摘 要：監(jiān)察體制改革極大改變了我國職務(wù)類犯罪案件調(diào)查權(quán)，職務(wù)類犯罪案件辦理銜接程序發(fā)生了變化，主要在審查起訴和審查逮捕部分與普通刑事案件不同。新修改的刑事訴訟法也完善了監(jiān)察與刑事訴訟的銜接機(jī)制，建立了刑事缺席審判制度和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。河南省南陽市也積極適應(yīng)監(jiān)察體制改革，截止2018年12月27日，南陽市檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)成功銜接辦理了三十余起職務(wù)類犯罪案件，取得了初步成效。對南陽市職務(wù)類犯罪案件辦理銜接程序進(jìn)行研究，可以在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，有效發(fā)現(xiàn)問題，思考對策，為持續(xù)性改革提供有益的建議。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革;檢察機(jī)關(guān);監(jiān)察機(jī)關(guān);調(diào)查權(quán)

中圖分類號：D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0118-02

作者簡介：邢進(jìn)生，男，任職于南陽市人民檢察院偵查監(jiān)督處。

我國的監(jiān)察體制改革已經(jīng)基本完成，職務(wù)類犯罪案件的辦理程序發(fā)生了巨大的變化，其中監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)案件辦理的銜接程序是其中一部分重要內(nèi)容。這項改革有利于職務(wù)類犯罪案件調(diào)查權(quán)的統(tǒng)一行使，塑造整個社會公職人員“不敢腐、不能腐、不想腐”的社會環(huán)境。但是，改革永遠(yuǎn)在路上，監(jiān)察體制改革也不例外，也存在一些瑕疵，需要在后續(xù)改革中逐漸予以完善。

十八大之后，南陽市檢察機(jī)關(guān)每年辦理的職務(wù)類犯罪案件數(shù)量一直居于全省前列。監(jiān)察體制改革后，南陽市監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)職務(wù)類犯罪案件辦理模式發(fā)生了改變，存在一些問題，對這些問題進(jìn)行分析有利于研究對策，進(jìn)一步推進(jìn)改革進(jìn)程。

一、案件辦理銜接程序概況

（一）監(jiān)察體制改革前

在監(jiān)察體制改革前，職務(wù)類犯罪案件由內(nèi)部反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局負(fù)責(zé)初步偵查，初查完成后，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為構(gòu)成犯罪、需要立案的，予以立案。待案件基本事實查清后，認(rèn)為需要報請批準(zhǔn)逮捕的，報請至偵查機(jī)關(guān)上一級人民檢察院偵查監(jiān)督部門審查決定;認(rèn)為不需要提請審查逮捕，但需要提起公訴的，則按時報請至本級人民檢察院公訴部門審查起訴。案件到達(dá)公訴部門后，公訴部門一般要在一個月內(nèi)作出起訴或者不起訴決定，必要情況下可以延長至一個半月。

（二）監(jiān)察體制改革中

2017年10月份至2018年1月份，是南陽市監(jiān)察體制改革進(jìn)行階段。在這三個月中，南陽市職務(wù)類犯罪案件的辦理基本上處于停滯狀態(tài)，南陽市檢察系統(tǒng)成立了案銷部門，專門處理職務(wù)類犯罪案件的遺留問題。

2018年1月份，南陽市檢察院反貪局、反瀆局、預(yù)防局完成了人員轉(zhuǎn)隸工作，市檢察院幾十位政法專項編共產(chǎn)黨員干警轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會工作。在此期間，國家《監(jiān)察法》尚未出臺，南陽市根據(jù)試點地區(qū)經(jīng)驗，結(jié)合南陽市本地實際情況，整理制定了《南陽市檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會辦理職務(wù)犯罪案件銜接辦法》，該辦法從案件的管轄、移送、受理、公訴、逮捕、聯(lián)絡(luò)等方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并組織監(jiān)察委員會工作人員和檢察干警進(jìn)行持續(xù)學(xué)習(xí)。

（三）監(jiān)察體制改革后

國家《監(jiān)察法》出臺以后，南陽市檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)類犯罪案件的銜接程序完全按照《監(jiān)察法》規(guī)定的程序運行。在案件的辦理過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都改變了原有的辦案模式，監(jiān)察委普遍采用了《監(jiān)察法》規(guī)定的留置措施，在規(guī)定的三個月內(nèi)提起了公訴。

二、存在的問題及其分析

改革后，職務(wù)類犯罪案件辦理程序銜接緊湊，運行平穩(wěn)，對打擊職務(wù)類犯罪案件起到了積極作用，但是也存在一系列問題，這些問題造成了辦案程序的混亂，亟待出臺新的規(guī)范性文件予以規(guī)范。

