文 徐珣

黨的十八大以來，廣泛多層制度化的協(xié)商民主，成為國家與社會(huì)治理的重要路徑；十九大更強(qiáng)調(diào)基層協(xié)商與社會(huì)組織協(xié)商是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要構(gòu)成。G20 峰會(huì)以來，杭州城市國際知名度日益提升的同時(shí)，基層社區(qū)協(xié)商在杭州社會(huì)治理的實(shí)踐中也日臻成熟，使得很多民生需求經(jīng)由在地化的民主協(xié)商，以公益化的形態(tài)被建構(gòu)，這種城市公共行政回應(yīng)社會(huì)民生的基層治理路向，為新時(shí)代美好生活的政治理念，提供了一種地方化的民主促民生的經(jīng)驗(yàn)性詮釋。

社區(qū)協(xié)商治理作為杭州民主促民生的重要維度

新世紀(jì)初，杭州市在國內(nèi)較早地開啟以民主策略促進(jìn)民生的公共行政的探索。政府踐行“四權(quán)四問”原則，即保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)，問情、問計(jì)、問需、問績于民。2000年開始，通過問卷調(diào)查和其他途徑向市民征集政府工作的意見和建議，2004年始倡導(dǎo)“生活品質(zhì)之城”，面向居民“生活就業(yè)難”“看病難”“上學(xué)難”“住房難”“停車難”“辦事難”“清潔衛(wèi)生難”等“七難”問題，實(shí)施“春風(fēng)行動(dòng)”、背街小巷與庭院改善工程、停車新政、免費(fèi)單車等行政實(shí)務(wù)創(chuàng)新行動(dòng)。2005年始，對市直單位實(shí)行綜合考評，引入社會(huì)評價(jià)機(jī)制，2008年首次向全社會(huì)公開發(fā)布市直單位綜合考評社會(huì)評價(jià)意見報(bào)告。2007年始，杭州市委市政府開始探索開放式?jīng)Q策的制度創(chuàng)新，以規(guī)范座談、聽證、列席會(huì)議等制度路徑，成立決策咨詢委員會(huì)等方式，使政府民生決策，廣泛吸收市民、人大代表、政協(xié)委員、民主黨派與專家學(xué)者的意見。2008年，杭州市委市政府出臺《關(guān)于培育和發(fā)展社會(huì)復(fù)合主體的若干意見》，以行業(yè)聯(lián)盟、民生工程聯(lián)盟等形式，探索民主促民生的社會(huì)組織復(fù)合主體的載體。

從民意征集，到社會(huì)評價(jià)的評估機(jī)制，到開放式?jīng)Q策，再到社會(huì)復(fù)合主體的組織形態(tài)創(chuàng)新，杭州在城市公共行政面向民生需求的民主創(chuàng)新實(shí)踐中，越來越融入基層社會(huì)，面向基層居民協(xié)商對話，擴(kuò)展參與，吸納民意，預(yù)設(shè)了地方性治理的協(xié)商民主的元素和內(nèi)涵。2005年，杭州市委市政府印發(fā)《關(guān)于建立社區(qū)民情懇談會(huì)等四個(gè)會(huì)議制度的意見（試行）》的通知，要以社區(qū)民情懇談會(huì)、社區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)、社區(qū)工作聽證會(huì)、社區(qū)成效評議會(huì)等協(xié)商民主的過程，使社區(qū)協(xié)商治理成為民主促民生重要的策略維度。社區(qū)協(xié)商的探索與上述民主促民生的實(shí)踐路徑聯(lián)結(jié)為一體，提供了一種面向基層生活本身，激發(fā)和動(dòng)員參與，建構(gòu)協(xié)商共識，回應(yīng)民生需求的在地化協(xié)商民主的路徑，即將眾多主體與資源要素，匯聚到基層社區(qū)，以地方本土的社區(qū)情境為依托，演繹民主協(xié)商，并以社區(qū)公眾的公益參與和訴求為導(dǎo)向，建構(gòu)社區(qū)美好生活，因此堪稱在地民主建構(gòu)公益民生的路徑。

