曲俊利，孟 剛，姜 航，葉 晗，陳 敏

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

2015年原國土資源部出臺了《礦業(yè)權人勘查開采信息公示辦法(試行)》(以下簡稱“《公示辦法》”)，要求礦業(yè)權人主動填報并公示勘查開采活動信息，管理機關按照一定比例隨機抽取并進行實地核查，同時，建立了“黑名單”制度[1-2]。2016年選擇在黑龍江、浙江、湖北三省開展了試點工作，2017年在全國全面實施，2018年是該制度實施的第二年，各項工作開展順利，有必要對過去工作經(jīng)驗進行總結，發(fā)現(xiàn)存在的問題并及時解決。

1 我國礦業(yè)權人勘查開采信息公示工作進展情況

1.1 公示情況

根據(jù)礦業(yè)權人勘查開采信息公示系統(tǒng)統(tǒng)計，2018年全國應公示勘查項目22 675個，實際公示22 083個，公示率為97.39%，比2017年提高3個百分點。應公示開采礦山58 894個，實際公示56 462個，公示率為95.87%，比2017年提高了4個百分點(圖1)。

勘查項目公示率達到100%的有北京、天津、遼寧、江蘇、重慶、西藏、陜西、寧夏8個省(區(qū)、市)。開采礦山公示率達到100%的有北京、遼寧、江蘇、湖北、重慶、寧夏6個省(區(qū)、市)。

根據(jù)各地反映，礦業(yè)權人未填報公示信息主要有兩個原因：一是部分礦業(yè)權政策性退出或在自然保護區(qū)內已被當?shù)卣畯娏钔顺?，但未履行注銷程序；二是由于近年礦業(yè)形勢低迷，部分勘查項目和開采礦山處于停工狀態(tài)，礦業(yè)權人不主動填報，基層管理人員也無法聯(lián)系到礦業(yè)權人。

通過數(shù)據(jù)對比，2017年應公示礦業(yè)權數(shù)量為96 124個，2018年應公示礦業(yè)權數(shù)量為81 569個，比2017年減少14 555個，其中勘查項目減少5 006個，開采礦山減少9 549個。應公示礦業(yè)權數(shù)量減少較多的省(區(qū))有新疆(減少2 695個)、云南(減少2 076個)、四川(減少827個)、陜西(減少762個)、內蒙古(減少745個)，見圖2。

圖1 2017年和2018年全國礦業(yè)權人勘查 開采項目公示情況Fig.1 Public announcement of mining rights exploration and mining projects in 2017 and 2018

圖2 2018年部分省(區(qū))礦業(yè)權人勘查 開采項目減少情況Fig.2 Reduction of mining rights exploration and mining projects in some provinces in 2018

分析認為，應公示礦業(yè)權數(shù)量減少的主要原因：一是2016年12月～2017年9月，原國土資源部組織全國開展了非油氣礦業(yè)權數(shù)據(jù)清理工作，將大量過期礦業(yè)權從數(shù)據(jù)庫中清除；二是部分省(區(qū)、市)對砂石、黏土礦進行整治行動，加大資源整合力度，關閉了大量的小型礦山；三是按照中央環(huán)保督查及自然保護區(qū)內礦業(yè)權退出政策要求關閉注銷了部分礦業(yè)權，同時關閉了一些對環(huán)境污染影響較大和沿河分布的礦山；四是按照國家化解煤炭過剩產能要求，一些中小煤炭礦山被勒令關閉；五是受當前礦業(yè)形勢長期低迷影響，社會資金進入礦業(yè)領域減少，新增礦業(yè)權數(shù)量較少。

1.2 隨機抽查情況

截至目前，省級自然資源管理部門按照“雙隨機、一公開”要求，確定隨機抽查名單共4 941個，包括勘查項目1 347個和礦山3 954個。全國隨機抽查數(shù)量占實際公示數(shù)量的6.2%，超過公示辦法規(guī)定抽查比例不低于5%的要求。

1.3 專項抽查情況

截至目前，地方自然資源管理部門確定專項抽查項目4 895個，包括勘查項目1 139個和礦山3 756個。全國專項抽查數(shù)量占實際公示數(shù)量的6.2%。

