左蘭蘭

湖北省是我國的產(chǎn)糧大省，每年到水稻、玉米和小麥?zhǔn)崭畹臅r候，農(nóng)戶通常會焚燒這些作物的秸稈來清理農(nóng)田，為一輪播種做準(zhǔn)備。由于焚燒秸稈時間集中在夏秋兩季，并且秸稈數(shù)量龐大，通常會造成那一段時間空氣的嚴(yán)重污染。為改善秸稈焚燒污染環(huán)境的現(xiàn)狀，湖北省制定了一系列秸稈焚燒治理政策。本文根據(jù)文獻(xiàn)資料和統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析了近年來湖北省農(nóng)作物秸稈資源和露天焚燒情況，再在湖北省秸稈焚燒治理政策內(nèi)容和執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，參照國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗，提出了在現(xiàn)有管理政策上還需完善改進(jìn)的內(nèi)容，以期為湖北省農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用的管理提供參考。

一、湖北省秸稈資源量與焚燒情況

湖北省農(nóng)作物秸稈主要來源于小麥、水稻和玉米等。農(nóng)作物秸稈量一般通過草谷比的方法就行估算。依據(jù)湖北省農(nóng)業(yè)廳2016年重大課題《湖北省秸稈資源分布及其資源化利用研究》的成果，2015年湖北省農(nóng)作物秸稈量以水稻最多，早、中、晚稻合計1678.82萬t，占總數(shù)的43%;其次為小麥，秸稈總量為391.49萬t，占比24%，然后是玉米為446.56萬t，占總量的12%，其它油菜、棉花、薯類、豆類等作物秸稈量較少，合計占總量的21%。

湖北省秸稈資源量大，秸稈焚燒量大，造成的環(huán)境污染也較大。根據(jù)環(huán)保部、省環(huán)保廳通過衛(wèi)星遙感監(jiān)測和無人機(jī)巡檢，2015年湖北省內(nèi)各市火點/黑斑數(shù)分別為：孝感市147個、荊門市119個、黃岡市83個、天門市81個、荊州市67個、咸寧市47個、鄂州市47個、襄陽市44個、潛江市34個、隨州市31個，仙桃市21個、黃石市16個、十堰市12個、恩施州1個。這一結(jié)果表明在秸稈水稻資源量較大的市，秸稈焚燒現(xiàn)象比較普遍。

2016年，隨著《湖北省農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用工作年度考核辦法（試行）》的出臺，湖北省繼續(xù)嚴(yán)抓秸稈焚燒工作。夏季秸稈禁燒期間，環(huán)保部遙感衛(wèi)星監(jiān)測通報湖北省5個火點，核實的有2處，分別是天門市和孝感市、應(yīng)城市，較2015年同期下降71.4%（同期通報火點7個）。2018年湖北省生態(tài)環(huán)境廳采用無人機(jī)對全省17個市州累計巡查面積67625km2，共發(fā)現(xiàn)火點/黑斑1397處，焚燒面積639301m2，折合958.9畝，焚燒強度9.45。與2017年相比，2018年巡查面積增加了11.7%，焚燒面積下降67.4%，焚燒強度降低了71.2%。

二、湖北省秸稈焚燒的管理政策及效果分析

2015年2月1日，湖北十二屆人大第三次會議通過了《關(guān)于農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用的決定》。在禁止露天焚燒方面具體措施包括：落實政府主體責(zé)任、發(fā)揮村民自治組織作用、提高農(nóng)民露天禁燒自覺性;在推動秸稈綜合利用方面要求各市州按時編制完成秸稈綜合利用規(guī)劃，并將秸稈綜合利用所需資金列入政府財政預(yù)算;要求通過企業(yè)與農(nóng)民合作，建立秸稈儲運體系，積極推動秸稈利用的肥料化、飼料化、基料化、原料化和燃料化。為貫徹該決定，湖北省人民政府辦公廳發(fā)出了《關(guān)于加強農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用工作的通知》。

