，，，

(1.中水珠江規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)有限公司，廣東廣州510610；2.水利部珠江水利委員會(huì)水生態(tài)工程中心，廣東廣州510610)

中國(guó)江河湖泊眾多，水系發(fā)達(dá)，流域面積50 km2以上的河流有45 203條，總長(zhǎng)度達(dá)150.85萬(wàn)km[1]。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，河流發(fā)揮了不可或缺的服務(wù)功能，包括提供產(chǎn)品、調(diào)節(jié)功能、支持功能和文化服務(wù)等[2]。與此同時(shí)，中國(guó)河流健康也面臨著水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、水域岸線被侵占與破壞、防洪保障能力弱、水環(huán)境受到污染、水生態(tài)環(huán)境破壞等方面的威脅。為保護(hù)資源與環(huán)境，中國(guó)出臺(tái)了《中華人民環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，對(duì)水資源、水污染、河道管理、防洪安全、生態(tài)環(huán)境等方面提出了相關(guān)的規(guī)定。當(dāng)前，大部分河流的管理保護(hù)工作主要依據(jù)以上法律法規(guī)或地方性單行法規(guī)開(kāi)展。然而，一般性法規(guī)或單行法規(guī)無(wú)法體現(xiàn)具體某條河流保護(hù)中存在問(wèn)題的特殊性與全面性，難以綜合解決河道管理、生態(tài)保護(hù)、水資源管理、水污染防治等方面存在的問(wèn)題。

近年來(lái)，中國(guó)高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，黨的十九大報(bào)告指出，“……必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度……”。為加強(qiáng)河湖管理保護(hù)，國(guó)家及相關(guān)部門(mén)先后發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào))、《水利部關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》(水建管〔2014〕76號(hào))、《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)>的通知》(廳字〔2016〕42號(hào))等意見(jiàn)通知。在國(guó)家大力開(kāi)展河湖管理保護(hù)的背景下，部分省及具備立法權(quán)的市已頒布實(shí)施關(guān)于保護(hù)當(dāng)?shù)亍澳赣H河”的管理保護(hù)條例。目前，中國(guó)省、市針對(duì)具體某條河流的管理保護(hù)提升到立法層面加以保護(hù)的有長(zhǎng)江流域的酉水河、赤水河、牛欄江和龍川江，珠江流域的樟江、流溪河、前山河，瀾滄江等。在2015年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法》進(jìn)行修正后，該法第七十二條規(guī)定“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)……”。

在今后關(guān)于河流管理保護(hù)工作中，將會(huì)有更多省、市的人民代表大會(huì)，因保護(hù)“母親河”的需要，而開(kāi)展具體某條河流保護(hù)的地方立法工作。河湖管理保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)，在法規(guī)制定過(guò)程中不僅要熟悉掌握起草的過(guò)程，還需要考慮諸多方面問(wèn)題。因此，本文結(jié)合現(xiàn)有的河流保護(hù)地方性法規(guī)及國(guó)家關(guān)于河湖管理保護(hù)工作的要求，對(duì)地方性法規(guī)起草的過(guò)程、河流保護(hù)涉及的內(nèi)容進(jìn)行梳理，為相關(guān)河流保護(hù)的地方性法規(guī)制定工作提供參考。

1 起草過(guò)程

對(duì)于法案的內(nèi)涵，國(guó)內(nèi)學(xué)者給出如下概念：“法案是指有提案權(quán)的主體，就有關(guān)事項(xiàng)，以一定形式，依一定程序，提交有關(guān)主體審議的，有關(guān)制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充或者廢止規(guī)范性法律文件的提議和議事原型。法案由主案和附案兩部分構(gòu)成，主案是提交審議的立法提(動(dòng))議，附案是提交審議的規(guī)范性法律文件的原型，亦即法律、法規(guī)、規(guī)章的草案”[3-4]。在中國(guó)，政府部門(mén)是地方性法規(guī)起草的主體，同時(shí)也不斷有法案起草方面的創(chuàng)新，如委托起草、招標(biāo)起草、專家起草等更加科學(xué)民主的起草方式。

