蘇洨宇， 王 彥

(1.東北財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院，遼寧 大連 116025；2.東北財經(jīng)大學法學院，遼寧 大連 116025)

一、引 言

事權(quán)劃分法律化，既是現(xiàn)代政府間財政關(guān)系的邏輯起點，又是依法治國的內(nèi)在要求。只有規(guī)范化的政府間事權(quán)劃分，才能合理安排各級政府支出責任，確定轉(zhuǎn)移支付方式及數(shù)額，滿足各級政府履行事權(quán)的財力配置，形成各級政府財政收支的穩(wěn)定預(yù)期。2014年10月十八屆四中全會提出“權(quán)責法定”原則，為建設(shè)法治政府提供目標準則。2015年10月十八屆五中全會提出“各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善中央和地方政府間事權(quán)法律制度”，要求以法律規(guī)范為載體推進事權(quán)與支出責任劃分。2016年5月財政部明確提出“建立以政府間財政關(guān)系法和預(yù)算法為兩大支柱的現(xiàn)代財政法律制度體系”[注]財政部《法治財政建設(shè)實施方案》(財法[2016]5號)。。同年8月國務(wù)院頒布中央和地方事權(quán)與支出責任劃分改革時間表，預(yù)計2019—2020年基本形成中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分框架，制定政府間財政關(guān)系法，明確形成保障財政事權(quán)與支出責任劃分的法律體系[注]國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》(國發(fā)[2016]49號)。。因此，規(guī)范化、法律化是當前推進政府間事權(quán)劃分的根本要求。從法理學角度看，法律賦予政府事權(quán)，實質(zhì)是賦予政府的一項職責，政府有責任通過財政支出履行其事權(quán)，以保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等基本經(jīng)濟社會權(quán)利不受侵犯。事權(quán)與支出責任的本質(zhì)是政府職權(quán)與責任的問題，科學劃分政府間事權(quán)與支出責任，不僅要求各級政府事權(quán)與支出責任相適應(yīng)，同時需堅持“權(quán)責法定”原則，對各級政府事權(quán)與支出責任的立法設(shè)計、行政調(diào)整與司法監(jiān)督程序盡可能由法律明確規(guī)范。當前我國政府間事權(quán)劃分多以“通知”和“決定”等政策性文件的形式出現(xiàn)，缺乏憲法、法律、行政法規(guī)等方面的制度約束。政府間事權(quán)調(diào)整亦缺乏適當?shù)姆沙绦颍瑢е鲁霈F(xiàn)財政支出責任“下移”、政府間事權(quán)與支出責任不相稱、事權(quán)責任主體以及實際執(zhí)行主體不統(tǒng)一等問題。

二、文獻綜述

事權(quán)與支出責任劃分與現(xiàn)行財政制度有關(guān)，而且涉及各級行政部門職權(quán)與責任的界定。劉劍文[1]認為政府事權(quán)是國家行政性機關(guān)及其財政部門為履行立法機關(guān)通過憲法等法律賦予的財政收支管理權(quán)責。柯華慶[2]指出，十八屆三中全會之前，財稅學界將“事權(quán)”“支出責任”“職能”概念混淆。其認為事權(quán)是政府在公共事務(wù)中應(yīng)承擔的職責，與事權(quán)相比，支出責任更體現(xiàn)出政府財政支出的義務(wù)，而非權(quán)力。徐陽光[3]認為“事權(quán)與支出責任相適應(yīng)”原則強調(diào)的是“權(quán)責一致”的理念。事權(quán)是指政府管理國家事務(wù)的權(quán)力，是行政權(quán)的表現(xiàn)；支出責任強調(diào)為履行某項既定事權(quán)職責而進行實際資金支付和管理的責任。財政科研協(xié)作課題組[4]認為事權(quán)是各級政府的職責及其公共管理權(quán)力。王樺宇[5]認為事權(quán)是一種“權(quán)源性”的概念，是政府管理事務(wù)的職權(quán)，支出責任則是政府應(yīng)予支付或負擔的義務(wù)。因此，政府享有的職權(quán)與其承擔的責任義務(wù)需要匹配。肖捷[6]認為各級政府間權(quán)責清晰是構(gòu)建現(xiàn)代財政事權(quán)和支出責任劃分模式的前提與基礎(chǔ)。從法理學視角而言，事權(quán)是《憲法》及其相關(guān)法律賦予各級政府部門管理行政事務(wù)的職責，支出責任是政府履行法律賦予事權(quán)的支出保障，是財稅體制法律化的直接表現(xiàn)，支出責任的落實情況決定著政府履行法定事權(quán)的履行狀況。