社區(qū)協(xié)商以在地民主建構(gòu)公益民生

新千年以來，可以看到杭州城市公共行政從政府決策與執(zhí)行的民主化，延伸到面向社區(qū)建構(gòu)協(xié)商治理的縱深演進(jìn)。在城市政府繼續(xù)推進(jìn)關(guān)注民生，吸納民意，民主決策的同時(shí)，更側(cè)重激活社區(qū)協(xié)商，以社區(qū)空間的多元力量的平等協(xié)商，建構(gòu)社區(qū)本土情境化的協(xié)商民主策略回應(yīng)民生需求。這一縱深演進(jìn)的過程，既表現(xiàn)在社區(qū)協(xié)商在政策與實(shí)踐層面的深化拓展上，如2010年始，社區(qū)協(xié)商民主在各個(gè)城區(qū)和縣域的探索全面展開，2016年，杭州市委市政府推出《關(guān)于進(jìn)一步深化和創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商共治機(jī)制的實(shí)施意見》，2017年，全市3115 個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)都成立社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)、鄉(xiāng)賢參事會(huì)、村民懇談會(huì)等形式多樣的議事協(xié)商機(jī)構(gòu)；同時(shí)，也表現(xiàn)在政府民生政策議題提出后落地運(yùn)行的策略選擇上，如2017年杭州市政府工作報(bào)告提出的老舊小區(qū)加裝電梯，以及杭州市推行多年的小區(qū)垃圾分類的政策推進(jìn)，當(dāng)前，都以社區(qū)協(xié)商的路徑回應(yīng)民生需求。

上城區(qū)紫陽街道上羊市街社區(qū)在2015年解決社區(qū)農(nóng)貿(mào)市場垃圾堆放問題過程中，探索了社區(qū)協(xié)商議事的六步法，即，依照民事民提、民事民議、民事民決、民事民籌、民事民辦、民事民評的六個(gè)程序，組織居民提案、議決、籌辦、監(jiān)督評議，使經(jīng)年未能清理的垃圾徹底清除，并在居民自我監(jiān)督的過程中，保持清潔環(huán)境。在社區(qū)協(xié)商議事的探索基礎(chǔ)上，2018年金獅苑24幢1單元，經(jīng)過區(qū)供電、城管、規(guī)劃、消防和住建部門、街道相關(guān)科室、社區(qū)、轄區(qū)單位和居民反復(fù)共同協(xié)商，逐一解決加裝電梯面臨的各種環(huán)境、技術(shù)與人際上的難題，最終達(dá)成電梯安裝的協(xié)議方案。為使方案落實(shí)，居民成立鄰里協(xié)商議事坊，由四名居民為管理小組，負(fù)責(zé)根據(jù)議事坊協(xié)商的決議執(zhí)行，最終使電梯落成。上城區(qū)小營街道運(yùn)用社區(qū)協(xié)商，探索多元化垃圾分類工作實(shí)踐模式，如大學(xué)路社區(qū)黨員認(rèn)領(lǐng)“垃圾房承包輔助細(xì)分”模式、小營巷社區(qū)“院落式平房敲門收取”、五柳巷商戶“取件式收取”、梅花碑社區(qū)“新型垃圾分類模式”等。在社區(qū)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、黨員、居民和轄區(qū)單位的多元協(xié)商過程中，形成多方參與，協(xié)同行動(dòng)，共建共享共治的社區(qū)物業(yè)與環(huán)境的協(xié)商治理模式。

在這些民生服務(wù)的社區(qū)協(xié)商治理過程中，民生需求不再僅僅限制在以政府決策與執(zhí)行民主化策略維度上的民主促民生的方式加以回應(yīng)，即政府自上而下地掌控，或至少是在其主導(dǎo)之下提供民生公共產(chǎn)品；而是要面向社區(qū)深化、延展和創(chuàng)新，以一種公共行政的在地協(xié)商的公益路徑，即，政府和多元主體匯聚社區(qū)空間，依托個(gè)性化社區(qū)情境與時(shí)空特征，以平等協(xié)商的伙伴關(guān)系形態(tài)，探索和組織民生需求回應(yīng)的最佳的社會(huì)行動(dòng)策略；因此，這是社區(qū)本土情境下的在地協(xié)商民主，而民生產(chǎn)品提供的基本方式也是在平等、志愿參與，并基于強(qiáng)烈的社區(qū)社群義務(wù)與責(zé)任感的方式完成的，故堪稱在地化的公益民生建構(gòu)路向。

