畢琳

摘 要：我國地域遼闊，各個地區(qū)常年存在著遭受不同類型不同程度的自然災(zāi)害頻發(fā)影響的隱患。自然災(zāi)害中產(chǎn)生的不可預(yù)估的損失，嚴(yán)重威脅到人民群眾的生命財產(chǎn)安全并一定程度上影響了我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行社會穩(wěn)定發(fā)展的進(jìn)程。做好應(yīng)急管理工作是最大限度減少自然災(zāi)害帶來不利后果的主要對策。因此，以福建省強(qiáng)臺風(fēng)“瑪莉亞”災(zāi)害為出發(fā)點，著力分析我國應(yīng)對自然災(zāi)害在應(yīng)急管理方面存在的應(yīng)急預(yù)案體系待優(yōu)化、多元主體聯(lián)動未形成、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位不明確等問題，并提出實質(zhì)性的對策建議，對于建立現(xiàn)代化科學(xué)化標(biāo)準(zhǔn)化的自然災(zāi)害應(yīng)急管理系統(tǒng)具有一定現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害;應(yīng)急管理;臺風(fēng)“瑪莉亞”

習(xí)近平總書記指出，“要重點防控那些可能遲滯或中斷中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程的全局性風(fēng)險，常備不懈，提高防大災(zāi)、救大險的能力，做好抗擊重大自然災(zāi)害的準(zhǔn)備?！边@就意味著我們必須要做好應(yīng)急管理工作?！皯?yīng)急管理又稱危機(jī)管理或者緊急事態(tài)管理，是對于特重大事故災(zāi)害及其產(chǎn)生的危險問題提出的保護(hù)生態(tài)環(huán)境安全以及人民群眾的生命安全、財產(chǎn)安全的有組織的政府行為?！睉?yīng)急管理在應(yīng)對自然災(zāi)害中的價值受到廣泛關(guān)注。在此基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究福建省應(yīng)對強(qiáng)臺風(fēng)“瑪莉亞”的應(yīng)急管理行為，有助于提高我國在自然災(zāi)害方面應(yīng)急管理能力。

一、概述

（一）我國自然災(zāi)害基本概況

我國是世界上受自然災(zāi)害發(fā)生影響最嚴(yán)重的國家之一。據(jù)統(tǒng)計，2013年到2017年，我國在自然災(zāi)害方面有受災(zāi)人口114704.4萬人次，受災(zāi)死亡人口7656人次，直接經(jīng)濟(jì)損失19937.9億元。2018年前三季度，我國自然災(zāi)害以洪澇、臺風(fēng)災(zāi)害為主，干旱、風(fēng)雹、地震、低溫冷凍、雪災(zāi)、森林火災(zāi)等災(zāi)害也時有發(fā)生。各類自然災(zāi)害共造成全國13000萬人次受災(zāi)，563人死亡，9.6萬間房屋倒塌，直接經(jīng)濟(jì)損失2522.8億元。自然災(zāi)害的頻發(fā)不僅給人民群眾生命財產(chǎn)安全和精神心理健康帶來危害，而且威脅到我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政治社會穩(wěn)定。盡早完善自然災(zāi)害應(yīng)急管理系統(tǒng)成為亟待解決的重大課題。

（二）我國應(yīng)急管理現(xiàn)狀

我國的應(yīng)急管理研究是從“非典”后開始具有現(xiàn)代意義的，在經(jīng)過了萌芽時期、快速發(fā)展時期、和質(zhì)量提升時期后，應(yīng)急管理體系基本建成，應(yīng)急預(yù)案逐步完善、應(yīng)急管理法律體系建立、應(yīng)急管理能力得到了與日的增強(qiáng)。在《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出的組建應(yīng)急管理部之下，我國應(yīng)急管理改革達(dá)到了一個新的高度。雖然我國應(yīng)急管理工作有了一定基礎(chǔ)，并取得一定進(jìn)展，但是由于我國應(yīng)急管理起步較晚，導(dǎo)致在應(yīng)對自然災(zāi)害的應(yīng)急管理方面仍然存在著應(yīng)急預(yù)案體系待優(yōu)化、多元主體聯(lián)動未形成、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位不明確等諸多問題，使應(yīng)急管理這種現(xiàn)狀不能滿足人民對于社會安全和社會保障方面的社會性需要。為了使應(yīng)急管理事業(yè)得到長久的發(fā)展，就需要持續(xù)完善我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的能力，并不斷提高我國“一案三制”應(yīng)對災(zāi)害的水平。

