張靜靜/上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局業(yè)務(wù)受理中心

0 引言

隨著人們生活水平的日益提高、信息傳播的多樣化和便利化，人們對食品安全、產(chǎn)品安全、環(huán)境安全等方面的保護意識逐步提高，使得檢驗檢測行業(yè)受到了持續(xù)的關(guān)注和認可。近年來，上海市檢驗檢測機構(gòu)數(shù)量持續(xù)增長，一方面體現(xiàn)檢驗檢測行業(yè)的迅速發(fā)展，另一方面也給檢驗檢測機構(gòu)的許可，以及檢驗檢測市場的規(guī)范帶來了極大的挑戰(zhàn)。

1 現(xiàn)狀及分析

2015年4月9日，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局發(fā)布的《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》（總局令第163號）第二條規(guī)定 ：檢驗檢測機構(gòu)是指依法成立，根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或者技術(shù)規(guī)范，利用儀器設(shè)備、環(huán)境設(shè)施等技術(shù)條件和專業(yè)能力，對產(chǎn)品或者法律法規(guī)規(guī)定的特定對象進行檢驗檢測的專業(yè)技術(shù)組織。資質(zhì)認定是指省級以上質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范的規(guī)定，對檢驗檢測機構(gòu)的基本條件和技術(shù)能力是否符合法定要求實施的評價許可。資質(zhì)認定包括檢驗檢測機構(gòu)計量認證。

1.1 基本情況

《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》進一步規(guī)范了檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定工作，并在計量認證的基礎(chǔ)上擴大了檢驗檢測的應(yīng)用范圍。政策的激勵和市場的需求，都使得檢驗檢測機構(gòu)數(shù)量迅速增長，以2016年至2018年間每年的審批量為例（見表1）。

表1 2016年—2018年上海市檢驗檢測機構(gòu)許可審批量

2014年6月，產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)計量認證的部分變更實行告知承諾制，率先在自貿(mào)區(qū)內(nèi)試行，并于一年后復(fù)制推廣至全市范圍。2016年11月，又在自貿(mào)區(qū)試點擴大告知承諾范圍，對復(fù)查和部分領(lǐng)域擴項實施告知承諾制度，并于2017年12月在靜安區(qū)復(fù)制推廣。2018年9月全面實施告知承諾。試點先行，穩(wěn)步推進的制度政策使得檢驗檢測告知承諾許可審批量逐年遞增（見表2）。

表2 2016年—2018年上海市檢驗檢測機構(gòu)告知承諾許可審批量

根據(jù)表1和表2數(shù)據(jù)，近幾年檢驗檢測隊伍不斷壯大。2018年審批量高達1454項次，較2017年同比增長25.13%，呈明顯快速上升趨勢。告知承諾審批更是在2018年飛躍式增加，總體說明檢驗檢測行業(yè)發(fā)展勢頭迅猛，一片欣欣向榮。

1.2 情況分析

檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定近幾年迅速發(fā)展，審批量逐年遞增。以2016年至2018年數(shù)據(jù)為例，從不同角度分析該數(shù)據(jù)下上海市檢驗檢測資質(zhì)認定的申請、分布、發(fā)展趨勢等特點。

從類型分布來看（見表3）。一是申請總量數(shù)據(jù)比較，2017年度申請總量1162項次，較2016年同比增長30.42%，2018年度申請總量1454項次，較2017年同比增長25.13%，申請總量在逐年增加，但同比增長率有所降低，體現(xiàn)檢驗檢測行業(yè)發(fā)展趨于穩(wěn)定。二是擴項申請量在近三年申請類型中連續(xù)位居第一，2016年至2018年分別占比29.41%、30.03%、36.93%，遠超過其他幾種申請類型的占比，且占比持續(xù)增長，體現(xiàn)大多數(shù)機構(gòu)在業(yè)務(wù)擴充狀態(tài)，機構(gòu)業(yè)務(wù)狀態(tài)呈現(xiàn)上升趨勢。三是標(biāo)準(zhǔn)變更申請量在近三年申請類型中連續(xù)僅次于擴項，2016年至2018年分別占比19.42%、25.82%、22.49%，體現(xiàn)檢驗檢測標(biāo)準(zhǔn)更新速度快。檢驗檢測標(biāo)準(zhǔn)是CMA的根本，標(biāo)準(zhǔn)更新速度快，也映射了檢驗檢測行業(yè)在迅速發(fā)展，有活力。四是場所變更申請量是申請類型中較少的一個，2016年至2018年分別占比2.92%、2.75%、5.09%，體現(xiàn)檢驗檢測行業(yè)內(nèi)機構(gòu)工作運營流動性弱，較為穩(wěn)定。五是授權(quán)簽字人變更申請量在逐年增加，2016年至2018年分別占比2.58%、3.18%、9.77%（包括授權(quán)簽字人的注銷和新增），說明隨著市場的流通，授權(quán)簽字人在行業(yè)內(nèi)流動性增強，人、機、料、法、環(huán)五大實驗室管理因素，人是首位因素，人員的流動給實驗室?guī)砩鷻C的同時，也給實驗室管理帶來了風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

