●陳莉莉 李燈強 曹洪康

合理劃分財政事權和支出責任，理順政府間財政關系，是政府有效提供公共服務的前提和保障，是建立現代財政制度的重要內容。2016年8月，國務院印發(fā) 《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號），對推進中央與地方財政事權劃分改革作出總體部署，明確了路線圖、時間表。2018年1月，國務院辦公廳印發(fā) 《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2018〕6 號）。 近年來，H 省先行先試，積極探索教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領域財政事權和支出責任劃分改革，規(guī)范支出責任分擔標準和方式，不斷完善省以下財政管理體制。2018年10月底和11月，H省政府辦公廳分別印發(fā) 《H省省以下財政事權和支出責任劃分改革實施方案》和《H省基本公共服務領域省與市縣共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，推進省以下財政事權和支出責任劃分改革。

一、H省科技領域財政事權和支出責任劃分現狀

（一）H省科技領域財政事權和支出責任的法定規(guī)范

H省省市縣三級政府相關科技職能的界定主要依據國家的 《科學技術進步法》《促進科技成果轉化法》《科學技術普及法》等三部法律以及H省制定的法規(guī)。2009年以來，省人大常委會先后制定《H省科技進步條例》《XX國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》（2015年3月 1日起施行）和《H省自主創(chuàng)新促進條例》（2016年7月28日省人大常委會通過）。這些法定規(guī)范明確了：省級政府主要進行科技規(guī)劃、戰(zhàn)略、政策的制定以及（有應用前景的）基礎研究等；縣級以上人民政府負責科技研發(fā)、科技成果轉化、科技人才隊伍建設、科技創(chuàng)新平臺建設、技術創(chuàng)新等；省科技廳負責全省科學技術進步工作的宏觀管理和統(tǒng)籌協調等。但是并未對省、市、縣各級政府間科技領域財政事權進行明確的界定和劃分。

（二）H省本級科技領域財政事權劃分的基本情況

H省省級層面履行科技領域財政事權的廳級單位有省科技廳、省發(fā)改委、省經信廳、省農業(yè)廳、省教育廳、省科協、省農科院、省社科院、省社科聯、省委宣傳部等部門。這些部門可以分為四類：一是科技綜合協調管理部門，如省科技廳等；二是行業(yè)科技管理部門，如省經信廳、省農業(yè)廳等；三是科研活動執(zhí)行部門，如省農科院、省社科院等科研單位；四是其他部門，如省科協、省社科聯等。

省科技廳履行研究擬訂全省科技發(fā)展的地方性法規(guī)、規(guī)章和科技促進經濟社會發(fā)展的政策措施；研究提出全省科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，確定全省科技發(fā)展的布局和優(yōu)先發(fā)展領域，組織編制全省中長期科技發(fā)展規(guī)劃，推進全省科技創(chuàng)新體系和科技服務體系建設等12項主要職責，涉及科技政策制定、科技研究與開發(fā)、科技創(chuàng)新基地建設、科技人才隊伍建設、科技成果轉化、區(qū)域創(chuàng)新體系建設、科技合作與交流、科研機構改革與建設等多項科技領域財政事權。省發(fā)改委主要通過制定科技相關戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策，組織推進重大科技項目，推進科技創(chuàng)新基地建設等履行科技領域財政事權。省經信廳主要圍繞產業(yè)科技履行科技成果產業(yè)化、產業(yè)技術升級改造、制造強省建設以及推動制造業(yè)創(chuàng)新中心建設等職責。

省農業(yè)廳主要組織實施農業(yè)領域的高新技術和應用技術研究、農業(yè)科技成果轉化和技術推廣等，主要履行農業(yè)科技成果轉移轉化等財政事權。省委人才辦、省教育廳、省人社廳涉及科技人才隊伍建設、科技交流與合作等財政事權。省委宣傳部負責宣傳文化工作（省社科基金重點項目），履行社會科學研究相關財政事權。