二、臺風(fēng)災(zāi)害中應(yīng)急管理工作存在的問題

（一）聯(lián)動協(xié)作機(jī)制不健全

在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的復(fù)雜工作中，福建省政府沒有充分利用社會力量也未發(fā)揮市場的力量。未形成政府、公眾之間相互合作、互相幫助、共渡難關(guān)、共擔(dān)風(fēng)險的社會動員機(jī)制。也未構(gòu)建政府負(fù)責(zé)、企業(yè)主體、公眾參與的應(yīng)急治理體系。多元共治體系不僅僅是政府、企業(yè)的事情，也非不同主體的作用機(jī)械相加，而是一個涵蓋多元主體，明確界定各方職責(zé)的總體框架。多元主體聯(lián)動協(xié)作機(jī)制不健全是應(yīng)急工作中存在的最顯著問題。此外，跨區(qū)域的的協(xié)同缺少明確的制度規(guī)范，現(xiàn)場指揮后方指揮隨機(jī)性強(qiáng)，造成了跨區(qū)域的聯(lián)動機(jī)制也存在了問題。

（二）應(yīng)急預(yù)案體系待優(yōu)化

新時期的臺風(fēng)災(zāi)害具有綜合性、異常性、衍生性。2018年7月11日9時10分，第八號臺風(fēng)“瑪莉亞”以其強(qiáng)度大、移速快、風(fēng)力強(qiáng)，直撲福建省連江縣黃岐半島沿海，登錄時中心附近最大風(fēng)力14級、最低氣壓960百帕。福建中部成為累計雨量最強(qiáng)區(qū)，受大到暴雨影響的福建福州累計降雨量高達(dá)150～200毫升。處置難度的增大使傳統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案體系已經(jīng)不具有對于現(xiàn)代災(zāi)害精準(zhǔn)部署的針對性。在應(yīng)急管理部組建的影響下，13個部門的職能被整合并進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)，因此根據(jù)以往的應(yīng)急管理體系對各部進(jìn)行分別調(diào)度和指揮的方式已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)下新形勢，宏觀層面的預(yù)案還需進(jìn)一步明確。在應(yīng)急管理體系的編制過程中，我國缺乏對于風(fēng)險分析工作環(huán)節(jié)的重視，對具體災(zāi)害的分析程度不夠，會引起程序過于泛泛，規(guī)定過于粗糙，最終就會導(dǎo)致預(yù)案到實踐中難以落到實處。福建省的應(yīng)急工作在宏觀指揮下同樣受到影響。此外，應(yīng)急預(yù)案實用性不足是核心問題，在相關(guān)部門和企業(yè)的預(yù)案編制中，過于重視符合規(guī)矩的普遍性，而輕視了具體災(zāi)難具體分析的特殊性，失去可操作性的預(yù)案就會如同“白紙”一樣的存在。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位不明確

受臺風(fēng)“瑪莉亞”影響，福建省多地出現(xiàn)施工作業(yè)停止、海濱景區(qū)關(guān)閉、飛機(jī)航班延誤、客船航線停航、基礎(chǔ)設(shè)施受損等情況。據(jù)統(tǒng)計，福建省此次受災(zāi)人口達(dá)到72.68萬人次，254間房屋不同程度倒塌，緊急轉(zhuǎn)移25.52萬人;直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)29.02億元。強(qiáng)臺風(fēng)“瑪莉亞”最終造成4省18市101縣128.3萬人受災(zāi)，1人死亡，300余間房屋倒塌，直接損失32.8億元。造成如此慘狀，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位不明確是原因之一。最近幾年，福建省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的能力得到提升，但對于頻發(fā)的自然災(zāi)害的挑戰(zhàn)中，仍然不容樂觀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家各項工作得到確切落實的立腳點，一旦災(zāi)害發(fā)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有可能抓住救援的最佳時間，把災(zāi)害控制在最低損害狀態(tài)。但事實是，災(zāi)害發(fā)生之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以獨立部署工作，而是受到上級政府的層層領(lǐng)導(dǎo)，決策需要逐級上報，從而在等待中失去良好時機(jī)。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏應(yīng)急管理方面的人才，沒有充足固定的應(yīng)急經(jīng)費，在物資儲蓄方面也相當(dāng)匱乏等問題使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以真正發(fā)揮實際作用有效應(yīng)對各種突發(fā)自然災(zāi)害。