事權(quán)法律化的實現(xiàn)路徑包括多種方式。從修訂憲法、完善事權(quán)劃分原則角度看，寇鐵軍和周波[7]認為應(yīng)在《憲法》層次，完善事權(quán)、財權(quán)劃分的基礎(chǔ)，增加政府事權(quán)劃分原則。樓繼偉[8]認為應(yīng)首先在憲法中明確事權(quán)劃分原則，在各相關(guān)單行法律領(lǐng)域中明確規(guī)范各項事權(quán)的劃分。但是宣曉偉[9]認為不能局限于列舉各級政府間事權(quán)，應(yīng)將其上升到法律法規(guī)層面。由于我國“中央決策、地方執(zhí)行”的行政模式和“上下同構(gòu)、事權(quán)共擔”的政府架構(gòu)，并且存在事權(quán)動態(tài)變化等因素，僅僅依據(jù)幾項事權(quán)劃分的原則是得不出中央地方責權(quán)劃分的最優(yōu)解的，因而建議引入司法調(diào)節(jié)機制，對中央和地方責權(quán)關(guān)系進行動態(tài)化調(diào)整。從立法角度看，寇鐵軍和周波[7]提出應(yīng)出臺《中央與地方關(guān)系法》，以法律形式明確中央與地方政府各自的權(quán)力范圍。徐陽光[3]認為在劃分政府職責同時，應(yīng)盡快同步啟動《財政收支劃分法》和《財政轉(zhuǎn)移支付法》的制定，確保財稅體制改革在法治軌道。劉劍文和侯卓[10]認為“事權(quán)法定”實質(zhì)是將財政權(quán)力關(guān)進“制度的籠子”，應(yīng)在《立法法》等法律中設(shè)置立法監(jiān)督權(quán)，制定《財政關(guān)系基本法》和《轉(zhuǎn)移支付法》。從司法管控權(quán)看，賈康[11]建議以政府事權(quán)與司法管轄權(quán)的合理劃分為依據(jù)，把原歸屬于地方的司法管轄權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胧聶?quán)。封麗霞[12]提出在推進我國央地事權(quán)立法規(guī)范化、法治化改革過程中，需發(fā)揮司法的間接微調(diào)作用。從法律關(guān)系的組成要素看，倪紅日和張亮[13]認為事權(quán)框架包括決策權(quán)、支出責任、支出管理三部分。若這三個部分是同一個政府主體承擔，則不會產(chǎn)生事權(quán)與支出責任不相適應(yīng)的狀況。但實際財政體制運行中，這三部分的主體是分離的，這是導致事權(quán)與支出責任、財力不匹配的基礎(chǔ)原因。閆翠翠[14]從央地政府間財政關(guān)系的法律主體視角切入，分析財政關(guān)系法律主體變遷的特點及原因，從規(guī)范法律主體和約束權(quán)力等方面，推進政府間財政關(guān)系法治化。