省農科院是省直科研活動執(zhí)行機構，履行開展農業(yè)科學的應用研究和應用基礎研究、農業(yè)科學研究與技術開發(fā)、促進重大農業(yè)科技成果轉化、培養(yǎng)高水平人才、參與全省農業(yè)科技宣傳工作等9項科技相關職責，涉及科技研發(fā) （應用研究、應用基礎研究）、科技人才隊伍建設、科技成果轉移轉化、科學技術普及、農業(yè)科技創(chuàng)新基地建設等財政事權。省社科院主要履行社會科學研究職責，以及履行部分社會科學普及財政事權。

省科協主要負責自然科學領域的科學技術普及、學術交流和人才培養(yǎng)，涉及科學技術普及、科技人才隊伍建設及科技交流與合作等科技領域財政事權。省社科聯履行組織省社科基金一般項目申報、社科人才隊伍建設及普及社會科學知識等職責，涉及科技研發(fā)（社會科學研究）、科學技術普及、科技人才隊伍建設等科技領域財政事權。

（三）H省支出責任劃分現狀及特點

一是三級政府中地市本級是全省科技支出的主體。2014-2017年H省財政科技支出從134.46億元增加至2017年的234.27億元，全省地方財政科技支出占地方財政一般公共預算支出的比重從2.73%上升至3.44%。從近幾年省市縣三級政府財政科技支出占比來看，地市本級是全省科技支出的主體，占全省地方財政科技支出的比重在52%-55.10%；其次是縣區(qū)級，占全省地方財政科技支出的比重在37.89%-39.98%；省本級占比最低，占全省地方財政科技支出的比重在6.40%-8.67%（見表1）。

表1 2014-2017年H省財政科技支出分級次情況（206決算口徑）

二是全省財政科技支出側重于技術創(chuàng)新和產業(yè)發(fā)展。2014-2017年H省財政科技支出按支出功能分，主要集中在技術研究與開發(fā) （占比36.41%-48.3%）、其他科學技術支出（占比31.81%-46.08%）方面，四年間兩項支出合計占比分別為80.11%、83.75%、82.49%和84.69%?？萍紬l件與服務支出占比較大（占比3.84%-7.46%），科學技術管理事務（占比3.82%-4.85%）和科學技術普及（占比2.15%-3.34%）兩項支出占比較為穩(wěn)定?？萍冀涣髋c合作支出所占比重大致呈上升趨勢，而基礎研究、應用研究、社會科學、科技重大專項等四項支出所占比重總體呈下降趨勢（見表 2）。

表2 2014-2017年H省財政科技支出按支出功能劃分情況（206決算口徑）

三是省本級財政科技支出集中于技術創(chuàng)新和產業(yè)發(fā)展。同全省的財政科技支出結構相類似，省本級財政科技支出也集中于產業(yè)發(fā)展和技術創(chuàng)新。2014-2017年省本級財政科技支出按支出功能分，技術研究與開發(fā)和其他科學技術支出合計分別為5.08億元、6.16億元、8.07億元和15.61億元，兩者合計占省本級財政科技支出的比重分別為58.98%、59.28%、55.82%和 76.88%（見表 3）。

表3 2014-2017年H省省本級財政科技撥款構成情況 （單位：萬元）

四是省本級財政科技支出分散在各科技部門。根據初步整理，2017年省本級財政科技支出經費（206科學技術支出）分散在省科技廳、省科協、省農科院、省社科院、省社科聯、省委宣傳部等12個部門（見表4）。而省發(fā)改委管理的科技專項省產業(yè)創(chuàng)新能力建設專項資金、省經信廳的制造業(yè)創(chuàng)新中心建設及產學研對接合作、省農業(yè)廳的農業(yè)科技轉化與推廣、省教育廳的高校發(fā)展專項（協同創(chuàng)新中心、創(chuàng)新基地等）等資金并不列入財政預算中的“206科學技術支出”（見表 4）。