2 我國礦業(yè)權人勘查開采信息公示工作取得的主要經(jīng)驗

為貫徹落實《公示辦法》要求，促進礦業(yè)權人誠信自律，強化信用約束，提高政府監(jiān)管效能，擴大社會監(jiān)督，進一步加強礦業(yè)權人履行法定義務和合理開發(fā)利用礦產資源的監(jiān)管工作，各地順利開展了礦業(yè)權人勘查開采信息公示工作。同時，按照部統(tǒng)一要求以不低于5%的隨機抽查比例對礦業(yè)權進行抽查[3]，對2017年列入異常名錄的礦業(yè)權逐一進行實地核查。在此過程中各級自然資源管理部門積極探索、勇于創(chuàng)新，形成了許多好經(jīng)驗好做法，值得學習借鑒和推廣[4]。

2.1 對礦業(yè)權底數(shù)進行清理是做好信息公示工作的基本前提

近幾年受國際金融危機、環(huán)境保護壓力增大及去產能等政策影響，礦業(yè)形勢發(fā)展低迷，各地區(qū)存在大量僵尸礦業(yè)權和未及時注銷礦業(yè)權，對信息公示工作整體進展產生了影響，降低了公示率。為了做好信息公示工作，各級自然資源管理部門按照發(fā)證權限，對已有礦業(yè)權認真梳理，分類歸納，提出處理意見，并將結果匯總報至省自然資源廳，由省廳和自然資源部信息中心進行溝通，按照相關規(guī)定將這些礦業(yè)權從底數(shù)中清除，有效提高了信息公示工作效率，同時減輕了在實地核查階段工作量，保證了信息公示工作順利開展。

其中，江蘇省為做好礦業(yè)權人勘查開采信息公示工作，對礦業(yè)權底數(shù)清理工作進行了提前部署，出臺了《關于梳理統(tǒng)計礦業(yè)權人勘查開采信息公示底數(shù)有關情況的通知》，率先組織各級自然資源管理部門對政策性關閉及新舊證號同時并存的礦山開展了梳理統(tǒng)計工作，江蘇省各地按要求對礦山數(shù)據(jù)庫進行了梳理，并上報了梳理統(tǒng)計報告，省廳對各地梳理出的礦山清單初審匯總后形成《關于申請調整礦業(yè)權人勘查開采信息公示礦山目錄的報告》上報部相關司局和部信息中心，申請調整公示底數(shù)，礦業(yè)權底數(shù)清理為后續(xù)信息公示工作高效開展打下了良好基礎。

2.2 加強宣傳培訓，從源頭上提高公示數(shù)據(jù)填報準確性

《公示辦法》自出臺以來，各級自然資源管理部門深入宣傳信息公示工作的重要意義、作用、工作成效、經(jīng)驗做法和典型案例，提高社會參與監(jiān)督的積極性，提升社會影響力。但由于各種原因，仍有部分礦業(yè)權人沒有意識到信息公示的意義，甚至不了解此項工作，對信息公示工作重視不夠，導致到期未公示或公示數(shù)據(jù)錯誤較多，建議在當前階段，加強對礦業(yè)權人、法人代表及管理高層進行宣傳引導，引起重視，做好填報協(xié)調工作。

天津市在培訓過程中對礦業(yè)權人進行分類管理，有些礦業(yè)人信息公示填報人員年紀較大，不會使用計算機或者業(yè)務能力較差，管理人員主動上門服務，指導礦業(yè)權人進行填報，有效保證了填報數(shù)據(jù)的準確性。湖南省通過舉辦60余場實地核查培訓班，實現(xiàn)了管理人員和核查人員全覆蓋，保證了實地核查質量。

2.3 完善制度建設是做好信息公示工作的重要保障

《公示辦法》出臺后，各省(區(qū)、市)自然資源管理部門結合實際，制定相應的實施細則、工作方案，明確職責分工，優(yōu)化工作流程，細化工作要求，落實責任做到制度先行，信息公示工作在規(guī)范化的軌道上推進。據(jù)統(tǒng)計，有27個省(區(qū)、市)先后轉發(fā)或制定本地區(qū)信息公示工作方案，有力地推動了工作的開展。

