本刊記者 毛建華｜文

作為第十三屆全國人大代表，今年是安徽省銅陵有色金屬集團(tuán)控股有限公司黨委委員、副總經(jīng)理丁士啟第二次來北京參會(huì)，在采訪時(shí)他告訴本刊記者，這次他帶來了4 份議案，其中兩份是和礦產(chǎn)有關(guān)的。

礦業(yè)權(quán)出讓收益征收方式需修改

丁士啟說，2017年6月29日，財(cái)政部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”），《暫行辦法》要點(diǎn)概括起來就是：第一，礦業(yè)權(quán)出讓收益是國家基于自然資源所有權(quán)，將探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓給探礦權(quán)人、采礦權(quán)人而依法收取的國有資源有償使用收入。征收范圍包括探礦權(quán)、采礦權(quán)及礦業(yè)權(quán)內(nèi)增列礦種和新增資源儲(chǔ)量。

第二，以出讓金額形式征收的礦業(yè)權(quán)出讓收益，低于規(guī)定額度的，可一次性征收；高于規(guī)定額度的，可按以下原則分期繳納：一是探礦權(quán)人在取得勘查許可證前，首次繳納比例不得低于探礦權(quán)出讓收益的20%；剩余部分在轉(zhuǎn)為采礦權(quán)后，在采礦權(quán)有效期內(nèi)按年度繳納。二是采礦權(quán)人在取得采礦許可證前，首次繳納比例不得低于采礦權(quán)出讓收益的20%；剩余部分在采礦權(quán)有效期內(nèi)分年度繳納。

第三，探礦權(quán)及采礦權(quán)增列礦種、增加資源儲(chǔ)量的，增列、增加的部分比照協(xié)議出讓方式，在采礦權(quán)階段征收采礦權(quán)出讓收益。

而現(xiàn)行《暫行辦法》第九條規(guī)定：探礦權(quán)增列礦種以及采礦權(quán)增列礦種、增加資源儲(chǔ)量的，增列、增加的部分比照協(xié)議出讓方式，在采礦權(quán)階段征收采礦權(quán)出讓收益?！稌盒修k法》以礦產(chǎn)資源國家所有為立足點(diǎn)，規(guī)定國家對(duì)礦業(yè)權(quán)內(nèi)新增資源儲(chǔ)量及開采礦種應(yīng)征收礦業(yè)權(quán)出讓收益的權(quán)利，卻未提及國家出讓礦業(yè)權(quán)后礦業(yè)權(quán)內(nèi)資源儲(chǔ)量減少時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這不符合權(quán)利與責(zé)任對(duì)等的原則，違背了市場經(jīng)濟(jì)公平原則，也損害了我國眾多礦業(yè)企業(yè)的基本利益。首先，礦業(yè)權(quán)出讓收益征收依據(jù)存在瑕疵。礦業(yè)權(quán)出讓收益確定方式有三種:以拍賣、掛牌方式出讓的，競得人報(bào)價(jià)金額為礦業(yè)權(quán)出讓收益；以招標(biāo)方式出讓的，依據(jù)招標(biāo)條件，綜合擇優(yōu)確定競得人，并將其報(bào)價(jià)金額確定為礦業(yè)權(quán)出讓收益;以協(xié)議方式出讓的，礦業(yè)權(quán)出讓收益按照評(píng)估價(jià)值、類似條件的市場基準(zhǔn)價(jià)就高確定。但無論是哪一種方式，確定出讓收益的主要依據(jù)都是儲(chǔ)量評(píng)審報(bào)告，而在現(xiàn)行體制下，國土資源行政主管部門對(duì)儲(chǔ)量評(píng)審報(bào)告只負(fù)責(zé)備案，而不作認(rèn)定，這導(dǎo)致大量儲(chǔ)量報(bào)告嚴(yán)重失實(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致國家征收礦業(yè)權(quán)出讓收益時(shí)在某些情況下嚴(yán)重失衡。

其次，《暫行辦法》有關(guān)規(guī)定違背了我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)公平原則。礦業(yè)權(quán)出讓收益是國家為維護(hù)礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益而征收的國有資源有償使用收入，但《暫行辦法》只是片面的規(guī)定礦業(yè)權(quán)人受讓礦業(yè)權(quán)后，其礦業(yè)權(quán)內(nèi)若新增儲(chǔ)量及新增開采礦種需要按規(guī)定繼續(xù)征收出讓收益，而對(duì)礦業(yè)權(quán)內(nèi)發(fā)現(xiàn)的儲(chǔ)量減少、投資損失等問題卻未作任何補(bǔ)償規(guī)定?！稌盒修k法》實(shí)際上就是默認(rèn)了受讓人需承擔(dān)受讓礦業(yè)權(quán)所面臨的全部風(fēng)險(xiǎn)與損失?！稌盒修k法》對(duì)于新增儲(chǔ)量規(guī)定征收相關(guān)收益，但對(duì)于因儲(chǔ)量減少及引起的相應(yīng)的投資損失，則全部由礦業(yè)權(quán)受讓人負(fù)責(zé)。這樣的規(guī)定，違背了權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則，嚴(yán)重打擊了通過轉(zhuǎn)讓獲得礦業(yè)權(quán)人勘探找礦的積極性，制約了國家資源開發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

