僅注重改善沿線國家硬件設(shè)施，而不注重幫助其改善硬件運行的軟環(huán)境，其結(jié)果就是很多項目建成之后一兩年可能非常好，但再過幾年項目的效益保障很有可能大幅下降。

因此，下一步“一帶一路”建設(shè)過程中，一是要統(tǒng)籌考慮大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目對當?shù)亟?jīng)濟的帶動作用，事先與當?shù)卣_展經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合性規(guī)劃，明確大型基建項目如何支撐產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展和服務(wù)城市居民生活，并推動基礎(chǔ)設(shè)施投建營一體化發(fā)展，確保大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的綜合效益得到最大程度發(fā)揮。二是結(jié)合大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的開展，以聯(lián)合研究、對外援助、人文交流、官員培訓(xùn)等方式，積極介入東道國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年、十年綜合性規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等專項規(guī)劃和政策的編制。率先向巴基斯坦、哈薩克斯坦、緬甸等國家和區(qū)域提供財稅金融改革、扶貧、城市管理、社會治理、安全防控等“中國經(jīng)驗”，并配套提出相應(yīng)的項目和政策。三是加大對沿線國家新聞傳媒集團、重要門戶網(wǎng)站的投資并購力度，深化我國宣傳機構(gòu)和媒體與沿線國家合作，加強我國NGO組織在沿線國家社會和民間的存在。推動我國空間基礎(chǔ)設(shè)施與地面信息系統(tǒng)、廣播電視傳媒、導(dǎo)航遙感終端更好地聯(lián)動配合，與沿線國家各類信息平臺開展合作，開發(fā)符合沿線國家社會、文化、宗教傳統(tǒng)的信息服務(wù)，充分運用我國在沿線國家銷售量大的手機終端和新聞APP軟件推送多語言的有利于“一帶一路”項目建設(shè)的正面信息。

（三）最大限度地爭取沿線各國各階層和黨派的支持

由于“一帶一路”沿線國家的發(fā)展水平等多方面的原因，通過“上層路線”推進具體項目合作具有一定的合理性。然而，近年來實踐表明，過度依靠“上層路線”，而相對忽視東道國各階層利益從長遠看并不利于“一帶一路”建設(shè)的順利推進。下一步，應(yīng)針對不同國家、不同類型的項目采取不同的模式進行推進。在國家層面，對于中央或聯(lián)邦政府與地方政府沖突或矛盾嚴重的國家，在尊重項目所在國政治獨立和領(lǐng)土完整的前提下，與項目所在地傳統(tǒng)階層和地方力量進行適當?shù)慕佑|和溝通，逐步發(fā)揮我國政治影響力，有策略地促成所在國聯(lián)邦政府、地方政府、部落及地區(qū)內(nèi)各黨派之間的交流，為矛盾雙方搭建對話平臺，積極做好項目建設(shè)的增信釋疑工作。

一是在項目層面，對于中巴經(jīng)濟走廊等對確實對我國具有重大戰(zhàn)略利益的超大型項目，由中央政府應(yīng)合理確定實施先后順序、統(tǒng)籌各方力量全力推進，不必要求企業(yè)按照商業(yè)模式進行運作;而對于開發(fā)合作項目和商業(yè)性項目，由企業(yè)為主體基于市場狀況自行決定和東道國合作方的合作模式，而我國政府的工作重點集中于對項目是否影響環(huán)境、是否違背我國和東道國法律、是否兼顧東道國各階層利益等方面進行監(jiān)督，同時做好項目的相關(guān)服務(wù)工作。可采取“民生援助項目先導(dǎo)+大型開發(fā)合作項目主導(dǎo)+商業(yè)性項目跟進”聯(lián)動推進的新型合作模式，充分保證合作方各階層均能從“一帶一路”建設(shè)中獲益。二是在投融資模式上，根據(jù)項目性質(zhì)創(chuàng)新融資模式，積極推動政策性金融、開發(fā)性金融與商業(yè)性金融聯(lián)動配合、共同融資，形成“財政援助和政策性金融先導(dǎo)+開發(fā)性金融引導(dǎo)+商業(yè)投資和社會資本跟進+政策性擔保兜底”的支撐“一帶一路”建設(shè)的特色投融資體系。同時，提高在“一帶一路”建設(shè)項目中與域外大國金融機構(gòu)或多邊金融機構(gòu)聯(lián)合融資比重。推動我國國家開發(fā)銀行、進出口銀行與歐洲復(fù)興開發(fā)銀行對歐盟范圍內(nèi)的“一帶一路”建設(shè)相關(guān)項目進行聯(lián)合融資。推動世界銀行、亞洲開發(fā)銀行與亞投行在東南亞、南亞地區(qū)“一帶一路”建設(shè)項目上的融資合作。

（作者系中國宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所區(qū)域戰(zhàn)略室副主任 、副研究員）

責任編輯：張莉莉