中國(guó)法案起草可以分為10個(gè)基本步驟：①作出法案起草的決策；②確定起草機(jī)關(guān)；③組織起草班子；④明確立法意圖；⑤進(jìn)行調(diào)查研究；⑥搭架子和擬出法案提綱；⑦正式起草法案；⑧征求有關(guān)方面的意見(jiàn)和協(xié)調(diào)論證；⑨反復(fù)審查和修改；⑩形成法案正式稿[5]。

河流保護(hù)的地方立法工作屬于地方性法規(guī)的制定，制定主體為省、自治區(qū)、直轄市及較大市(省級(jí)政府所在市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市)、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及常委會(huì)。省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；較大市的地方性法規(guī)要報(bào)相應(yīng)的省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，并由省級(jí)人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。各地方擬定地方性法規(guī)草案的程序大同小異，擬定程序一般包括：立項(xiàng)、起草、審查、決定、提請(qǐng)審議。

a) 立項(xiàng)申請(qǐng)或立法建議，應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：①規(guī)章和地方性法規(guī)草案的名稱；②制定的必要性、可行性；③立法的主要目的和需要解決的主要問(wèn)題；④擬設(shè)定的主要制度和措施；⑤制定該規(guī)章和地方性法規(guī)草案的依據(jù)。

b) 法案起草應(yīng)當(dāng)包括下列材料：①草案(送審稿)，包括制定目的、制定依據(jù)、適用范圍、主管部門(mén)，權(quán)利、義務(wù)等具體規(guī)范，法律責(zé)任、施行日期等；②起草說(shuō)明，包括制定的必要性、起草過(guò)程、主要問(wèn)題的不同意見(jiàn)及協(xié)調(diào)處理情況、規(guī)定的主要行政措施等；③條文注釋。

c) 審查。由政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查，審查內(nèi)容包括：①是否符合法定權(quán)限和程序；②是否與上位法相抵觸或與地方其他規(guī)章、地方性法規(guī)相沖突；③是否存在違法設(shè)定行政處罰、行政強(qiáng)制等情況；④是否具有可行性和可操作性；⑤有關(guān)單位對(duì)主要內(nèi)容存在較大爭(zhēng)議，起草單位是否組織協(xié)商；⑥直接涉及公民、法人或其他組織切身利益，有關(guān)公民、法人或其他組織存在重大意見(jiàn)分歧或社會(huì)反響強(qiáng)烈的，是否進(jìn)行了聽(tīng)證和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；⑦是否符合立法技術(shù)規(guī)范；⑧需要審查的其他內(nèi)容。

d) 決定。地方性法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)經(jīng)地方人民政府常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議研究決定。

e) 提請(qǐng)審議。政府法制機(jī)構(gòu)根據(jù)地方人民政府常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議所提意見(jiàn)，組織起草單位進(jìn)行修改，報(bào)請(qǐng)行政首長(zhǎng)簽署政府令或地方性法規(guī)議案，提請(qǐng)地方人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審議。

f) 經(jīng)審議后的地方性法規(guī)，在規(guī)定實(shí)施日期起施行。

2 已施行的河流保護(hù)法規(guī)

2.1 基本情況介紹

目前已發(fā)布實(shí)施的河流保護(hù)地方性法規(guī)主要有單行保護(hù)條例或綜合的保護(hù)條例。單行保護(hù)條例主要是針對(duì)某一個(gè)方面制定相關(guān)保護(hù)條款，如《襄陽(yáng)市漢江流域水環(huán)境保護(hù)條例》《江門(mén)市潭江流域水質(zhì)保護(hù)條例》。綜合的保護(hù)條例主要是針對(duì)多個(gè)方面制定保護(hù)條款，包括流域生態(tài)環(huán)境、河道水域、水資源、水污染等。如長(zhǎng)江流域的酉水河、赤水河、牛欄江、龍川江，珠江流域的樟江、流溪河、前山河，瀾滄江等，見(jiàn)表1。