綜上，政府間事權(quán)劃分應(yīng)堅持“權(quán)責法定”原則，以法律規(guī)范為載體，明確事權(quán)與支出責任的法律主體、政府間事權(quán)動態(tài)調(diào)整制度及支出責任監(jiān)督機制等。當前我國各級政府間事權(quán)與支出責任劃分不規(guī)范清晰，從立法實踐看，一項制度的法治化需要成熟的經(jīng)驗基礎(chǔ)，因而短時間內(nèi)制定《政府間財政關(guān)系法》和《轉(zhuǎn)移支付法》有一定難度。隨著2019年1月1日基本公共服務(wù)領(lǐng)域事權(quán)劃分方案的實施，根據(jù)財稅改革步驟，結(jié)合即將要出臺的交通運輸、科技、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)住房保障等領(lǐng)域方案，經(jīng)過2—3年實踐經(jīng)驗積累后，形成全國中央與地方財政事權(quán)與支出責任劃分的清晰框架，最終由全國人大主導制定《政府間財政關(guān)系法》和《轉(zhuǎn)移支付法》，對各級政府事權(quán)與支出責任進行明確的法律規(guī)定。因此，當務(wù)之急是國務(wù)院各部門及地方政府從制定行政法規(guī)、規(guī)章入手，將國務(wù)院政策性文件逐步上升為法律效力較強的行政法規(guī)和規(guī)章，保障政府間事權(quán)劃分與調(diào)整有“法”可依。

三、事權(quán)與支出責任的法律淵源及劃分原則

(一)事權(quán)與支出責任的法律基礎(chǔ)

事權(quán)是《憲法》及其他相關(guān)法律賦予各級行政部門的財政職責，支出責任是政府履行法律賦予事權(quán)的支出義務(wù)與保障。《憲法》明確規(guī)定全國人民代表大會及其常委會、國務(wù)院、法院等國家機構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)范圍，即立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的橫向事權(quán)劃分；《地方組織法》《民族區(qū)域自治法》等法律對中央和地方各級政府職權(quán)即縱向事權(quán)進行明確規(guī)定?！读x務(wù)教育法》《社會保險法》《環(huán)境保護法》等各項事權(quán)相對應(yīng)的部門法對中央與地方政府權(quán)責進行規(guī)定。政府履行支出責任主要通過財政支出落實，《預(yù)算法》對政府財政支出責任范圍進行明確規(guī)定。如表1所示。

從法律視角看，《憲法》及相關(guān)法律作為政府事權(quán)的法律淵源，賦予政府保障公民權(quán)益的職責?！额A(yù)算法》作為政府支出責任的法律淵源，其法律內(nèi)涵為政府財政支出的相關(guān)責任范疇，而不僅僅是政府財政預(yù)決算收支的規(guī)范操作。

(二)“權(quán)責法定”原則視角下的事權(quán)劃分原則

一是堅持法治統(tǒng)一原則。政府事權(quán)法律法規(guī)體系在法律效力上是有級次的，法律的效力高于行政法規(guī)，即上位法優(yōu)于下位法。各個層級的法律規(guī)范必須保持其內(nèi)部和諧統(tǒng)一。國務(wù)院行政法規(guī)及各部門、地方政府規(guī)章不得與《憲法》及相關(guān)法律相抵觸；若國家出臺相應(yīng)法律，國務(wù)院行政法規(guī)及各部門、地方政府規(guī)章應(yīng)服從國家法律。

二是堅持事權(quán)法定原則。政府事權(quán)與支出責任劃分應(yīng)以法律法規(guī)的形式規(guī)范，事權(quán)并非政府“與生俱來”的，而是經(jīng)全國人民代表大會通過，《憲法》及相關(guān)法律賦予的。從法律角度看，政府事權(quán)堅持“法無授權(quán)即禁止”。將政府的事權(quán)與支出責任范圍以法律形式規(guī)范，明確規(guī)范政府間事權(quán)與支出責任劃分安排，監(jiān)督政府依法行政，形成“權(quán)責清晰”的政府間財政關(guān)系。

三是堅持權(quán)責相稱原則。有權(quán)必有責，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的政府間財政關(guān)系，應(yīng)堅持政府的職權(quán)范圍與承擔的支出責任相匹配。政府對其職權(quán)沒有自由處分權(quán)，必須依法履行，若不依法履行職責而損害公民權(quán)益或公共利益，則應(yīng)承擔相應(yīng)的法律責任。

