陳長坤，趙冬月，陳 杰

(中南大學(xué) 防災(zāi)科學(xué)與安全技術(shù)研究所,湖南 長沙 410075)

近年來，城市群數(shù)量及規(guī)模正在不斷擴(kuò)大，城市群在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中的核心地位逐漸凸顯[1]，與此同時(shí)，城市群區(qū)域也面臨著災(zāi)害頻發(fā)的嚴(yán)重考驗(yàn)。2012年，山西長治苯胺泄漏事故，使晉中城市群中長治、邯鄲、安陽等城市用水受到污染，約兩萬人受到影響；2015年，天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸事故，造成165人遇難，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)68.66億元，對(duì)北京、天津、河北等地區(qū)的社會(huì)安全與經(jīng)濟(jì)秩序構(gòu)成了較大的威脅；2016年，妮妲臺(tái)風(fēng)災(zāi)害在珠三角城市群登陸，造成45.5萬人受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)5.2億元。上述城市群災(zāi)害事件不僅嚴(yán)重危及人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，還對(duì)城市群各成員城市的安全穩(wěn)定造成了極大沖擊。因此，城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是城市群發(fā)展過程中亟待解決的一個(gè)問題。

在城市群災(zāi)害研究方面，目前國內(nèi)外公共安全領(lǐng)域相關(guān)學(xué)者主要針對(duì)城市群災(zāi)害特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及協(xié)同應(yīng)對(duì)等問題開展了研究。如高孟潭[2]對(duì)我國城市群地震災(zāi)害特點(diǎn)、防災(zāi)處置進(jìn)行了系統(tǒng)分析，提出了相應(yīng)的防震減災(zāi)對(duì)策。POLYDOROS等[3-4]針對(duì)城市群區(qū)域高溫風(fēng)險(xiǎn)和地震風(fēng)險(xiǎn)的災(zāi)害特點(diǎn)進(jìn)行了研究，并提出了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法。郭景濤等[5-6]針對(duì)城市群災(zāi)害事件的應(yīng)急管理問題進(jìn)行了分析，在應(yīng)急指揮協(xié)同關(guān)系和跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)作體系等方面給出了相關(guān)建議。此外，部分學(xué)者還闡述和分析了城市群公共危機(jī)的內(nèi)涵、特征及形成機(jī)理[7-8]。上述研究在不同專業(yè)背景和不同災(zāi)害視角下，給城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究提供了一定的理論基礎(chǔ)和實(shí)施建議。

在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，筆者將從承災(zāi)體及應(yīng)急管理的角度出發(fā)，以城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)所涉及的空間邊界為切入點(diǎn)，歸納并總結(jié)城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵、類型及特點(diǎn)，以期為城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及防控提供參考。

1 城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵分析

目前關(guān)于城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的研究相對(duì)較為成熟，而城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)研究還處于探索階段，相關(guān)術(shù)語表述和概念理解尚不明確。不同學(xué)者對(duì)城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的理解有各自的側(cè)重點(diǎn)，因而在對(duì)城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行命名和解釋時(shí)，不同學(xué)者也都是從各自的側(cè)重點(diǎn)出發(fā)的。部分學(xué)者對(duì)城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的理解如表1所示。

由表1可知，根據(jù)各研究人員的理解，城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)可分為跨域型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、多城市協(xié)同應(yīng)對(duì)型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及城市群區(qū)域內(nèi)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)3類。其中，跨域型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)城市群內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)成災(zāi)后會(huì)突破單一空間地域、時(shí)間域、功能邊界等，更側(cè)重于理解為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)會(huì)突破單一行政區(qū)域；多城市協(xié)同應(yīng)對(duì)型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)城市群內(nèi)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)成災(zāi)后，需要多個(gè)城市協(xié)作共同應(yīng)對(duì)；城市群區(qū)域內(nèi)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生在城市群內(nèi)，威脅城市群公共安全和社會(huì)穩(wěn)定。