2.2 主要涉及內(nèi)容

本文列舉出關(guān)于具體河流保護(hù)的9個(gè)地方性法規(guī)中(其中“⑨”為關(guān)于河流型水庫(kù)的保護(hù)條例)，除針對(duì)河流型水庫(kù)紅楓湖、百花湖制定的水資源環(huán)境的保護(hù)條例外，其他8個(gè)地方性法規(guī)涉及的內(nèi)容大致相同，但各有側(cè)重。主要包括流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、河道保護(hù)、水資源管理保護(hù)、水污染防治、公眾參與等，同時(shí)規(guī)定了政府機(jī)構(gòu)職責(zé)、法律責(zé)任以及相關(guān)管理保護(hù)的體制、機(jī)制、制度等，各河流保護(hù)法規(guī)側(cè)重點(diǎn)具體見(jiàn)表2。

表1 部分省、市河流保護(hù)地方性法規(guī)制定情況

注：表中代號(hào)編排目的是為后文歸類匯總提供索引；“*”代表包含或者針對(duì)河流型水庫(kù)制定的地方性法規(guī)

表2 部分省、市河流保護(hù)地方性法規(guī)側(cè)重內(nèi)容

注：法規(guī)代號(hào)對(duì)代表的地方性法規(guī)與表1相對(duì)應(yīng)；“*”代表包含或者針對(duì)河流型水庫(kù)制定的地方性法規(guī)

從表2可知，8個(gè)針對(duì)不同河流制定的地方性法規(guī)中，均將政府和機(jī)構(gòu)職責(zé)、水污染防治放在重要地位，同時(shí)明確了各自實(shí)行的保護(hù)體制、機(jī)制或制度，即強(qiáng)調(diào)在河流保護(hù)過(guò)程中政府的主導(dǎo)作用，明確保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分(體制)，明確具有正式形式和強(qiáng)制性的規(guī)范體系(制度)，使制度系統(tǒng)內(nèi)部組成要素按照一定方式的相互作用實(shí)現(xiàn)其特定的功能(機(jī)制)。而針對(duì)特定的河流型水庫(kù)，則根據(jù)其功能，強(qiáng)針對(duì)性地對(duì)水污染、水源保護(hù)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定及罰則設(shè)定。

對(duì)水污染防治的重視，一方面是因?yàn)檫^(guò)去中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展引起了水環(huán)境破壞，威脅到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；另一方面是，黨中央和政府將節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境作為中國(guó)的基本國(guó)策，堅(jiān)定樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。2012—2016年中國(guó)水資源公報(bào)[6-10]顯示，近5 a全國(guó)河流水質(zhì)逐漸改善，劣V類水質(zhì)河流占比有所下降，I—III類水質(zhì)河流占比有所上升，但仍有一定比例的水功能區(qū)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，具體見(jiàn)表3。

表3 2012—2016年河流水質(zhì)類別分布情況及水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況

注：2016年Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)類別占比為76.9%，Ⅳ～Ⅴ類占比為13.3%

除政府和機(jī)構(gòu)職責(zé)、水污染防治、保護(hù)體制、機(jī)制或制度外，其他方面的內(nèi)容在不同的法規(guī)則中有不同程度的體現(xiàn)。例如，在《湘西土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》中，強(qiáng)調(diào)了“跨行政區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制”與“公眾參與”，要求流域內(nèi)縣級(jí)人民政府之間采取簽訂合作協(xié)議、舉行聯(lián)席會(huì)議、信息共享等方式，開(kāi)展酉水河流域保護(hù)事務(wù)的跨行政區(qū)域合作；要求流域保護(hù)中的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等方式廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾和專家學(xué)者的意見(jiàn)。在《貴州省赤水河流域保護(hù)條例》中，則強(qiáng)調(diào)了流域規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌考慮流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)近期、中期、長(zhǎng)期發(fā)展的需求，既要符合保護(hù)的需要，也要滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，在保護(hù)的基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)開(kāi)發(fā)利用實(shí)現(xiàn)更好的保護(hù)；同時(shí)，結(jié)合赤水河流域文化資源豐富、特色鮮明，具有較高的保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的情況，涵蓋了文化傳承與保護(hù)的內(nèi)容。