（一）留置措施的解除情況不明

我國《監(jiān)察法》第43條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時解除。但是沒有對“不當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步規(guī)定，導(dǎo)致在實踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)可能濫用或者不用留置措施解除這一規(guī)定，不利于保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。另外，在案件提請檢察機(jī)關(guān)審查起訴后，檢察機(jī)關(guān)是否可以將之前監(jiān)察機(jī)關(guān)采用的留置措施直接變更為取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住措施的規(guī)定不明，雖然理論上檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的犯罪嫌疑人變更措施，但是實踐中，運用不多。①

（二）審查逮捕模式混亂

《監(jiān)察法》生效后，與公安機(jī)關(guān)不同，監(jiān)察機(jī)關(guān)所辦理的案件不可以直接提請檢察機(jī)關(guān)審查逮捕，而是直接移送檢察機(jī)關(guān)公訴部門審查起訴，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為犯罪嫌疑人需要逮捕的，可以做出逮捕決定。職務(wù)類犯罪案件審查逮捕程序發(fā)生了變化，但是審查逮捕辦案模式卻沒有進(jìn)一步細(xì)化，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)多種辦案模式。②

（三）追捕追訴程序上存在矛盾

在之前的實踐中，檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門在辦理審查逮捕案件過程中，發(fā)現(xiàn)有漏犯應(yīng)當(dāng)逮捕的，可以直接做出逮捕決定（徑行逮捕），公訴部門在辦理職務(wù)類犯罪公訴案件的時候，發(fā)現(xiàn)有漏犯應(yīng)當(dāng)提起公訴的，可以直接做出追加起訴的決定。由于追捕在先，追訴在后，這樣就不會存在犯罪嫌疑人被追捕后，又被追訴的情況;但是存在犯罪嫌疑人被追訴后又被追捕的情況。

監(jiān)察體制改革后，由于是監(jiān)察機(jī)關(guān)直接向檢察機(jī)關(guān)公訴部門提起公訴，如果檢察機(jī)關(guān)在公訴過程中發(fā)現(xiàn)漏犯的時候，可以直接予以追訴，追訴后發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人應(yīng)當(dāng)被逮捕，可以直接決定逮捕，不用追捕，這樣就不存在犯罪嫌疑人被追訴后又被追捕的情況;但是在審查逮捕過程中，發(fā)現(xiàn)了漏犯應(yīng)當(dāng)被逮捕也沒有被起訴的，由于追捕后的處理應(yīng)是起訴而不是追訴，那么是在做出追捕決定的同時決定追訴，還是先做出追捕決定，再決定起訴，亦或是先做出追訴決定，再做出逮捕決定，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不明。

（四）監(jiān)察機(jī)關(guān)侵犯公民權(quán)利行為的監(jiān)督權(quán)有失偏頗

在新修改的《刑事訴訟法》中，將14個司法工作人員侵犯公民權(quán)利，妨礙司法公平罪名的偵查權(quán)保留至檢察機(jī)關(guān)，但是對于監(jiān)察機(jī)關(guān)侵犯公民權(quán)利的偵查權(quán)卻沒有進(jìn)行規(guī)定。公安、檢察、法院辦案人員為司法干警，屬于司法工作人員，其辦案行為應(yīng)受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)，其工作人員非司法工作人員，所以監(jiān)察機(jī)關(guān)侵犯公民權(quán)利，妨礙司法公正的行為不受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

根據(jù)《監(jiān)察法》第23條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對貪污受賄、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪享有調(diào)查權(quán)，那么從理論上來說監(jiān)察機(jī)關(guān)侵犯公民權(quán)利，妨礙司法公正的行為應(yīng)當(dāng)受監(jiān)察機(jī)關(guān)本身的監(jiān)督。這種監(jiān)督在實踐中是否有效，能否保障人權(quán)尚待時間的檢驗。

由此可以看出，檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)都有權(quán)對司法工作人員侵犯公民權(quán)利，妨礙司法公平的行為進(jìn)行監(jiān)督，但是對于監(jiān)察機(jī)關(guān)侵犯公民權(quán)利，妨礙司法公正的行為只有監(jiān)察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行監(jiān)督。這樣規(guī)定，對司法工作人員的監(jiān)督嚴(yán)于對監(jiān)察工作人員的監(jiān)督，在監(jiān)督平衡上有失偏頗。③

三、解決問題的途徑和措施

（一）明確留置措施的解除情形

要進(jìn)一步明確“留置措施不當(dāng)”的適用標(biāo)準(zhǔn)，在未來監(jiān)察法實施細(xì)則中可以規(guī)定：

1.當(dāng)出現(xiàn)下列情形時應(yīng)當(dāng)解除留置措施：（1）情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的;（2）犯罪已過追訴時效期限的;（3）經(jīng)特赦令免除刑罰的;（4）犯罪嫌疑人、被告人死亡的;（5）留置期限屆滿，案件尚未辦結(jié)的;（6）其他法律規(guī)定免予追究刑事責(zé)任的。