表1 部分學(xué)者對(duì)城市群災(zāi)害的理解側(cè)重點(diǎn)

筆者從承災(zāi)體范圍和應(yīng)急管理的角度來考慮，認(rèn)為城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)涵蓋城市群區(qū)域范圍內(nèi)所有的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。因此，城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)可以考慮為在特定城市群范圍內(nèi)，由人為或自然原因引起的，對(duì)城市群內(nèi)生命、財(cái)產(chǎn)或環(huán)境造成危害的事件發(fā)生的可能性和嚴(yán)重性的度量。

2 城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)類型分析

城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)按不同的分類標(biāo)準(zhǔn)會(huì)得到不同的分類結(jié)果。筆者對(duì)近年來中國城市群災(zāi)害的成災(zāi)影響范圍和應(yīng)急救援處置方式進(jìn)行了梳理和分類，并列出部分災(zāi)害事件典型案例，如表2所示。通過梳理發(fā)現(xiàn)，城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)可分為成員城市一般災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、成員城市重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、城市間跨區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)3類，城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)類型示意圖如圖1所示。

表2 中國城市群近年來的災(zāi)害事件典型案例

圖1 城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)類型示意圖

筆者對(duì)上述3類城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的影響方式分別進(jìn)行分析。

(1)成員城市一般災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)(見圖1 A)。該類風(fēng)險(xiǎn)主要為城市群內(nèi)單個(gè)城市所能應(yīng)對(duì)的城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。這類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)成災(zāi)影響范圍并未超出單個(gè)城市行政管轄范圍，且災(zāi)害損失較小，應(yīng)急指揮人員只需在該城市現(xiàn)有應(yīng)急救援力量下協(xié)調(diào)公安、消防、醫(yī)院等多部門聯(lián)動(dòng)應(yīng)急就能夠妥善應(yīng)對(duì)。此類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)雖然也屬于城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，但成員城市可按城市內(nèi)災(zāi)害級(jí)別進(jìn)行獨(dú)自處理。

(2)成員城市重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)(見圖1 B)。此類風(fēng)險(xiǎn)在空間影響范圍上不會(huì)超出單個(gè)城市行政管轄區(qū)域，但僅靠城市內(nèi)部救援力量無法妥善處理，需要兩個(gè)或多個(gè)城市救援力量協(xié)同應(yīng)對(duì)。目前我國的應(yīng)急管理體制仍以屬地管理為主, 當(dāng)?shù)卣透髀毮懿块T一般只有權(quán)處置各自行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)急處置事宜。因此，在其他城市的協(xié)同援助中會(huì)面臨著諸多問題，如事故現(xiàn)場(chǎng)情況共享、應(yīng)急救援的統(tǒng)一指揮、高效的信息溝通機(jī)制、事后的責(zé)任認(rèn)定制度和補(bǔ)償制度等，這些都有待進(jìn)一步解決和完善。

(3)城市群內(nèi)城市間跨區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)(見圖1 C)。此類風(fēng)險(xiǎn)在城市群內(nèi)造成的跨區(qū)域影響方式主要有3種：①災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)會(huì)對(duì)多個(gè)城市造成影響，各城市應(yīng)急救援時(shí)需在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一指揮下同步進(jìn)行；②災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)會(huì)在多個(gè)城市交界域產(chǎn)生影響，各城市救援力量可在交界域協(xié)同應(yīng)急處置；③災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)會(huì)以蔓延擴(kuò)散的形式，由源發(fā)災(zāi)害城市向其他城市造成蔓延擴(kuò)散性影響，對(duì)災(zāi)害的擴(kuò)散蔓延過程的防治，需要各相關(guān)城市的協(xié)同應(yīng)對(duì)，成員城市之間及時(shí)的信息共享和溝通在此類災(zāi)害的應(yīng)急處置中尤為重要。