五是各市（州）財政科技投入差異較大。H省經濟發(fā)展水平不均衡，區(qū)域創(chuàng)新能力和水平差異較大。相對而言，經濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，區(qū)域創(chuàng)新能力較強，地區(qū)財政科技投入較多；而經濟發(fā)展水平較低的地區(qū)，區(qū)域創(chuàng)新能力較弱，地區(qū)財政科技投入也較少。從2016、2017年全省各市（州）財政科技投入情況來看，投入較高的地區(qū)主要是H省的省會城市W和兩個省域副中心城市Y、Z。2016年W市財政科技投入達 86.42億元，Y市 20.69億元，Z市 13.69億元，三個城市財政科技投入占全省地市財政科技支出的2/3。2017年差距進一步拉大，三個城市財政科技投入153.21億元，占全省地市財政科技支出的71.61%，僅W市財政科技投入達115.86億元，占全省地市財政科技支出的54.15%。而投入最少的地區(qū)是S，2016、2017年S地區(qū)財政科技投入僅分別為0.15億元和0.20億元。

表4 H省省本級2017年部門科學技術支出（206）決算表

六是市級財政科技投入側重于技術研究與開發(fā)。筆者整理了H省全省2017年市本級財政科技支出情況，發(fā)現市本級財政科技支出側重于技術研究與開發(fā)和其他科學技術支出，財政支出重點是支持企業(yè)技術創(chuàng)新和科技成果轉化。其中，技術研究與開發(fā)支出占市本級財政科技支出的50.6%；其他科學技術支出占37.83%。以W市本級（含開發(fā)區(qū)）為例，2017年W市本級科學技術支出89.42億元，其中技術研究與開發(fā)55.38億元，占當年市本級科技支出的比重高達61.93%。技術研究與開發(fā)中產業(yè)技術研究與開發(fā)、科技成果轉化與擴散、其他技術研究與開發(fā)支出分別為10.84億元、18.69億元和23.34億元，占當年市本級科技支出的比重分別為12.12%、20.9%和26.1%。

七是縣級財政科技投入側重于支持企業(yè)創(chuàng)新、保障運轉和科普。以實地調研的D市為例，2017年D市財政科技支出 （206科學技術支出）7997萬元，主要用于三個方面：一是技術研究與開發(fā)；二是保障科技管理職能部門的條件建設及機構正常運轉；三是科學技術普及。用于支持企業(yè)技術創(chuàng)新方面，技術研究與開發(fā)支出7112萬元，其中，其他技術研究與開發(fā)支出6465萬元，占財政科技支出的80.84%；科技成果轉化與擴散支出373萬元，占財政科技支出的4.66%。用于保障科技管理職能部門的條件建設及機構正常運轉方面，科學技術管理事務支出544萬元，占財政科技支出的6.80%?？茖W技術普及方面，2017年D市科學技術普及支出216萬元，占財政科技支出的2.70%。目前，D市是按照人均1.5元/人的標準安排科學技術普及經費預算。2018年D市科協和科技館財政預算支出列入“206科學技術支出”中的有304.2萬元，其中，本級財政資金224.2萬元，上級補助80萬元。

八是省對市縣科技轉移支付側重于重點區(qū)域。省對市縣科技轉移支付主要用于XX高新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設、基層科普行動計劃、基層科技服務能力建設、科技惠民、農業(yè)科技成果轉化等方面。其中，省對XX高新區(qū)的轉移支付占省對市縣科技轉移支付的絕大部分，2014-2017年占全省206支出（不含中央轉移支付）口徑的科技轉移支付比重分別為 65.33%、59.96%、80.65%和78.62%。

2017年省級科技專項轉移支付 （不含一般性轉移支付與政策性轉移支付）43484萬元，其中59.45%分配到W市，Z市和Y市各分得5.28%和5.40%，其他市州分得的比例很小，基本得不到支持，優(yōu)先發(fā)展與均衡發(fā)展、重點投入與均衡投入之間的矛盾突出，加劇區(qū)域創(chuàng)新能力不平衡。

二、H省科技領域財政事權和支出責任劃分存在的問題

（一）科技領域政府與市場邊界缺乏清晰界定和劃分

目前科技領域財政事權和支出責任劃分尚未明確，中央與地方科技領域財政事權和支出責任劃分已征求各省意見，省以下科技領域財政事權和支出責任劃分正在加緊研究。實際工作中由于政府與市場的邊界缺乏明確區(qū)分，以及各級政府間科技領域財政事權與支出責任缺乏清晰的法定規(guī)范，導致目前H省財政科技投入“缺位”與“越位”并存。