2.當(dāng)出現(xiàn)下列情形時可以解除留置措施：（1）被調(diào)查人可能被判處管制、拘役或者獨立適用附加刑的;（2）被調(diào)查人真誠悔罪，變更留置措施后已無社會危險性的;（3）被調(diào)查人有不適合留置的疾病或者是正在懷孕、哺乳期的婦女而又沒有社會危險性的;（4）其他不適合適用留置措施的情形。

（二）統(tǒng)一審查逮捕模式

鑒于檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)部門與公訴部門合并為刑偵部門是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革的方向所在，故設(shè)立職務(wù)類犯罪辦案組統(tǒng)一行使職務(wù)類犯罪案件的審查逮捕和審查起訴權(quán)力更為妥當(dāng)，能夠進(jìn)一步適應(yīng)改革的大方向，有利于職務(wù)類犯罪案件的順利辦理。

在這種辦案模式下，如果被調(diào)查人被留置，監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送至檢察機(jī)關(guān)公訴部門當(dāng)日，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)類犯罪辦案組應(yīng)當(dāng)決定將被調(diào)查人的留置措施變更為刑事拘留措施，并在7日內(nèi)做出逮捕與否決定;如果被調(diào)查人沒有被留置，則檢察機(jī)關(guān)職務(wù)類犯罪辦案組應(yīng)在案件受理當(dāng)日對被調(diào)查人采取取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住類強(qiáng)制措施，在審查起訴期間，符合逮捕條件的，審查后，可以隨時決定逮捕，這樣可以有效完成辦案程序的銜接。④

（三）化解追捕追訴間的矛盾

職務(wù)類犯罪案件追捕與追訴產(chǎn)生矛盾的主要原因在于改革前職務(wù)類犯罪案件審查逮捕一般是在受理審查起訴之前，改革后職務(wù)類犯罪案件審查逮捕在受理起訴之后，追捕追訴程序也相應(yīng)發(fā)生了變化。

對于在職務(wù)類犯罪案件審查逮捕過程中，發(fā)現(xiàn)了漏犯應(yīng)當(dāng)被逮捕也沒有被起訴的，應(yīng)規(guī)定先做出追捕決定，再決定起訴。因為這樣的案件辦理模式又回歸到原有的先追捕，再起訴程序，操作較為方便。無論是在做出追捕決定的同時決定追訴，還是先做出追訴決定，再做出逮捕決定，漏犯的犯罪行為都沒有得到監(jiān)察機(jī)關(guān)充分調(diào)查，是否符合起訴標(biāo)準(zhǔn)還不確定，就直接下發(fā)追訴文書顯然不妥。

（四）增加監(jiān)察機(jī)關(guān)侵犯公民權(quán)利行為的監(jiān)督機(jī)關(guān)

增加檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)察工作人員侵犯公民權(quán)利，妨礙司法公平行為的監(jiān)督機(jī)關(guān)。一方面，這樣可以使得檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)都有權(quán)對司法工作人員侵犯公民權(quán)利，妨礙司法公平的行為進(jìn)行監(jiān)督，也同時都有權(quán)對監(jiān)察機(jī)關(guān)侵犯公民權(quán)利，妨礙司法公正的行為進(jìn)行監(jiān)督，可以保障監(jiān)督的平衡性。另一方面，增加了外部監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以督促監(jiān)察機(jī)關(guān)依法辦案，強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的剛性，可以彌補監(jiān)察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督的不足，減少刑訊逼供等行為的發(fā)生，有利于人權(quán)的保障。⑤

[ 注 釋 ]

①陳衛(wèi)東.職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序若干問題研究[J].政治與法律，2018（1）：19-27.

②喬沙，趙繼軍.監(jiān)察委員會體制下檢察機(jī)關(guān)的職能分工及協(xié)調(diào)機(jī)制[J].山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2018（2）：54-57.

③徐漢明，張樂.監(jiān)察委員會職務(wù)犯罪調(diào)查與刑事訴訟銜接之探討——兼論法律監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)[J].法學(xué)雜志，2018（6）：1-17.

④李復(fù)達(dá)，文亞運.<國家監(jiān)察法>留置措施探討——以檢察機(jī)關(guān)提前介入為切入點[J].西南石油大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018（2）：87-92.

⑤朱?；?論檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查的制約[J].法學(xué)評論，2018（3）：13-21.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]秦前紅，葉海波，等.國家監(jiān)察制度改革研究[M].法律出版社，2018.

[2]珠海市人民檢察院課題組.檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件協(xié)作機(jī)制研究[J].中國檢察官，2016（7）.

[3]周卓軍，劉彩娥.檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接機(jī)制研究[J].湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2016（5）.

[4]丁曉波，陳元.檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗工作銜接機(jī)制研究[J].社科縱橫，2016（12）.

[5]陳冬.監(jiān)察委員會的設(shè)置與檢察權(quán)的重構(gòu)[J].首都師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017（2）.

[6]胡勇.監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)的再定位與職能調(diào)整[J].法治研究，2017（3）.

[7]夏金萊.論監(jiān)察體制改革背景下的監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)[J].政治與法律，2017（8）.