結(jié)合9個(gè)不同河流保護(hù)的地方性法規(guī)，本文梳理政府和機(jī)構(gòu)職責(zé)，保護(hù)體制、機(jī)制、制度，生態(tài)保護(hù)，河道水域保護(hù)，水資源管理保護(hù)，水污染防治，規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，飲用水水源及特殊水體保護(hù)，跨行政區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制九大方面基本內(nèi)容，具體見(jiàn)表4。

表4 部分河流保護(hù)的地方性法規(guī)各主要方面基本內(nèi)容

3 關(guān)鍵問(wèn)題討論

3.1 河流保護(hù)地方性法規(guī)制定原則

在河流保護(hù)地方性法規(guī)制定過(guò)程中，本文認(rèn)為應(yīng)遵循政府主導(dǎo)、公眾參與、保護(hù)優(yōu)先、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合治理的原則。

a) 政府主導(dǎo)原則?！罢鲗?dǎo)”中有2個(gè)關(guān)鍵詞，一是“政府”，二是“主導(dǎo)”。前者明確的是責(zé)任主體，后者確定的是行動(dòng)方式。從責(zé)任主體看，“政府”包括河流流域內(nèi)各級(jí)人民政府，各級(jí)人民政府是其轄區(qū)內(nèi)河流保護(hù)的責(zé)任主體。從行動(dòng)方式來(lái)看，“主導(dǎo)”強(qiáng)調(diào)的是“主要作用”“規(guī)范引導(dǎo)”，主要體現(xiàn)在制定河流保護(hù)相關(guān)的體制、機(jī)制、制度，制定與實(shí)施河流保護(hù)相關(guān)規(guī)劃，加大對(duì)河流保護(hù)與治理的投入、監(jiān)管。

b) 公眾參與原則。指河流保護(hù)和資源利用應(yīng)當(dāng)依靠群眾的廣泛參與，參與解決河流保護(hù)與治理問(wèn)題的決策，參與河流保護(hù)并對(duì)管理保護(hù)部門(mén)以及與流域生態(tài)環(huán)境有關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督。公眾的廣泛參與既是表達(dá)自己愿望的民主途徑、是堅(jiān)持人民主體地位的要求，也是社會(huì)監(jiān)督政府及相關(guān)主管部門(mén)執(zhí)法、有關(guān)主體是否守法的重要途徑。尤其是全面推行“河長(zhǎng)制”以來(lái)，公眾以“河小青”“民間河長(zhǎng)”等方式，積極參與到河流保護(hù)工作當(dāng)中。

c) 保護(hù)優(yōu)先原則。保護(hù)優(yōu)先，核心是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考量河流生態(tài)環(huán)境的承載能力，在保護(hù)優(yōu)先的前提下發(fā)展經(jīng)濟(jì)。生態(tài)與資源環(huán)境是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐體系，只有改變非持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，才能保證生態(tài)環(huán)境建設(shè)與環(huán)境資源利用在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的優(yōu)先地位。在河流保護(hù)管理活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)把保護(hù)放在優(yōu)先的位置加以考慮，在河流生態(tài)環(huán)境利益和其他利益發(fā)生沖突的情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮河流的生態(tài)環(huán)境利益，滿足河流生態(tài)環(huán)境安全的需要，做出有利于河流保護(hù)的管理決定。

d) 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則。在遵循保護(hù)優(yōu)先原則的基礎(chǔ)上，河流保護(hù)地方性法規(guī)的制定遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則。對(duì)流域生態(tài)環(huán)境、防洪安全、水資源、水污染防治等方面實(shí)行全面保護(hù)，統(tǒng)籌考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)河流干流、支流的開(kāi)發(fā)與管理需求，充分協(xié)調(diào)流域保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)、治理與開(kāi)發(fā)，統(tǒng)籌考慮上下游、左右岸的利益，正確處理遠(yuǎn)期和近期、整體和局部、干流和支流的關(guān)系。