重慶市為規(guī)范礦業(yè)權人勘查開采信息公示，促進礦業(yè)權人誠信自律，強化礦業(yè)權人主體責任和信用約束，加強對礦業(yè)權人履行法定義務和合理勘查與開發(fā)利用礦產資源的監(jiān)督管理，研究制定了《重慶市礦業(yè)權人勘查開采信息公示實施方法》，主要包括總則、礦業(yè)權人信息填報、公示信息抽查、異常名錄和嚴重違法名單管理、監(jiān)督管理、附則等。附件內容主要包括礦業(yè)權勘查開采信息填表說明和采礦權人公示信息實地核查技術要求。該實施方法的出臺，有效指導了該市信息公示工作，保障了工作的順利開展。

2.4 通報督導是做好信息公示工作的有效手段

礦業(yè)權人勘查開采信息公示工作政策性強、涉及面廣，各級自然資源管理部門高度重視，將其列為礦產開發(fā)管理工作的一項重要任務來推進，一方面很多地區(qū)成立了礦業(yè)權人勘查開采信息公示工作領導小組和工作組，主要領導或分管領導親自抓、親自協(xié)調、親自指導、親自督導，并通過建立工作周報、月報、工作組現(xiàn)場督導等方式狠抓落實；另一方面為保證信息公示工作的連續(xù)性，將信息公示工作列入年度工作考核內容，并賦予相應分值，每年進行考核，地方政府也重視此項工作，有力推動了信息公示工作的開展。

海南省自然資源廳和各市縣局高度重視礦業(yè)權人信息公示制度，召開專題會議研究部署礦業(yè)權人勘查開采信息公示工作，分管領導親自檢查督導公示工作進展情況；同時將該項工作納入“雙隨機、一公開”加強監(jiān)管，將礦業(yè)權人信息公示工作作為礦產資源管理和“放管服”改革要求的重點工作進行安排部署，作為全省自然資源系統(tǒng)推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務和提高監(jiān)管效能的重大措施進行認真貫徹落實，從而確保了礦業(yè)權人信息公示工作穩(wěn)步推進。

2.5 細化異常名錄管理標準是做好信息公示工作的關鍵環(huán)節(jié)

《公示辦法》規(guī)定了三種列入異常名錄的情形，包括礦業(yè)權人到期未公示的；年度信息隱瞞真實情況、弄虛作假的；未履行法定義務或履行法定義務不到位的。在實踐管理過程中，大多數(shù)省份實地核查工作實行兩級負責制(即省自然資源廳負責部省級發(fā)證礦業(yè)權核查，市級自然資源管理部門負責市縣級發(fā)證礦業(yè)權核查)，再加上縣級負責的專項抽查項目，省、市、縣各級自然資源管理部門組織的實地核查小組總體規(guī)模較大，涉及的人員和單位也比較多，對列入異常名錄管理的標準不能完全保持一致。如果不統(tǒng)一尺度，便有可能對相同的問題，做出不同的核查結論，從而引發(fā)爭議。

為了解決標準不統(tǒng)一的問題，保證核查結果公平公正，切實維護礦業(yè)權人的合法權益，在項目組的指導下，陜西省自然資源廳組織相關處室、單位和核查專家經(jīng)過反復研討，最終制定了該省礦業(yè)權列入異常名錄的詳細標準，其中探礦權列入異常名錄的標準18條、采礦權列入異常名錄的標準14條，做到有法規(guī)可依、可操作性強、激勵效果好。

2.6 加強誠信管理是發(fā)揮信息公示結果重要性的有效延續(xù)

實施礦業(yè)權人勘查開采信息公示制度是在礦產資源領域推進誠信體系建設的重要組成部分，最重要的作用就是通過公示信息督促礦業(yè)權人履行法定義務，對違反規(guī)定或履行義務不到位的礦業(yè)權進行聯(lián)合懲戒?！秶临Y源部關于進一步規(guī)范礦產資源勘查審批登記管理的通知》《國土資源部關于完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知》規(guī)定勘查開采信息公示中列入嚴重違法名單的探礦權人、采礦權人，依法不予登記新的探礦權、采礦權。這些規(guī)定有利于形成部門合力，對礦業(yè)權人有震懾作用，督促其認真履行義務。