四是堅持行政高效原則。公共事權(quán)的受益范圍是動態(tài)變化的，而且政府履行支出責任存在行政成本，應(yīng)將信息量大、獲取信息復(fù)雜的公共服務(wù)劃分為地方事權(quán)，發(fā)揮地方政府聯(lián)系群眾和獲取信息的優(yōu)勢，有利于降低政府行政成本，提高地方政府履行事權(quán)的支出責任效率。

四、事權(quán)與支出責任劃分歷史脈絡(luò)與現(xiàn)狀評估

(一)政府間事權(quán)劃分的歷史脈絡(luò)

自1994年分級分稅的財政管理體制改革至今，各級政府事權(quán)與支出責任劃分主要以最高行政部門及其職能部門的行政決定為依據(jù)，基本沿襲按行政隸屬關(guān)系劃分的方式。我國對事權(quán)、支出責任、財權(quán)、財力及以彼此關(guān)系為核心的政府間財政關(guān)系在不同階段有不同的認識。從“事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合”到“財力與事權(quán)相匹配”的表述，再到十八屆三中全會“事權(quán)和支出責任相適應(yīng)”“事權(quán)劃分規(guī)范化、法律化”的原則，強調(diào)以法律制度規(guī)范不同層級政府的事權(quán)劃分，客觀地反映出我國政府間財政關(guān)系調(diào)整由表及里、由易及難的改革脈絡(luò)，不斷深化對政府間財政關(guān)系問題的本質(zhì)認識，相關(guān)政策文件如表2所示。

表2分稅制改革以來事權(quán)調(diào)整的相關(guān)政策文件

2018年2月，國務(wù)院頒布《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分政策方案》(以下簡稱《方案》)，突破原有按東部、中部、西部確定支出責任分擔比例的方式，改為依據(jù)各地區(qū)的事權(quán)范圍與財力狀況，分類分檔承擔支出責任；同時設(shè)立共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，加強中央政府支出責任。相較于2016年國務(wù)院頒布的關(guān)于推進《中央與地方財政事權(quán)與支出責任劃分改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，2018年的《方案》對政府間事權(quán)的分擔比例及方式作了進一步地明確和細化，制定了國家公共服務(wù)基本標準。雖然其僅是國務(wù)院規(guī)范性文件，不具備正式法律權(quán)威屬性，但從另一個層面，《方案》對前述中央與地方政府間事權(quán)與支出責任劃分空白給予了必要的制度補充。

(二)政府間財政支出狀況

在分稅制體制下，地方政府可支配財力包括兩個部分：地方稅收和中央轉(zhuǎn)移支付及稅收返還。地方政府實際承擔85%的國家財政支出任務(wù)，尤其新增了民生領(lǐng)域的社會保障支出責任，多由中央部門制定政策，地方部門具體執(zhí)行。2017年地方政府承擔社會保障支出占比95.93%。在教育、文化等受益范圍廣泛的全國性公共服務(wù)領(lǐng)域，本應(yīng)由中央政府負責的公共服務(wù)領(lǐng)域中央?yún)s沒有積極履行其支出責任義務(wù)。2016年和2017年中央對教育事權(quán)的支財政出分別是5.16%和5.14%，文化支出分別是7.84%和7.99%；社會保障屬于全國性公共服務(wù)，2017年中央支出僅占全國支出的4.07%。中央政府通過對地方一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付方式承擔部分事權(quán)，按其承擔比重排序依次是：社會保障、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水事務(wù)、糧油物資儲備、交通運輸、住房保障、商業(yè)服務(wù)業(yè)。由于缺乏明確的事權(quán)劃分法律規(guī)范，因而公共服務(wù)支出責任存在“下移”，地方政府承擔了較多本屬于中央政府事權(quán)的支出責任。如表3所示。