表3 2018年檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定審批類型分布

從區(qū)域分布來看（見圖1）。2016年至2018年期間，區(qū)域分布差異不大，現(xiàn)以2018年上海市檢驗檢測機構(gòu)申請數(shù)據(jù)為例，分析探討區(qū)域分布間的差異性。一是上海市16個行政區(qū)縣，檢驗檢測機構(gòu)全面覆蓋，但區(qū)域間分布不均勻。二是申請數(shù)量最多的是浦東新區(qū)，數(shù)量最少的是黃浦區(qū)，區(qū)域之間申請數(shù)量如此差別，與所在區(qū)的面積大小、行政類別息息相關(guān)。三是申請數(shù)量占額超過10%的涉及三個區(qū)，由高到低分別是浦東新區(qū)占比20.01%、閔行區(qū)16.49%、徐匯區(qū)占比10.84%，這三個區(qū)申請頻次的總和占額接近全市申請頻次的一半，說明本市檢測機構(gòu)多分布在浦東、閔行、徐匯三區(qū)。四是申請項次占額低于2%的涉及四個區(qū)，由低到高分別是黃浦占比0.97%、長寧占比1.17%、虹口占比1.17%、崇明占比1.79%。

圖1 2018年檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定審批區(qū)域分布

2 現(xiàn)狀形成的原因

2.1 告知承諾制度的全面實施

自2014年告知承諾自貿(mào)區(qū)試點以來，告知承諾制度改革不斷在擴大。由于試點區(qū)域以及申請類型的局限性，使得告知承諾制度改革效果甚微。2018年9月15日起，經(jīng)審改辦批復(fù)同意，產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)計量認證告知承諾制度全面實施。較前期的告知承諾制度而言，本次全面放開改變體現(xiàn)在以下三個方面。一是面向區(qū)域的擴大：由原來的靜安和浦東兩個區(qū)，擴大至全市范圍。二是申請類型的擴大：由原來的擴項、場所變更、標(biāo)準(zhǔn)變更、授權(quán)簽字人變更四種申請類型，擴大到首次申請和復(fù)評等六種申請類型。三是放寬特殊領(lǐng)域的限制：原告知承諾受限的機動車安全檢測、食品檢測、司法鑒定、刑事技術(shù)鑒定等領(lǐng)域，現(xiàn)均可適用告知承諾制度。

告知承諾制度全面實施后，審批時限縮短為平均2日，降低了企業(yè)制度性交易成本，提高了企業(yè)獲得感，受到檢驗檢測行業(yè)的熱烈歡迎和大力肯定。2018年共有112家次機構(gòu)通過告知承諾方式完成審批，比往年申請量有飛躍性增加，較2017年同比增長6倍。尤其告知承諾制度全面實施后，告知承諾審批量以平均每個月41.96%的增長率，呈明顯上升趨勢。

2.2 審批程序持續(xù)優(yōu)化，實現(xiàn)不見面審批

從線下紙質(zhì)輸入到線上系統(tǒng)錄入，再到如今的檔案電子化、不見面審批，檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定的審批程序在不斷優(yōu)化。如2018年6月21日起，《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定審批流程改進暨電子檔案試點方案》試行，一是改變原先全部以紙質(zhì)材料歸檔的方式，將技術(shù)類材料盡量電子化，僅保留行政管理類紙質(zhì)材料歸檔，實現(xiàn)了紙質(zhì)歸檔材料縮減約50%的效果。二是對審批流程革命化再造，檢驗檢測機構(gòu)無須在受理環(huán)節(jié)提交紙質(zhì)材料，而僅在現(xiàn)場評審時提交必要的、需蓋章確認的材料,受理通知書也可自行打印下載，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑路的改革方針實現(xiàn)了不見面審批。