最后，《暫行辦法》有關(guān)規(guī)定不利于礦山企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。礦山企業(yè)需要投入大量的資金用于礦山的找礦勘查及開采，礦山企業(yè)也因此背負(fù)著風(fēng)險(xiǎn)高、投入大、收益慢等各種經(jīng)營壓力。對(duì)新增資源儲(chǔ)量征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，勢必會(huì)給礦山企業(yè)特別是老礦山帶來沉重的負(fù)擔(dān)，不利于綠色礦山的建設(shè)及企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

為此，丁士啟建議對(duì)《暫行辦法》規(guī)定的礦業(yè)權(quán)出讓收益征收方式進(jìn)行修改。第一，國家出讓礦業(yè)權(quán)時(shí)一次性征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，今后不管礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量如何變化，不再調(diào)整出讓收益。

第二，按權(quán)利與責(zé)任對(duì)等的原則調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益。若對(duì)新增的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量征收出讓收益，則對(duì)礦業(yè)權(quán)內(nèi)實(shí)際減少的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量部分，應(yīng)當(dāng)規(guī)定退回相應(yīng)收益，并對(duì)礦業(yè)權(quán)人因儲(chǔ)量減少引起的投資損失進(jìn)行一定補(bǔ)償，體現(xiàn)公平。

建議修改《礦產(chǎn)資源法》有關(guān)條款

丁士啟告訴記者，我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》是1986年頒布，之后并進(jìn)行了二次修正。然而，《礦產(chǎn)資源法》在實(shí)施過程中，至少在兩個(gè)方面存在問題：

第一，《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定的國土資源行政主管部門對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量進(jìn)行審查批準(zhǔn)制度不符合現(xiàn)行礦產(chǎn)資源管理現(xiàn)實(shí)，也不符合行政審批制度改革工作的要求?，F(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》第13 條和《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第19 條規(guī)定了國土資源行政主管部門對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的審批制。然而，早在2001年，國務(wù)院就進(jìn)行了新的一輪行政審批制度改革，明確了各級(jí)政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政審批。為了落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批項(xiàng)目的決定》（國發(fā)〔2002〕24 號(hào)）的精神，2003年5月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審監(jiān)督管理的通知》，明確國土資源行政主管部門對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審不再進(jìn)行認(rèn)定，設(shè)立備案管理制度。這一制度改革，對(duì)于保護(hù)礦業(yè)投資主體合法權(quán)益、提高審批效率等方面起到了重要的作用。但是，這一改變屬于下位效力的部門規(guī)章對(duì)上位效力的法律的直接變動(dòng)，違背了立法修法的基本原則。

第二，國土資源行政主管部門在礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審備案工作中權(quán)責(zé)劃分不合理。依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人申請(qǐng)?jiān)u審機(jī)構(gòu)對(duì)儲(chǔ)量報(bào)告及相關(guān)要件進(jìn)行合規(guī)性評(píng)審，報(bào)告評(píng)審?fù)ㄟ^后由國土資源主管部門對(duì)評(píng)審意見書和相關(guān)備案要件進(jìn)行合規(guī)性審查，審查通過后對(duì)儲(chǔ)量報(bào)告進(jìn)行備案并出具儲(chǔ)量備案證明。在現(xiàn)行儲(chǔ)量評(píng)審備案制度下，國土資源行政主管部門僅對(duì)儲(chǔ)量評(píng)審的書面資料的合規(guī)性負(fù)責(zé)，儲(chǔ)量報(bào)告的真實(shí)性、可靠性由涉及礦業(yè)權(quán)利益的報(bào)告提供者負(fù)責(zé)，這種權(quán)責(zé)劃分忽視了國土資源行政主管部門在資源儲(chǔ)量評(píng)審備案中的核心地位的現(xiàn)實(shí)，極大地增加了以次充好、弄虛作假的儲(chǔ)量報(bào)告通過評(píng)審并備案的可能性，背離了國家設(shè)立儲(chǔ)量評(píng)審備案制度的宗旨和目的。

因此，丁士啟建議修改《礦產(chǎn)資源法》相關(guān)條款。一是明確礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量備案管理制度。將現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》第十三條“對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量進(jìn)行審查批準(zhǔn)制”修改為“對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量實(shí)行備案管理制”。二是明確國土資源行政主管部門在儲(chǔ)量評(píng)審備案時(shí)的地位及責(zé)任。國土資源行政主管部門作為礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量真實(shí)性、可靠性最重要的把關(guān)單位，其責(zé)任巨大，其出具的資源儲(chǔ)量備案證明是礦業(yè)權(quán)投資、交易、融資等市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最重要的法律文件，是政府對(duì)礦業(yè)權(quán)市場價(jià)值的背書。建議在礦產(chǎn)資源法相關(guān)條款中一并規(guī)定國土資源行政主管部門在辦理評(píng)審備案過程中的責(zé)任及義務(wù)，切實(shí)保障礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量可靠。三是提高礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告提供者的資質(zhì)要求，提高報(bào)告的可靠性。應(yīng)明確礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告提供者的資質(zhì)要求，對(duì)此應(yīng)制定相關(guān)配套的實(shí)施細(xì)則，提高礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告提供者規(guī)模、專業(yè)等要求，規(guī)范報(bào)告的格式。同時(shí)，要求報(bào)告提供者對(duì)于報(bào)告的真實(shí)性負(fù)責(zé)，明確其承擔(dān)報(bào)告的法律責(zé)任，經(jīng)濟(jì)上應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。