一方面，基礎研究投入不足。在H省全省財政科技支出中，2014-2017年全省財政科技支出結構中基礎研究所占比重分別為 0.44%、0.35%、0.24%和0.27%，其中，省本級2014-2017年基礎研究支出占科技支出比重分別為0.76%、0.42%、0.02%和1.26%。2016年省本級層面，H省基礎研究支出占財政科技支出的比重僅為0.02%，不僅遠低于同期廣東?。?7.02%）、江蘇省（8.34%）、浙江?。?.71%）等，而且低于同樣位于中部的A?。?.72%）?；A研究在人才培養(yǎng)、創(chuàng)新溢出效應等方面對一個區(qū)域起著重要作用，關系到該地區(qū)的長期競爭力。從長期來看，H省基礎研究投入不足無疑會制約應用研究和試驗開發(fā)活動的持續(xù)發(fā)展，并最終影響H省科技強省戰(zhàn)略的實現。

另一方面，財政科技資金主要用于以企業(yè)為主體的技術創(chuàng)新和產業(yè)發(fā)展。從財政科技支出功能來看，2014-2017年H省財政科技支出主要集中在技術研究與開發(fā)方面（占比36.41%-48.3%）。財政科技資金大量投入到本應由市場機制主導的科技成果產業(yè)化等領域，這既不利于財政資金公共職能的充分發(fā)揮，也不利于充分利用市場機制配置科技資源。從實地調研的情況來看，H省企業(yè)作為創(chuàng)新決策、科技研發(fā)和成果應用的主體，其主體地位仍需進一步加強，普遍存在技術創(chuàng)新系統(tǒng)性不強、創(chuàng)新環(huán)節(jié)和鏈條不能有效銜接、產學研結合不充分等問題。此外，政策的引導對企業(yè)決定創(chuàng)新方向產生很大影響。目前，仍存在“政府導向”替代“市場導向”等現象，跟著政策指揮棒走的企業(yè)往往更容易獲得政府的各類資金支持；反之，則容易遇到一些制度和政策障礙。激勵企業(yè)創(chuàng)新的市場環(huán)境和機制尚未真正形成。

（二）省級部門間科技事權和支出責任缺乏清晰的界定和劃分

目前，H省省本級履行科技事權的職能部門主要包括省科技廳、省發(fā)改委、省教育廳、省經信廳、省科協、省農業(yè)廳等部門。省級各職能部門之間的科技事權缺乏明確的劃分界限，部分部門間科技事權存在交叉、重復的問題。如省發(fā)改委有制定工業(yè)行業(yè)規(guī)劃、指導行業(yè)技術法規(guī)和行業(yè)標準的擬訂等職責，而省經信廳也包括制定并組織實施工業(yè)、通信業(yè)的行業(yè)規(guī)劃、計劃和產業(yè)政策的職責；省發(fā)改委的統(tǒng)籌推進戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展、研究提出激勵和引導高技術產業(yè)發(fā)展投入的相關政策的職能又與科學廳的相應職能重復。調研中發(fā)現《H省激勵企業(yè)開展研究開發(fā)活動暫行辦法》對企業(yè)承擔國家科技計劃項目和企業(yè)建設國家級科技創(chuàng)新平臺等明確了具體的支持力度，但沒有明確具體支出單位，導致國家級制造業(yè)創(chuàng)新中心獲批之后，省級配套資金找不到具體的支出部門。

（三）財政科技直接支出結構亟待優(yōu)化

在全省財政科技支出中，2014-2017年H省財政科技支出結構中基礎研究所占比重分別為0.44%、0.35%、0.24%和1.26%，應用研究支出所占比重分別為1.78%、1.20%、1.02%和0.43%，而科學技術管理事務支出所占比重則分別為4.03%、4.85%、3.82%和4.13%。財政科技行政運行類支出占比偏高，而基礎研究和應用研究類支出占比偏低。科技事權亟待理順，財政科技直接支出結構亟待優(yōu)化，財政科技經費使用效率亟待提高。