e) 綜合治理原則。綜合治理原則指對(duì)已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境損害進(jìn)行整體、系統(tǒng)、全程和多種環(huán)境介質(zhì)的治理，治理對(duì)象是河流流域內(nèi)“影響群眾基本生活和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體”。

f) 強(qiáng)針對(duì)性原則。根據(jù)不同的保護(hù)對(duì)象制定的地方性保護(hù)法規(guī)應(yīng)具有強(qiáng)針對(duì)性，例如針對(duì)各河流保護(hù)存在的水資源型問(wèn)題、水質(zhì)型問(wèn)題或河道侵占現(xiàn)象等方面，在條款制定上應(yīng)有不同的側(cè)重。針對(duì)河道上未建設(shè)水庫(kù)的，應(yīng)從河道角度出發(fā)設(shè)定相關(guān)河道管理范圍、藍(lán)線管理等方面的要求；針對(duì)干流上已建設(shè)水庫(kù)的，應(yīng)針對(duì)庫(kù)區(qū)管理、庫(kù)區(qū)侵占等方面制定專門(mén)的條款，對(duì)河流型水庫(kù)加以保護(hù)。

3.2 關(guān)于主要制度

根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》，目前中國(guó)江河流域的管理主要實(shí)行行政區(qū)域管理和流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合2種管理體制。各法規(guī)起草單位可結(jié)合河流跨省、市等情況，在法規(guī)中明確采取的管理體制，實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制的，行政區(qū)域管理應(yīng)當(dāng)服從流域管理。

為落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)河湖管理保護(hù)工作，落實(shí)屬地責(zé)任，健全長(zhǎng)效機(jī)制，2016年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》的通知，提出在全國(guó)江河湖泊全面推行河長(zhǎng)制，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管?chē)?yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制，建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系。結(jié)合國(guó)家現(xiàn)行的河湖管理保護(hù)機(jī)制，河流保護(hù)地方性法規(guī)可規(guī)定行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、河長(zhǎng)制和屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)制。

河湖管理保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)，以及水行政、環(huán)境保護(hù)、市政、排水、城市管理行政執(zhí)法等相關(guān)行政主管部門(mén)，包含水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)保護(hù)等方面工作，為提高相關(guān)行政主管部門(mén)與城市管理行政執(zhí)法部門(mén)行政執(zhí)法效率，產(chǎn)生事半功倍的執(zhí)法效果，使各部門(mén)之間在河流保護(hù)中職能、職責(zé)互補(bǔ)，加強(qiáng)跨縣(區(qū))協(xié)調(diào)與協(xié)作，在保護(hù)法規(guī)中，可規(guī)定“行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)與信息共享機(jī)制”“跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制”。同時(shí)，為強(qiáng)化政府職責(zé)，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，落實(shí)政府及相關(guān)部門(mén)對(duì)河流保護(hù)的責(zé)任，形成“上對(duì)下”與“下對(duì)上”相結(jié)合的雙向考核評(píng)議機(jī)制。

3.3 關(guān)于生態(tài)保護(hù)與發(fā)展

現(xiàn)階段中國(guó)生態(tài)空間遭受持續(xù)威脅。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)開(kāi)墾等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)占用生態(tài)空間；生態(tài)空間破碎化加劇，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、河流水電水資源開(kāi)發(fā)和工礦開(kāi)發(fā)建設(shè)，直接割裂生物生境的整體性和連通性；生態(tài)破壞事件時(shí)有發(fā)生。

《全國(guó)生態(tài)保護(hù)“十三五”規(guī)劃綱要》指出，把保障國(guó)家生態(tài)安全作為根本目標(biāo)，推動(dòng)建立和完善生態(tài)保護(hù)紅線管控措施。2017年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》指出，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，是貫徹落實(shí)主體功能區(qū)制度、實(shí)施生態(tài)空間用途管制的重要舉措。