走向社區(qū)協(xié)商的公益民生和美好生活

黨的十九大開啟了美好生活政治的新時(shí)代。新時(shí)代生活政治理念，放置于杭州城市公共行政變革的語境之中，意味著民主促民生的策略，在既有的政府決策與執(zhí)行的民主化的路徑上，須尋求向社會(huì)生活最基層社會(huì)單元的深化延展，亦即向城市社區(qū)日常生活情境的延伸。而這種延伸在當(dāng)下日臻成熟的形態(tài)，堪稱為面向社區(qū)的協(xié)商治理，即以在地協(xié)商民主建構(gòu)公益民生的實(shí)踐探索。這兩種策略維度及其創(chuàng)新路向，并非是前后替代，而應(yīng)該是在民生服務(wù)的事務(wù)上先后聯(lián)結(jié)、互為表里而一體關(guān)聯(lián)，形成城市地方建構(gòu)美好生活的公共行政運(yùn)行的有效機(jī)制。面向民生的民主創(chuàng)新，經(jīng)由政府決策與執(zhí)行的民主化，建構(gòu)政府權(quán)力的開放性，因此，民眾可以參與治理，民意協(xié)商在決策階段完成，政府執(zhí)行過程開放，正因?yàn)檫@樣的民主促民生的政策維度，民生工程如背街小巷改善、五水共治、運(yùn)河環(huán)境治理等議題，才能進(jìn)入城市公共行政的決策和實(shí)施過程，并通過政府控制或主導(dǎo)的公共產(chǎn)品提供改善民生。

然而，有很多特定的民生事項(xiàng)，如加裝電梯和垃圾分類，不僅需要政府決策開放和議題導(dǎo)入，同時(shí)也需要探索議題實(shí)現(xiàn)的社會(huì)行動(dòng)路徑。在類似加裝電梯和垃圾分類的民生服務(wù)領(lǐng)域，政府控制或主導(dǎo)的民生公共產(chǎn)品提供模式，有其效用的內(nèi)在邊界與限度。如垃圾分類，市政管理可以提供分類設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)、垃圾袋和運(yùn)送服務(wù)，加裝電梯，政府部門可以提供規(guī)劃許可、管理手冊、安全監(jiān)管等，但這些公共產(chǎn)品遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)的民生需求改善的良好愿望。因此，必須引入社區(qū)協(xié)商的處理維度：在此，政府諸多部門及其不同層級的管理者成為居民協(xié)商的伙伴，社區(qū)的相關(guān)利益主體，包括共建單位，也成為民生服務(wù)可能的資源提供者，更重要的是居民自身也通過協(xié)商的過程組織起來，建構(gòu)起面向社區(qū)事務(wù)的，與政府的公共權(quán)力共生的社會(huì)自治權(quán)力。

因此，面向社區(qū)的協(xié)商治理，表征杭州以民主促民生的公共行政策略，縱深推進(jìn)的創(chuàng)新路向：社區(qū)在地協(xié)商民主的維度，在政府決策與執(zhí)行民主化的延展脈絡(luò)上，面向社區(qū)而激活社區(qū)協(xié)商自治的社會(huì)權(quán)力，推進(jìn)民生服務(wù)的公益化。社區(qū)協(xié)商自治的社會(huì)權(quán)力與政府決策與執(zhí)行的公共權(quán)力互為表里、一體聯(lián)動(dòng)，使得不同社區(qū)時(shí)空、個(gè)性化的民生服務(wù)需求，能夠在微型化協(xié)商治理的組織與行動(dòng)中，經(jīng)由伙伴式的協(xié)商過程得以回應(yīng)。這些微觀場景中在地協(xié)商民主建構(gòu)民生服務(wù)的過程，提供的是平等與志愿參與基礎(chǔ)上，經(jīng)由協(xié)商而厘定的個(gè)性化民生公益品；正是這些民生公益品的社群參與行動(dòng)，使得美好生活的建構(gòu)從社會(huì)最小單元的社區(qū)中生成，因而也為新時(shí)代美好生活的建構(gòu)找到了社區(qū)協(xié)商與社群公益的最原初動(dòng)力。