（四）財政資金分配方式有待完善

目前H省財政科技專項資金分配方式以公開競爭方式為主，絕大部分財政科技專項資金通過競爭性項目層層申報，加劇了財政科技資金流向省內經濟發(fā)展水平較高、區(qū)域創(chuàng)新能力較強的地區(qū)，形成“錦上添花”效應，不利于調動其他地方的積極性。此外，財政科技專項資金分散在多個部門，資金碎片化的問題依然突出。同時，不能集中財力辦大事，在部分戰(zhàn)略方向性和重大關鍵共性領域不能集中財政資金和優(yōu)勢力量實現突破。

（五）財政科技投入績效評價機制有待加強

通過調研發(fā)現，中部A省2018年已對科技廳13億元財政資金實行全面績效評價，科技資金績效評價全覆蓋，實際效果好的項目給予增量支持，并不斷完善跟蹤績效評價鏈條。目前，H省亟待加強對財政科技投入政策的評估和財政資金的績效評價。

三、H省科技領域財政事權和支出責任劃分的政策建議

（一）穩(wěn)妥推進省與市縣科技領域財政事權和支出責任劃分改革

一是適度加強省級科技事權統(tǒng)籌，明確省級支出責任。省級行政管理機構運行和管理、受益范圍覆蓋全省的事務以及按照隸屬關系劃分屬于省級承擔的事務等，屬于省級科技事權，由省級承擔相應的支出責任。在中央授權的省以下科技事權范圍內，適度加強省級在基礎研究、應用基礎研究等方面的職責，逐步加大省級在基礎研究、應用基礎研究等方面的財政支出。二是切實強化市縣履行科技事權，落實市縣支出責任。逐步將科技成果轉移轉化、科學技術普及等直接面向基層、由市縣提供更方便更有效的基本公共服務確定為市縣為主的科技事權，賦予市縣政府充分的自主權，依法保障市縣的科技事權履行，更好地滿足地方科技與經濟融合需求，提高行政效率，降低行政成本。三是合理界定省與市縣的共同科技事權，確定支出責任承擔方式。對跨市縣、外部性較強或者難以明確區(qū)分受益范圍但有利于促進全省科技與經濟融合發(fā)展，同時具有地域管理信息優(yōu)勢的科技領域公共服務，明確為省與市縣共同科技事權。如區(qū)域創(chuàng)新體系建設、科技創(chuàng)新基地建設、科技人才隊伍建設等基本公共服務。省與市縣共同科技事權，可以采取按比例、按項目、按類別、按隸屬關系分級負擔等方式分別承擔相應的支出責任。四是建立科技事權劃分動態(tài)調整機制，逐步完善支出責任體系。根據國家科技政策調整和中央與地方科技事權劃分結果及實施情況，結合工作實際，動態(tài)調整省與市縣各級科技事權。對于科技事權與支出責任劃分改革推進與實施過程中出現的新情況、新問題，省級相關職能部門和各市縣政府要根據中央和省有關規(guī)定，及時對省與市縣科技事權劃分提出調整、補充和完善的建議；對已劃定的科技事權，根據社會經濟發(fā)展形勢、社會管理體制變化和各級政府實際需要，作出動態(tài)調整；對新增及尚未明確劃分的科技事權，根據科技體制改革進展、經濟社會發(fā)展需求，以及各級政府財力變化情況，將應由市場或社會承擔的事務交由市場或社會力量承擔，將應由政府承擔的事務統(tǒng)籌研究，在省與市縣之間劃分。

（二）及時推動省直相關部門科技創(chuàng)新職責調整

理順省直各部門科技事權與支出責任。進一步理順關于基礎研究、應用研究、科技成果轉化、產業(yè)化與做大做強之間的科技事權，科技發(fā)展不同階段由不同部門管理，建議各部門盡量分階段、分領域進行管理，職能不交叉、不重疊?？蓞⒄誂省做法，省科技廳主管“創(chuàng)新型省份”建設，主要涉及科技創(chuàng)新鏈前端，包括基礎研究、應用研究、科技成果轉化、科技人才（高層次科技人才團隊）引進、科技平臺建設等；省經信廳主管“制造強省”建設，主要涉及科技創(chuàng)新鏈中端，包括科技成果產業(yè)化、規(guī)?；c技術轉型升級等；省發(fā)改委主管“三重一創(chuàng)”，主要包括綜合性國家科學中心、綜合性國家產業(yè)創(chuàng)新中心、重大科技基礎設施群建設等。社會科學研究事權由省委宣傳部統(tǒng)籌，省社科院、省社科聯具體負責?？茖W技術普及事權由省科協和省科技廳負責。