制定河流保護(hù)地方性法規(guī)時(shí)，可結(jié)合河流所在的主體功能分區(qū)，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線劃定作出相關(guān)規(guī)定，并提出生態(tài)保護(hù)紅線補(bǔ)償機(jī)制。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕31號(hào))中要求，到2020年，實(shí)現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是協(xié)調(diào)、平衡生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)過(guò)程中建設(shè)者、保護(hù)者與受益者之間利益關(guān)系，激勵(lì)各方保護(hù)積極性的一種重要制度，對(duì)于加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)具有重要作用。

結(jié)合生態(tài)紅線劃定，河流保護(hù)地方性法規(guī)還可對(duì)流域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出相關(guān)規(guī)定?！蛾P(guān)于加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理的意見(jiàn)》(環(huán)發(fā)〔2013〕16號(hào))中指出，“堅(jiān)持嚴(yán)格準(zhǔn)入、限制開(kāi)發(fā)。按照生態(tài)功能恢復(fù)和保育原則，實(shí)行更有針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和環(huán)境準(zhǔn)入政策與標(biāo)準(zhǔn)，提高各類開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)和環(huán)境門(mén)檻。根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載能力，堅(jiān)持面上保護(hù)、點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)，嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和開(kāi)發(fā)范圍，禁止成片蔓延式開(kāi)發(fā)擴(kuò)張，保持并逐步擴(kuò)大自然生態(tài)空間。”在河流保護(hù)中，以“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”為約束，強(qiáng)化空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管理。為減少開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)空間的擠占，合理避讓生態(tài)環(huán)境敏感和脆弱區(qū)域，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要及生態(tài)承載力，規(guī)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)、生態(tài)承載力等方面的要求。

3.4 關(guān)于河道管理與保護(hù)

2014年2月，水利部在關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知(水建管〔2014〕76號(hào))中提出，“河湖管理涉及水域、岸線、采砂、排污口設(shè)置、涉河建設(shè)項(xiàng)目等方面，是水利社會(huì)管理的核心內(nèi)容，是確保河湖資源可持續(xù)利用的重要工作，是當(dāng)前水利工作的一項(xiàng)硬任務(wù)。加強(qiáng)河湖管理，實(shí)現(xiàn)河暢、水清、岸綠、景美，是建設(shè)美麗中國(guó)、建立生態(tài)文明制度的迫切需要，是推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是深化水利改革的重要內(nèi)容?！痹诤恿鞅Ｗo(hù)地方性法規(guī)制定過(guò)程中，可從保障流域防洪排澇安全角度出發(fā)，針對(duì)河道管理范圍、主管機(jī)關(guān)、涉河項(xiàng)目的建設(shè)管理、岸線利用、汛期管理、堤頂?shù)缆饭芾怼⑸婧咏剐袨榧跋拗菩袨榈茸鞒鱿嚓P(guān)要求，并提出了相應(yīng)罰則。

3.5 關(guān)于水資源管理與調(diào)度

現(xiàn)階段，中國(guó)各地水資源保障受到不同程度的威脅，包括水質(zhì)型缺水與水量型缺水。為高效利用水資源、防治水污染，解決面臨的水質(zhì)型、水量型缺水問(wèn)題，結(jié)合《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào))的要求，在河流保護(hù)地方性法規(guī)中可規(guī)定最嚴(yán)格水資源管理制度，對(duì)水量調(diào)度、水量分配、取水許可、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、節(jié)水管理、飲用水源保護(hù)等方面作出相關(guān)要求。

3.6 關(guān)于水污染防治

當(dāng)前，中國(guó)水環(huán)境污染嚴(yán)重，主要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)生活污染、工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)面源污染。流域內(nèi)的上下游與左右岸之間、各級(jí)行政區(qū)之間(鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、縣與縣)缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)與考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，污染源所在區(qū)域與污染對(duì)象所在區(qū)域不一致，投入方與收益方不對(duì)等，人力、物力、財(cái)力保證措施缺乏多樣化，較大程度上加劇了水環(huán)境污染，是流域水生態(tài)環(huán)境受到破壞的主要原因之一。