綜上可知，與常規(guī)城市風(fēng)險(xiǎn)相比，城市群內(nèi)重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與跨區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)帶來的災(zāi)害影響更大，應(yīng)急救援處置難度更高，城市間應(yīng)急協(xié)調(diào)問題也更為復(fù)雜。同時(shí)，城市群區(qū)域內(nèi)協(xié)同應(yīng)急策略受風(fēng)險(xiǎn)影響方式較大。因此，上述兩種城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)受到重點(diǎn)關(guān)注。

3 城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)分析

3.1 城市群特點(diǎn)

一般來說，城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)會(huì)受到城市群發(fā)展特點(diǎn)及所處環(huán)境等因素的影響。目前，城市群特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下5個(gè)方面。

(1)人口與經(jīng)濟(jì)高度聚集。城市群是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，以致形成高密度的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)區(qū)域，截至2014年，中國城市群總面積占全國國土面積的28.17%，而城市群經(jīng)濟(jì)總量占到了全國經(jīng)濟(jì)的82.46%。另外，城市群的擴(kuò)大發(fā)展往往吸引大批人口聚集，形成較大的人口規(guī)模和較高的人口密度，據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2014年為止，中國城市群總?cè)丝谡既珖丝诘?8.09%。

(2)自然環(huán)境多樣。在氣候方面，中國城市群主要分布于溫帶大陸性氣候區(qū)、溫帶季風(fēng)氣候區(qū)、亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)和高原山地氣候區(qū)等；在地形方面，中國城市群主要集中分布于高原、平原、盆地、丘陵等區(qū)域；在流域分布方面，中國城市群主要分布于長江流域、黃河流域、珠江流域、淮河流域、遼河流域、黑龍江流域、新疆內(nèi)流域及東南沿海諸河流域等地區(qū)。因此中國城市群空間范圍廣，包含的地形、氣候、流域等環(huán)境類型多樣，自然環(huán)境復(fù)雜。

(3)社會(huì)環(huán)境更為復(fù)雜。在人文方面，城市群地區(qū)比一般城市地區(qū)的人口數(shù)量更多，人群類型更為多樣，尤其像京津冀之類的第一層級(jí)的城市群內(nèi)，幾乎全國各地區(qū)、各民族的人都有，由此會(huì)產(chǎn)生各種文化、信仰、習(xí)俗等相互碰撞、相互沖突的局面；在建筑設(shè)施方面，城市群內(nèi)各種建筑設(shè)施眾多，地鐵、公路、居民區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、重要場(chǎng)所等相互交織，到2014年為止，中國城市群建設(shè)用地面積已達(dá)到全國用地面積的68.7%。

(4)對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施具有依賴性。隨著城市群的不斷建設(shè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)分工將更為合理明確，隨之而來的城市群內(nèi)各城市之間人流、信息流、物流、資金流等都將發(fā)生頻繁流動(dòng)[17]。而支撐城市群運(yùn)轉(zhuǎn)的電力、交通、供水等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施也自然而然地將各個(gè)城市緊密聯(lián)系在一起，且各關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)在空間和功能上具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。

(5)發(fā)展水平差異明顯。當(dāng)前中國城市群整體上可分為國家級(jí)城市群、區(qū)域性城市群及地區(qū)性城市群3個(gè)層級(jí)。國家級(jí)城市群能夠帶動(dòng)全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終達(dá)到世界級(jí)城市群的水平；區(qū)域性城市群建設(shè)最終要能夠帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；地區(qū)性城市群尚處于城市群發(fā)育初期階段，最終要發(fā)揮帶動(dòng)省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

3.2 城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作的前提是了解和掌握區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)。為向相關(guān)部門城市群的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控工作提供支持，筆者結(jié)合城市群5方面特點(diǎn)，分析出城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)具有以下特點(diǎn)：

(1)承災(zāi)體更為集中。主要體現(xiàn)在城市群內(nèi)的人口、經(jīng)濟(jì)、建筑設(shè)施高度集中，如若沒有較好的防災(zāi)減災(zāi)措施，災(zāi)害一旦發(fā)生，可能會(huì)造成難以估量的災(zāi)害損失。