三、提高自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力的對策

（一）完善聯(lián)動制度，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)

在加強(qiáng)臺風(fēng)應(yīng)急管理的工作中，號召各方應(yīng)急管理力量共同行動是降低重大臺風(fēng)災(zāi)害影響的首要舉措?！叭诵凝R，泰山移”，只有明確建設(shè)成“政府負(fù)責(zé)、部門聯(lián)動、企業(yè)主體、社會參與”的一體化協(xié)同配合、高效銜接的機(jī)制方可有效抵御臺風(fēng)的造成的巨大危害。應(yīng)該通過制訂《國家應(yīng)急響應(yīng)整體框架》來調(diào)動各方力量，促進(jìn)積極參與，并使政府、各部門、企業(yè)、民眾在臺風(fēng)發(fā)生后，有第一標(biāo)準(zhǔn)可以依靠，共同承擔(dān)應(yīng)急管理的重務(wù)。建立明確的跨地區(qū)協(xié)調(diào)制度性規(guī)范，如珠江三角洲區(qū)域聯(lián)動制度、華東地區(qū)聯(lián)動制度等，可以解決跨域協(xié)調(diào)機(jī)制不成熟的現(xiàn)狀以及現(xiàn)場與后方指揮職責(zé)不統(tǒng)一的問題。采取巨災(zāi)保險的方法在轉(zhuǎn)移臺風(fēng)災(zāi)害的風(fēng)險的方面起到積極的作用，所以最終需要建立結(jié)合風(fēng)險特點，保費合理制定、及時有效保障的城鄉(xiāng)居民臺風(fēng)巨災(zāi)保險制度。

（二）制定合理預(yù)案，做好相應(yīng)防范

完善宏觀層面的戰(zhàn)略級應(yīng)急預(yù)案，提高對于重大臺風(fēng)災(zāi)害的授權(quán)和免責(zé)的關(guān)注度。使一線工作人員擁有事先授權(quán)，事后免責(zé)的特權(quán)。使應(yīng)急預(yù)案具有實用性。此外，我們要及時做好總結(jié)評估，規(guī)律更新應(yīng)急預(yù)案?？梢灾贫ň唧w合理的時間表，每年兩次集中對災(zāi)害事件的影響和應(yīng)急管理的效果進(jìn)行總結(jié)，并協(xié)同連帶對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行評估改進(jìn)。其中，總結(jié)要全面、細(xì)致、科學(xué)。如開展網(wǎng)上問卷調(diào)查，得到公眾如實反應(yīng)。評估要客觀、具體、專業(yè)。最終綜合政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等多方面因素及災(zāi)害未來發(fā)展趨勢對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行修訂。預(yù)案制定之后，要有將預(yù)案公示于公眾的環(huán)節(jié)，通過“改進(jìn)-公示-再改進(jìn)”的方式使應(yīng)急預(yù)案真正具有科學(xué)性和可操作性。

（三）正確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，提升應(yīng)急能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以權(quán)力無法施展，職能有所限制的主要原因是在已經(jīng)出臺的自然災(zāi)害應(yīng)急管理的法律法規(guī)中，未對于在縣級以下的人民政府做出規(guī)定或者有所提及卻是模棱兩可的。國家加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重視，明確完善法律法規(guī)中缺失的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分，使之能真正“在其位，謀其政”，有法可依。在人才缺失方面，首先要對在職人員進(jìn)行篩選，優(yōu)勝劣汰。其次招聘具備災(zāi)害管理能力以及豐富的個人經(jīng)歷的官員進(jìn)行補(bǔ)位。在物資缺乏方面，政府應(yīng)在實地調(diào)查之后，根據(jù)實際情況進(jìn)行資源補(bǔ)給，合理擴(kuò)大物資儲備。在缺乏固定的經(jīng)費方面，除了政府要進(jìn)行物質(zhì)支持使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財權(quán)想匹配之外，可以像社會請求幫助，成立應(yīng)急管理基金會，“一方有難，八方支援”全社會一起助理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決實際問題。

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