國(guó)家水利、環(huán)保等相關(guān)部門(mén)先后在《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)>的通知》等多項(xiàng)文件中對(duì)中國(guó)水污染防治提出了相關(guān)防治制度、任務(wù)目標(biāo)等相關(guān)要求，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”原則，貫徹“安全、清潔、健康”方針，強(qiáng)化源頭控制，水陸統(tǒng)籌、河海兼顧，對(duì)江河湖海實(shí)施分流域、分區(qū)域、分階段科學(xué)治理，系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理。

在河流保護(hù)地方性法規(guī)中可結(jié)合水污染現(xiàn)狀，規(guī)定以排放總量控制、排污許可、水污染物排放監(jiān)測(cè)和水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)等預(yù)防為主的水環(huán)境保護(hù)制度。同時(shí)，從農(nóng)業(yè)面源污染、畜禽養(yǎng)殖污染、漁業(yè)污染、居民生活污染、工業(yè)污染、礦產(chǎn)企業(yè)污染等方面提出了相關(guān)規(guī)定，明確相關(guān)責(zé)任主體。

3.7 關(guān)于河流型水庫(kù)的保護(hù)條款建議

中國(guó)水庫(kù)工程數(shù)量多，分布廣，根據(jù)第一次全國(guó)水利普查數(shù)據(jù)，總庫(kù)容10萬(wàn)m3及以上的水庫(kù)工程98 002座，總庫(kù)容9 323.12億m3[11]。其中很多水庫(kù)作為河流的一部分，但大部分河流保護(hù)地方性法規(guī)中未對(duì)其河道上所建設(shè)的水庫(kù)加以區(qū)別對(duì)待。在表1所列舉的“①—⑧”河流保護(hù)法規(guī)中，對(duì)水污染防治、水資源管理、河道保護(hù)、管理體制機(jī)制制度等方面均針對(duì)性地進(jìn)行了條款設(shè)定，但在包含河流型水庫(kù)的河流，并未對(duì)河流型水庫(kù)這一特定的組成要素進(jìn)行特定條款的設(shè)定，如“廣州市流溪河流域保護(hù)條例”中未對(duì)流域內(nèi)流溪河水庫(kù)進(jìn)行特定條款制定，在管理制度、體制、機(jī)制方面參照流域的條款執(zhí)行，對(duì)庫(kù)區(qū)侵占、圍墾等現(xiàn)象也未無(wú)針對(duì)性強(qiáng)的條款，針對(duì)性有待加強(qiáng)。而在針對(duì)特定河流型水庫(kù)的保護(hù)條例中，如“貴州省紅楓湖、百花湖水資源環(huán)境保護(hù)條例”，在保護(hù)體制、機(jī)制、制度、生態(tài)保護(hù)、公眾參與、水資源管理與調(diào)度等方面又無(wú)相應(yīng)條款，在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策與形勢(shì)要求下，全面性又不足。因此，本文建議制定河流保護(hù)的地方性法規(guī)時(shí)，如該河流上建設(shè)有水庫(kù)，應(yīng)結(jié)合水庫(kù)的功能定位，加強(qiáng)地方性法規(guī)的針對(duì)性與全面性。

4 結(jié)語(yǔ)

河流保護(hù)的地方性法規(guī)制定是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)的立法權(quán)下放的情況下，各地方政府在制定或委托第三方機(jī)構(gòu)制定河流保護(hù)法規(guī)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵守中國(guó)地方法規(guī)立法流程，認(rèn)真對(duì)待每一個(gè)立法工作環(huán)節(jié)。

河流保護(hù)涉及領(lǐng)域多、利益面廣，保護(hù)工作的實(shí)施具有較高的復(fù)雜性，制定河流保護(hù)的地方性法規(guī)應(yīng)綜合考慮水資源、河道、水生態(tài)、水環(huán)境、水污染等各個(gè)方面現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及保護(hù)需求，并就重點(diǎn)、重要問(wèn)題具有針對(duì)性，有所側(cè)重有所突出，以形成一部適合特定河流或特定地區(qū)河流水系的流域綜合保護(hù)法規(guī)。