(2)風(fēng)險(xiǎn)源類型更為多樣。由于城市群自然環(huán)境更為復(fù)雜，致使城市群自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)源類型較一般城市地區(qū)更多。

此外，城市群比一般城市人群類型更為多樣，再加上城市群內(nèi)各種軟硬件設(shè)施眾多，更易出現(xiàn)設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致城市群人為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)源類型眾多。

(3)次生衍生災(zāi)害更易發(fā)生，導(dǎo)致巨災(zāi)發(fā)生。由于城市群內(nèi)各種關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施之間緊密關(guān)聯(lián)，當(dāng)城市群遭受任何一次較大的災(zāi)害時(shí)，源發(fā)災(zāi)害很容易發(fā)生演化，導(dǎo)致多種次生衍生災(zāi)害發(fā)生的可能性更高、耦合性更強(qiáng)。

(4)區(qū)域性、地域性特征更為明顯。由于中國城市群分布于多種氣候區(qū)域、地形區(qū)域和流域，不同區(qū)域的城市群災(zāi)害都有各自城市群的地域?qū)傩蕴卣?，從而表現(xiàn)出不同的風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害特點(diǎn)，需要不同的防控手段加以應(yīng)對(duì)。

(5)協(xié)同應(yīng)急要求高、難度大。許多城市群災(zāi)害需要兩個(gè)或多個(gè)城市共享災(zāi)害信息，協(xié)同調(diào)度資源和應(yīng)急救援力量進(jìn)行處置。雖然我國各地區(qū)已建立跨區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議，但當(dāng)前我國城市群內(nèi)各城市間信息傳遞仍主要靠傳統(tǒng)手段，城市群協(xié)同應(yīng)急難度依舊很大。

(6)動(dòng)態(tài)變化特征更為顯著。各層級(jí)的中國城市群還處于發(fā)展當(dāng)中，各城市群的空間形態(tài)與邊界范圍處于動(dòng)態(tài)變化過程中，同時(shí)在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和全球化戰(zhàn)略的影響下，城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)也隨之發(fā)生相應(yīng)變化，致使城市群公共安全不穩(wěn)定性增加。

因此城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)具有單一城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)所不具備的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在承災(zāi)體、風(fēng)險(xiǎn)源、災(zāi)害后果等方面，具體表現(xiàn)為：城市群災(zāi)害中承災(zāi)體更為集中、風(fēng)險(xiǎn)源類型更為多樣；更易引發(fā)次生衍生災(zāi)害，進(jìn)而導(dǎo)致巨災(zāi)的發(fā)生；各城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域性、地域性特征更為明顯；城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)的動(dòng)態(tài)變化特征更為顯著；跨區(qū)域協(xié)同應(yīng)急要求高、難度大。

4 結(jié)論

筆者針對(duì)城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)特征及分類問題，從承災(zāi)體和應(yīng)急管理角度入手，運(yùn)用文獻(xiàn)調(diào)研與案例分析的方法對(duì)城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)分析，探明了城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)類型及特點(diǎn)，為深入開展城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及防控研究奠定基礎(chǔ)。通過研究分析發(fā)現(xiàn)：①考慮城市群風(fēng)險(xiǎn)影響范圍及協(xié)同應(yīng)對(duì)規(guī)模，可將城市群災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分為成員城市一般災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、成員城市重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和城市群內(nèi)城市間跨區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)3類；②與一般城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)相比，城市群災(zāi)害呈現(xiàn)出一系列新型特點(diǎn)：承災(zāi)體更為集中；風(fēng)險(xiǎn)源類型更為多樣；更易引發(fā)次生衍生災(zāi)害，導(dǎo)致巨災(zāi)的發(fā)生；區(qū)域性、地域性特征更為明顯；協(xié)同應(yīng)急要求高、難度大；動(dòng)態(tài)變化特征更為顯著。