（三）集中財力加快補齊科技創(chuàng)新短板

一是將新增財力集中用于創(chuàng)新鏈條薄弱的環(huán)節(jié)。改造提升現有大科學裝置性能，加快布局一批前瞻性、基礎性科研的大科學裝置。主要用于支持國家實驗室、大科學裝置等重大科學基礎設施和科學研究方面，推動H省W市綜合性國家科學中心創(chuàng)建工作。二是加大基礎性重大平臺的建設。加快制造強省建設，對產業(yè)轉型升級起基礎性、支撐性作用的工業(yè)互聯網平臺等基礎性重大平臺建設加大支持力度。三是加大對補短板領域的支持，加快對卡脖子關鍵技術的攻關。支持半導體集成電路產業(yè)快速突破，以存儲器產業(yè)為突破口，帶動裝備、材料、芯片設計、制造、封裝、測試等芯片產業(yè)上下游產業(yè)鏈，打造“芯片—顯示—智能終端”萬億級產業(yè)集群，補齊H省產業(yè)鏈短板。

（四）優(yōu)化財政科技直接投入結構

目前科技領域中央與地方財政事權和支出責任劃分已征求各省意見，下一步將加快研究省與市縣科技領域財政事權和支出責任的劃分。在此基礎上，建議統(tǒng)籌整合財政科技資金，在省級及省會城市層面，逐步加大基礎研究和應用基礎研究等創(chuàng)新鏈前端的財政投入力度，減少技術成果商業(yè)化和產業(yè)化應用領域等創(chuàng)新鏈后端的財政資金投入。進一步降低科技行政運行類支出，壓縮一般公用支出。進一步加大科學技術普及財政投入，提高公民科技素養(yǎng)，打造科技創(chuàng)新的社會軟實力。

（五）不斷探索改進財政科技資金分配方式

一是優(yōu)化財政科技專項資金分配方式。逐漸改變現行絕大部分財政科技專項資金通過競爭性項目層層申報的分配方式，考慮改變分項目層層申報的方式，嘗試按照因素法分配到市縣，充分調動市縣的積極性。二是加大普惠性財稅政策支持力度。對于科技創(chuàng)新活動尤其是自主創(chuàng)新等原創(chuàng)性活動，加大支持力度。如擴大研發(fā)支出加計扣除范圍、加大對擁有自主知識產權和關鍵核心技術的國產新產品政府采購支持力度、加大中小微企業(yè)創(chuàng)新產品采購優(yōu)惠政策力度等政策，充分發(fā)揮減稅、政府采購等政策的功能作用，營造政府支持自主創(chuàng)新的社會氛圍，為企業(yè)提供良好的創(chuàng)新環(huán)境。

（六）加強財政科技投入政策的績效評估

注重財政資金效率，動態(tài)調整政策和資金的使用。為了保障科技投入政策的有效性和可持續(xù)性，建議加強對科技投入政策的評估和績效評價。一是對涉及企業(yè)創(chuàng)新、科技創(chuàng)新平臺建設、產學研等存在多部門職能交叉的領域，統(tǒng)籌相關財政資金，并學習廣東經驗試行部門輪流牽頭，同時定期對財政資金使用效果等進行評估評價，由第三方評估機構對資金使用、政策落實、政府科技服務滿意度等方面進行測評，后續(xù)資金分配參考測評結果，形成存量資金分配的競爭和流動機制。二是對已實施的科技政策定期進行評估和績效評價，通過全面細致地評估科技政策的整體效益和實際效果，發(fā)現其中存在的問題，及時調整和完善科技政策財政支持方式，提高財政專項資金的使用效率，減少財政資金浪費，保障科技投入政策的針對性和有效性。■