辦事流程的優(yōu)化、申報材料的減少，使檢驗檢測機構(gòu)切身體會到了申報工作的便利，申報負擔(dān)減少是申報數(shù)量上升不可或缺的原因之一。另外，電子檔案建設(shè)的改革舉措，不僅提高了辦事效率，降低了企業(yè)負擔(dān)，還實現(xiàn)了行政審批扁平化、便捷化，為本市未來的大數(shù)據(jù)工作發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3 行政審批過程中的難點

3.1 行政審批事項名稱不統(tǒng)一

根據(jù)1985年9月6日頒布《中華人民共和國計量法》，我國建立了產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)的計量認證制度；根據(jù)1988年12月29日頒布的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》和1993年2月22日頒布的《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》，我國建立了產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)資格審批制度；根據(jù)2003年9月3日頒布的《中華人民共和國認證認可條例》，我國建立了向社會出具具有證明作用數(shù)據(jù)和結(jié)果的檢查機構(gòu)、實驗室資質(zhì)認定制度。

以上三種制度分別作為審批事項列于市政府審批清單中，其中“產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)的計量認證”和“向社會出具具有證明作用數(shù)據(jù)和結(jié)果的檢查機構(gòu)、實驗室資質(zhì)認定”兩項皆是對檢驗檢測機構(gòu)的資質(zhì)認定。而2017年《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》修訂后，取消了檢驗機構(gòu)的授權(quán)審批，產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)資格審批制度的上位法之一不復(fù)存在，使得該審批事項進退兩難。行政審批事項重復(fù)、不統(tǒng)一，不僅阻礙了檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定制度的優(yōu)化，更給第三方檢測機構(gòu)的資質(zhì)申報和資質(zhì)維護帶來了困擾。

3.2 無行政審批目錄，審批范圍無限制擴大

檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定行政審批沒有統(tǒng)一明確的申請范圍或目錄清單，“依申請受理”這一行政審批模式致使檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定的行政審批范圍逐年擴大，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是資質(zhì)認定專業(yè)領(lǐng)域分類沒有邊界，如消防工程、人防工程；二是資質(zhì)認定能力范圍沒有邊界，如感官項目、檢查項目；三是資質(zhì)認定標(biāo)準(zhǔn)認可范圍不一致，如TSG特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范、sop標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)指導(dǎo)書等。針對這些問題，評審專家理解不一致、各省市操作不一致，這都使得各省市行政審批的自由裁量權(quán)過大，不利于政府的統(tǒng)一管理和市場的公平競爭。

3.3 發(fā)證方式復(fù)雜

檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定是以相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范中具體的檢測項目、參數(shù)為最終發(fā)證單元，導(dǎo)致企業(yè)申請能力表過于復(fù)雜冗長，增加行政審批負擔(dān)，主要體現(xiàn)在以下三方面：一是企業(yè)申請量巨大，造成企業(yè)人力物力的占用和消耗，增加企業(yè)交易性制度成本；二是評審組評審考核時間有限，能力表的整理規(guī)范占用了評審組大量的精力和時間，降低了評審考核效率；三是檢驗檢測所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)變化更新快，導(dǎo)致行政審批數(shù)量居高不下且日益增長，致使行政許可的不嚴肅性。

4 對策思考

4.1 統(tǒng)一行政審批事項名稱

根據(jù)實際的行政審批行為，對現(xiàn)行有效的行政審批事項名稱進行合并、取消，使行政審批目錄簡潔、唯一。

1）制定上位法律，合并計量認證

根據(jù)《中華人民共和國計量法》制定的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)計量認證制度，以產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)為對象，著重于量值間的傳遞和儀器設(shè)備的使用；根據(jù)《中華人民共和國認證認可條例》制定的向社會出具具有證明作用數(shù)據(jù)和結(jié)果的檢查機構(gòu)、實驗室資質(zhì)認定制度面向?qū)ο蟾鼮閺V泛，除產(chǎn)品以外還有服務(wù)和管理體系，其涵蓋了計量認證的內(nèi)容，突出了檢驗檢測行為本身應(yīng)受到的約束。兩項皆是對檢驗檢測機構(gòu)的行為進行約束，上位法級別的高低限制了兩項審批事項的宣貫及合并。隨著檢驗檢測市場需求的不斷提升，范圍更廣的資質(zhì)認定制度逐步登上舞臺，為優(yōu)化行政審批制度，建議制定資質(zhì)認定制度的相關(guān)法律，合并產(chǎn)品質(zhì)量檢測機構(gòu)計量認證制度。