通過對2015年湖北省秸稈資源量和2015年以來的秸稈焚燒情況分析可知，湖北省秸稈資料豐富，主要是秸稈來源水稻、小麥和玉米。2015年是湖北省禁止焚燒秸稈的第一年，但當(dāng)年的秸稈焚燒點不減反增。在2016年出臺了秸稈焚燒和綜合管理辦法后，湖北省的秸稈焚燒火點/黑斑、焚燒面積逐年顯著減少，顯示出湖北省秸稈焚燒的管理政策發(fā)揮了較大的作用。從2018年的最新監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，秸稈焚燒點和焚燒面積仍然不少，后續(xù)還需繼續(xù)開展管理對策的研究。

湖北省秸稈禁燒和綜合利用的管理政策中，對秸稈綜合利用提出了很多舉措，要求疏堵并舉，對秸稈綜合利用進(jìn)行規(guī)劃，并在政策上進(jìn)行傾斜，資金上進(jìn)行安排，但是在秸稈禁燒的前三年，秸稈綜合利用政策并沒有較大的整體進(jìn)展。在2018年，也僅部分市如荊門、潛江在秸稈綜合利用方面有所進(jìn)展，秸稈綜合利用率迅速提高，而在其他大部分市，秸稈綜合利用工作推進(jìn)并不大。

三、秸稈焚燒管理新對策研究

（一）因地制宜、重視農(nóng)戶需求

在制定制度前需進(jìn)一步調(diào)查各市州的秸稈量和農(nóng)戶焚燒習(xí)慣，并對前幾年政策執(zhí)行效果進(jìn)行分析，尤其是分析屢禁不止背后的深層次的農(nóng)戶需求，做到因地施策、一地一策;同時由于各市州的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秸稈量的差異，在制定考核標(biāo)準(zhǔn)時要統(tǒng)籌考慮，對于秸稈量大，綜合利用措施還未建立起來的市州，要加大技術(shù)支持和資金投入。而不是按照目前政策根據(jù)秸稈禁燒工作的成效來獎勵本來秸稈焚燒量就小的市區(qū)，懲罰秸稈焚燒壓力本來就大的區(qū)域。只有在充分調(diào)查分析的基礎(chǔ)上因地制宜，才能夠?qū)崿F(xiàn)對于優(yōu)勢資源的合理配置，提高秸稈禁燒的效率。

（二）學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗，試行計劃焚燒

國外發(fā)達(dá)國家也經(jīng)歷過秸稈大量焚燒的階段，但在推行了嚴(yán)厲的禁燒法案，實行計劃焚燒后，國外秸稈焚燒情況已經(jīng)不再成為問題。美國、英國和加拿大等發(fā)達(dá)國家從20世紀(jì)70年代開始相繼制定了秸稈焚燒方面的法律法規(guī)，這些法規(guī)規(guī)定了嚴(yán)苛的焚燒標(biāo)準(zhǔn)，在滿足嚴(yán)格要求的基礎(chǔ)上試行計劃焚燒。

通過學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，我國針對秸稈焚燒的多為各層級政府管理文件，法律層級上僅有《大氣污染防治法》中簡單的一條規(guī)定，對于秸稈焚燒立法不系統(tǒng)，也不精確，執(zhí)行層面困難，對于違法焚燒的處罰也過于簡單。因此建議出臺專門的秸稈焚燒治理法律，劃定秸稈禁燒區(qū)域，對非禁燒區(qū)的秸稈實行計劃焚燒，并加大對違法焚燒的處罰。

（三）找準(zhǔn)對策，加強秸稈綜合利用

只有對秸稈進(jìn)行綜合利用，才能對秸稈露天焚燒起到釜底抽薪的作用，但目前秸稈綜合利用停留在規(guī)劃層面上的多，實際開展得少。要加強秸稈綜合利用，要提高農(nóng)戶對秸稈資源化利用的認(rèn)識，也要讓農(nóng)民在秸稈綜合利用中得到實惠。需要政府、企業(yè)和農(nóng)戶三方互相協(xié)商，共同配合，實現(xiàn)秸稈收儲轉(zhuǎn)用的流暢，同時，還要加強秸稈綜合利用方面的科技創(chuàng)新，政府可以專項支持科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)在秸稈綜合利用方面的創(chuàng)新。只有通過政府、企業(yè)和農(nóng)戶的共同合作，才能真正有效地推進(jìn)秸稈的綜合利用，從而從根本上解決秸稈焚燒的問題。

（作者單位：541004桂林理工大學(xué)人事處）