表3 2016—2017年中央與地方一般公共預(yù)算支出與轉(zhuǎn)移支付占比 單位：%

數(shù)據(jù)來源：(1)《中國統(tǒng)計年鑒2017》(中國統(tǒng)計出版社)；(2)根據(jù)財政部預(yù)算司(http://yss.mof.gov.cn/)2016—2017年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付決算表，由2017年中央、地方一般公共預(yù)算支出決算表整理得出。

(三)事權(quán)與支出責任劃分現(xiàn)狀評估

近年來，國務(wù)院頒布政府間財政事權(quán)與支出責任劃分的《指導意見》，并在教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)領(lǐng)域頒布劃分的改革《方案》，但政府間事權(quán)與支出責任劃分整體改革仍存在以下不足：

一是政府間事權(quán)與支出責任主體錯位。我國政府行政體制包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府事權(quán)主體，當前事權(quán)劃分調(diào)整多以臨時性的政策文件為主，導致支出責任的承擔主體不明。各級政府事權(quán)與支出責任劃分出現(xiàn)主體錯位現(xiàn)象，本屬于中央政府的事務(wù)交由地方政府處理，由地方政府負責的事項中央?yún)s承擔較多的支出責任，根本原因是政府事權(quán)主體與支出責任執(zhí)行主體不統(tǒng)一。

二是事權(quán)與支出責任劃分不清。我國《憲法》《地方組織法》《民族區(qū)域自治法》《義務(wù)教育法》《社會保險法》和《環(huán)境保護法》及相關(guān)法律僅對中央與地方政府間的事權(quán)劃分原則進行了規(guī)范，但缺乏具體對各項事權(quán)與支出責任劃分安排。2018年國務(wù)院頒布的改革《方案》仍基于頂層設(shè)計層面，可操作性不強，未提及省級以下地方各級政府事權(quán)范圍與支出責任安排，導致省級以下地方各級政府事權(quán)與支出責任分工混亂。在技術(shù)路徑方面缺乏對中央性公共服務(wù)、地方性公共服務(wù)、全國性公共服務(wù)的法律界定，導致中央政府下移部分支出型公共服務(wù)事權(quán)，或把中央性公共服務(wù)混淆為混合公共服務(wù)。

三是事權(quán)調(diào)整的法律權(quán)威不足。政府間事權(quán)與支出責任劃分缺乏系統(tǒng)性的成文法律法規(guī)，其多以中央文件、國務(wù)院“通知”“決定”等政策性部門文件實現(xiàn)上下級事權(quán)調(diào)整劃分，缺乏憲法、法律、行政法規(guī)等法律約束，以致省級以下地方各級政府事權(quán)和支出責任劃分無“法”可依。例如2018年國務(wù)院出臺基本公共服務(wù)領(lǐng)域政府間事權(quán)與支出責任劃分改革的《方案》，《遼寧省與市共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》[注]《遼寧省基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》(遼政辦發(fā)〔2018〕49號)。，《山西省級與市縣共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》[注]《山西省基本公共服務(wù)領(lǐng)域省級與市縣共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》(晉政辦發(fā)〔2018〕103號)。，這些僅是國務(wù)院、地方政府的規(guī)范性政策文件，雖具有普遍行政約束效力，但不具有法律約束效力，未能解決我國事權(quán)劃分法律化問題，會導致各級政府事權(quán)與支出責任安排的落實大打折扣。轉(zhuǎn)移支付政策主要以部門規(guī)章和規(guī)范性文件為主，法律效力低，會引發(fā)財政轉(zhuǎn)移支付資金撥付隨意，存量資金結(jié)存閑置、資金利用率低的問題。

四是事權(quán)動態(tài)調(diào)整制度及支出責任監(jiān)督機制缺位。地方政府不享有事權(quán)調(diào)整的參與權(quán)與決策權(quán)，中央政府缺乏對各級政府事權(quán)調(diào)整的法律程序及支出責任落實情況的考核與監(jiān)督機制。政府間事權(quán)邊界會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而動態(tài)變動，先驗性地靜態(tài)確定各級政府事權(quán)是不夠的，需配合政府間事權(quán)劃分的動態(tài)調(diào)整制度。