2）取消授權(quán)機構(gòu)，激發(fā)市場活力

“產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)資格審批”本是對承擔(dān)抽檢業(yè)務(wù)的檢驗檢測機構(gòu)進行再次授權(quán)，隨著第三方檢驗檢測機構(gòu)大量涌入市場，應(yīng)當(dāng)堅持市場化的改革方向，處理好政府和市場間的關(guān)系為核心，著力深化改革，取消產(chǎn)品質(zhì)量檢測機構(gòu)資格審批制度，簡化行政審批目錄。

4.2 建立能力表述規(guī)范，明確審批范圍

檢驗檢測行業(yè)涉及領(lǐng)域多達20多項，涉及的標(biāo)準(zhǔn)、參數(shù)門類更是復(fù)雜多樣、參差不齊。建議根據(jù)現(xiàn)有的檢測類別，如“食品”“環(huán)境與環(huán)保”等，收集整理不同類別下現(xiàn)行有效的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范；根據(jù)具體的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范名稱，提煉出檢測產(chǎn)品名稱，如“茶葉”“城市污水”等；進一步根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的內(nèi)容，梳理出檢驗檢測項目，如“苯霜靈”“化學(xué)需氧量”等。

建立一套類別清晰、層次分明、便于維護的能力表述規(guī)范數(shù)據(jù)庫。一方面從制度上明確行政審批的基礎(chǔ)構(gòu)架、以及不同領(lǐng)域的申請標(biāo)準(zhǔn)范圍；另一方面為檢驗機構(gòu)申請資質(zhì)能力、評審組確認資質(zhì)認定和證后監(jiān)管服務(wù)提供便捷通道。

4.3 優(yōu)化發(fā)證程序，釋放改革紅利

一是簡化許可材料，全面實現(xiàn)電子檔案。在申報材料電子化的改革基礎(chǔ)上進一步簡化申請材料、優(yōu)化申請表單，使機構(gòu)少填表，實現(xiàn)“一單一書一照”。充分利用大數(shù)據(jù)資源，全力推行電子檔案建設(shè)，取消政府部門核發(fā)型證明材料，如營業(yè)執(zhí)照、產(chǎn)權(quán)證明和資歷證書等。

二是整合許可項目，加快職能轉(zhuǎn)變。檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定審批分項多且細，首次、復(fù)查、擴項、變更，變更又細分為標(biāo)準(zhǔn)變更、場所變更、授權(quán)簽字人變更、名稱變更等等，多達11個分項。建議整合檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定審批分項，根據(jù)審批分項的技術(shù)含量程度，適當(dāng)取消部分分項或改政府審批為企業(yè)自我申明。如研究檢驗檢測標(biāo)準(zhǔn)變更和授權(quán)簽字人變更自我聲明制度，取消許可，落實企業(yè)主體責(zé)任，降低交易性制度成本。

三是簡化發(fā)證方式，釋放改革紅利。順應(yīng)“放管服”改革趨勢，加強改革創(chuàng)新。改變以檢測項目/參數(shù)為發(fā)證單元的發(fā)證方式，粗化發(fā)證目錄，減少評審員對能力表述規(guī)范化的投入精力，而將考核重心轉(zhuǎn)變至對企業(yè)整體的綜合能力評價和能力驗證的考核上。

四是推行電子簽章，應(yīng)用電子證照。加強信息化建設(shè)，核發(fā)檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定證書二維碼。企業(yè)可通過二維碼掃描查看證書及全部獲證能力，實現(xiàn)資質(zhì)認定證書和行政審批過程文書掃碼查看、在線送達、下載、打印，從而取消紙質(zhì)證書的發(fā)放。

5 結(jié)語

本文以上海市近年來檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定數(shù)據(jù)為例，引申分析當(dāng)前上海市檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定現(xiàn)狀，并對上海市針對檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定現(xiàn)狀從申請分布類型、區(qū)域分布類型等不同角度進行實例分析、究其原因。結(jié)合現(xiàn)狀分析難點痛點，在現(xiàn)有的改革基礎(chǔ)上，再次創(chuàng)新改革，從統(tǒng)一審批事項名稱、建立能力表述規(guī)范、優(yōu)化發(fā)證程序三個角度提出了改革思考，旨在共同營造和諧營商環(huán)境。