一些地區(qū)也積極探索信用管理的新方式，拓展應用范圍。浙江省在“信用浙江”大背景下，結合地礦信用體系建設建立了探礦權人、采礦權人、地礦服務機構和地礦專家四類主體的信用監(jiān)管制度，開展了礦業(yè)權人信用等級評價工作。對信用等級較低的企業(yè)，實行差別化監(jiān)管，在地礦行政審批環(huán)節(jié)予以限制或禁止。通過信息公示、信用監(jiān)管工作，礦業(yè)權人更加珍惜自身的信用等級評價，使得自然資源管理部門的許多工作由原來督促辦理變成主動咨詢辦理。通過地礦信用大數(shù)據(jù)管理，各級自然資源管理部門能夠及時掌握各地日常巡查、礦山儲量動態(tài)監(jiān)管、信息公示等監(jiān)管工作執(zhí)行情況，推進了監(jiān)管工作全面落實，有效提升了行政效能。

3 我國礦業(yè)權人勘查開采信息公示工作存在的主要問題

2018年各地自然資源管理部門扎實推進礦業(yè)權人勘查開采信息公示工作，并進行了積極探索，取得了顯著效果，公示率明顯提高，填報信息更加準確，但工作中還遇到以下問題。

3.1 實地核查工作面臨較多困難

信息公示表中部分信息核實難度較大，比如實際開采量、礦山實際“三率”水平、共伴生礦產勘查和綜合利用情況等；在隨機確定核查專家時，部分專家因單位工作、出差、身體原因等情況，不能在要求時限內開展實地核查工作；各地在實地核查程序、內容、標準等方面掌握的尺度不一致，對于同時在多個省份都有勘查開采項目的礦業(yè)權人在信息填報和實地核查方面存在一定的困難。

3.2 管理制度需進一步明確和細化

一方面，《公示辦法》中列入和移出異常名錄分別有三種情形，但這三種情形在實際操作中難以把握。如部分礦業(yè)權人公示信息存在錯漏，但難以界定其是否達到“年度信息隱瞞真實情況、弄虛作假”性質。另一方面，對于列入異常名錄或者嚴重違法名單的礦業(yè)權人，只是規(guī)定“在國土資源專項資金審批、工程領域招投標、國有土地出讓以及礦業(yè)權審批等作為重要考量因素，對礦業(yè)權人被列入異常名錄予以限制”這些規(guī)定過于原則，地方自然資源管理部門難以操作。建議出臺相關文件和制度進一步細化異常名錄和嚴重違法名單管理。

3.3 信息公示與其他礦政管理工作的銜接有待加強

目前，礦業(yè)權人每年需要完成礦產資源儲量年度統(tǒng)計報表、礦產資源開發(fā)利用年報、勘查信息年報，以及勘查開采信息公示等多項填報工作，這些工作所需填報的信息存在大量重復，一方面增加了礦業(yè)權人的重復工作量；另一方面不同工作所填報的信息難免存在不一致的情況，造成同一管理部門不同統(tǒng)計途徑所得出的結果不一致。建議進一步整合優(yōu)化相關信息系統(tǒng)，加強各系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)銜接和共享，盡量減少礦業(yè)權人重復填報，提高相關信息的一致性。

3.4 公示系統(tǒng)功能有待完善

很多礦業(yè)權人在咨詢如何填報時，管理人員對礦業(yè)權人填報信息表及內容都無法查看，尤其是系統(tǒng)升級后，部分內容與培訓資料發(fā)生變化，無法直接答復礦業(yè)權人。建議在信息公示系統(tǒng)中開設一個公共礦業(yè)權人用戶，用于管理部門查看礦業(yè)權人填報信息表具體樣式和內容；在隨機抽查模塊中設置了多條規(guī)則后不能一鍵抽取，容易導致誤操作；隨機抽取核查名單后必須下發(fā)到核查單位后才能進行抽查名單公示，可操作性不強；異常名錄模塊操作較繁瑣，往年異常名錄名單中礦業(yè)權顯示不全；異常名錄名單礦業(yè)權核查任務下發(fā)后市級自然資源管理部門在管理系統(tǒng)無法查看等。