五、事權(quán)與支出責任劃分的法律規(guī)制

法律法規(guī)和行政政策是規(guī)范中央和地方事權(quán)與支出責任劃分的兩種方式。法律法規(guī)提供構(gòu)建事權(quán)劃分的原則與法律體系，發(fā)揮法律效力等權(quán)威性功能。行政政策確定事權(quán)法治建設(shè)方向，確保制度意圖的實現(xiàn)(如2018年的《方案》)。政府間事權(quán)和支出責任的劃分必須上升到法律層面予以解決，才能夠不斷地完善分稅制管理體制改革[15]。當前政府間事權(quán)劃分行政政策成果顯著，但法律法規(guī)體系建設(shè)較薄弱，需進一步加強財政體制改革的法治化建設(shè)，針對當前政府間事權(quán)與支出責任劃分的特點及問題，需要就事權(quán)與支出責任主體、事權(quán)法律關(guān)系內(nèi)容、事權(quán)動態(tài)調(diào)整制度，以及支出責任監(jiān)督機制等方面提出對策。

第一，堅持事權(quán)與支出責任主體統(tǒng)一。中央政府提供的公共服務(wù)由中央財政負責支出，中央各職能部門、直屬部門不得要求地方政府安排配套資金，中央公共服務(wù)若委托地方政府承擔，應(yīng)明確事權(quán)與支出責任的法律主體，有利于對支出責任效果的監(jiān)督。屬于地方政府提供的公共服務(wù)，原則上由地方政府安排財政資金，若地方履行公共服務(wù)存在支出缺口，除部分資本性支出可通過依法發(fā)行政府債券等方式解決外，大部分應(yīng)通過中央轉(zhuǎn)移支付補充，前提應(yīng)明確支出責任的法律主體。交通基建、市政道路等部分公共服務(wù)領(lǐng)域，可采用PPP模式由專業(yè)的社會機構(gòu)負責提供，保證社會資本主體與支出責任的執(zhí)行主體相一致。避免事權(quán)決策權(quán)、支出責任、支出管理主體分離。

第二，明確事權(quán)法律關(guān)系內(nèi)容。推動政府間事權(quán)關(guān)系的法律化，從技術(shù)路徑看，先對公共服務(wù)進行性質(zhì)分類，明確界定“中央性公共服務(wù)”“地方性公共服務(wù)”和“全國性公共服務(wù)”，進而在法律法規(guī)層面劃分“中央事權(quán)”“地方事權(quán)”和“共擔事權(quán)”[16]。對于跨行政區(qū)域的公共服務(wù)，例如普通國道、高速公路網(wǎng)、全國鐵路網(wǎng)、流域治理等建設(shè)項目，由中央和地方政府統(tǒng)一管理，在法律層面界定為中央和地方政府共擔事權(quán)。對于成本與收益可限定在某固定區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)，例如地方治安、垃圾處理、地區(qū)交通、城市規(guī)劃、地方消防等，屬于地方性公共服務(wù)，在法律層面界定為地方事權(quán)。對于成本較高、覆蓋范圍廣的公共服務(wù)，例如國防和外交，全國大江、大河、大氣、海洋環(huán)保治理，大型水利工程等收益不明顯的公共服務(wù)，地方政府基本沒有動力提供，應(yīng)屬于中央性公共服務(wù)。對于保障全國性食品、藥品市場安全監(jiān)管的公共服務(wù)，應(yīng)將食品、藥品安全監(jiān)管事權(quán)劃入中央性公共服務(wù)范圍[17]，法律規(guī)范為中央政府事權(quán)。