3.5 部分省(區(qū)、市)未能嚴格執(zhí)行信息公示辦法

新疆維吾爾自治區(qū)自然資源廳反映該地區(qū)在實際工作過程中擔心將礦業(yè)權人列入異常名錄會對企業(yè)生產造成影響，引發(fā)不良后果，未將2017年實地核查結果按要求進行公示，并且應該列入異常名錄的礦業(yè)權人也未列入。這些做法不符合《公示辦法》的要求，建議針對該情況進一步了解掌握，并進行督導調研。

4 進一步健全完善我國礦業(yè)權人勘查開采信息公示工作的幾點建議

4.1 完善信息公示附表

當前礦業(yè)權管理形式及內容發(fā)生重大變化，一些公示內容不能反映管理要求，如取消了探礦權使用費、探礦權價款、礦產資源補償費、采礦權使用費、采礦權價款、礦山地質環(huán)境恢復保證金等內容，建議按照最新改革要求對表格進行完善；針對礦業(yè)權人在填報過程中指標填寫內容不清晰的項目進行修改，簡化公示內容；針對當前綠色礦山建設重要性凸顯，建議增加相關指標，進行填報公示。

4.2 加強制度建設研究

實地核查和異常名錄管理不僅是技術專業(yè)性問題，也是政策性問題，要加快研究制定統(tǒng)一的要求和標準，明確工作流程、技術要求，細化履行義務到位標準或不到位的情形，以及列入異常名錄和嚴重違法名單的具體情形，做到同等情況同等對待、做到公平公正，要嚴格審批程序，避免隨意性，對列入或移出異常名錄的礦業(yè)權人要及時調整。

4.3 進一步完善公示系統(tǒng)

在公示系統(tǒng)中配置模擬操作系統(tǒng)，提供虛擬礦業(yè)權，讓管理人員可以以礦業(yè)權人的身份及管理者的身份登錄操作，有利于管理人員盡快熟悉系統(tǒng)的相關管理功能，也有利于解答礦業(yè)權人信息填報公示中的各種問題。為管理機關用戶開放更多的查看、導出數(shù)據(jù)信息等管理權限,以便對本地區(qū)抽查管理、實地核查、異常名錄管理等信息公示工作的監(jiān)管。公眾使用界面首頁上公示的異常名錄、抽(核)查信息等信息公示，建議增加檢索顯示功能，實現(xiàn)分地區(qū)、分礦種等方式的動態(tài)分類篩選查詢。

4.4 加強督導檢查力度，確保工作按時完成

各級自然資源管理部門要嚴格依照《公示辦法》要求，按進度完成各項工作，在填報階段主動服務，指導礦業(yè)權人完成信息填報及公示工作；在確定抽查名單時，要按照“雙隨機、一公開”的要求，確定抽查名單和實地核查人員；在實地核查階段，核查人員要切實履行職責，認真查閱相關資料，對礦業(yè)權人填報公示的信息一一核對，提高工作質量和核查效率，做好跟蹤服務，督促礦業(yè)權人切實履行主體責任。

從目前工作來看，全國各地區(qū)的工作進展和成效不一，有的地區(qū)能夠較好地完成工作任務，填報信息公示率高、實地核查完成時間早；但有些地區(qū)培訓宣傳工作不到位，導致礦業(yè)權人主動填報信息積極性不高，到期未公示的情況比較多，影響了抽查名單確定和實地核查工作。因此，上級部門要隨時掌握本區(qū)域內信息公示工作總體進度，對進展緩慢的地區(qū)進行督導檢查。

5 結 語

礦業(yè)權人勘查開采信息公示制度是開展礦產資源監(jiān)督管理工作的創(chuàng)新，伴隨著生態(tài)文明建設的不斷推進以及社會誠信體系建設的不斷完善，礦業(yè)權人勘查開采活動將受到更加嚴格的約束，主動填報并公示信息，有利于廣泛接受社會監(jiān)督，更好地履行勘查開采義務，實現(xiàn)礦產資源的綠色勘查、節(jié)約與綜合利用。自然資源主管部門應充分利用公示系統(tǒng)，加強礦產資源領域誠信體系建設，增進礦業(yè)權人誠實守信，凈化礦業(yè)投資環(huán)境，繼續(xù)推進信用聯(lián)合獎懲機制覆蓋更多重點領域。