明確規(guī)范中央與地方支出責任。在法律規(guī)范各級政府事權(quán)后，進一步明確各級政府間事權(quán)的支出責任劃分，其中包括共擔事權(quán)的中央與地方政府支出責任分檔分擔比例，中央政府需集中一部分公共衛(wèi)生、社會保障、高等教育事權(quán)。對于傳染病防治及免疫，地方政府無法控制其影響范圍，應(yīng)由中央承擔支出責任。中央政府集中部分事權(quán)后，相關(guān)行政部門的人員工資和支出責任安排由中央負責[18]。

第三，構(gòu)建財政事權(quán)法律法規(guī)體系。根據(jù)“權(quán)責法定”原則，首先，在《憲法》層面明確各級政府事權(quán)劃分原則，保障事權(quán)的調(diào)整具有法律依據(jù)。其次，國家統(tǒng)一制定公共服務(wù)領(lǐng)域全國基礎(chǔ)標準，結(jié)合各地經(jīng)濟發(fā)展狀況，明確《地方組織法》中各級地方政府財政事權(quán)的支出責任及分擔比例。對國務(wù)院相關(guān)行政文件分類歸結(jié)，適時出臺各級政府間事權(quán)劃分的行政法規(guī)，動態(tài)修訂相關(guān)法律法規(guī)，逐步由全國人民代表大會主導制定《政府間財政關(guān)系法》《轉(zhuǎn)移支付法》《國債法》《國有資產(chǎn)管理法》等相關(guān)財政法律。

第四，建立事權(quán)動態(tài)調(diào)整制度。隨著2020年事權(quán)配置格局的基本明確，根據(jù)各級政府財力增長情況與政府職能變化的總體趨勢進行事權(quán)劃分調(diào)整，市場或社會組織可以承擔的公共事務(wù)交由市場或社會機構(gòu)組織承擔。制定違憲審查制度，若國務(wù)院行政法規(guī)或各部門、地方政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件違反憲法，應(yīng)按違憲審查機制宣布其無效，間接地調(diào)整政府間事權(quán)劃分。同時由中央政府經(jīng)全國人民代表大會及其常委會審議備案后，地方在一定的權(quán)限范圍內(nèi)享有調(diào)整中央與地方事權(quán)與支出責任的權(quán)力，并賦予省級政府參與事權(quán)調(diào)整的決策權(quán)。

第五，完善支出責任監(jiān)督機制。首先，各級人民代表大會應(yīng)加強對政府行政部門事權(quán)規(guī)制和監(jiān)督，以地方性法規(guī)的形式，對各級政府的事權(quán)歸屬做出明確規(guī)定，同時對政府支出責任的執(zhí)行情況及存在的問題進行審議、質(zhì)詢和監(jiān)督。其次，以政府層級間監(jiān)督形式，加強政府事權(quán)與支出責任履行效率監(jiān)督。對中央政府委托地方政府承擔的財政事權(quán)與支出責任執(zhí)行情況，中央政府應(yīng)加強對省、市、縣政府跟蹤指導、監(jiān)督檢查。著力強化各領(lǐng)域的財政事權(quán)與支出責任劃分進展情況、基本公共服務(wù)領(lǐng)域(省級)基礎(chǔ)標準、支出責任分擔方式、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)等方面的審計監(jiān)督。重點審計經(jīng)人大批準后的政府預(yù)算是否在規(guī)定時間內(nèi)批復(fù)下達，資金是否及時落地，各項事權(quán)的支出責任安排、執(zhí)行是否高效，是否符合國家基本規(guī)定等。最后，引入司法監(jiān)督程序。人民檢察院對各級政府事權(quán)及支出責任效果擁有監(jiān)督權(quán)，增加社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、農(nóng)林水務(wù)、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域的行政公益訴訟的適用范圍。在現(xiàn)行行政公益訴訟框架下，若在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護等領(lǐng)域，政府行政機關(guān)不能依法履行其職責和支出責任，人民檢察院可依法向法院提起行政公益訴訟，要求地方政府按國家標準履行支出責任，保證全國范圍內(nèi)能夠達到最低限度的標準和條件。