陳建新 郭佩文

摘 要 中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)。而社會養(yǎng)老保險制度作為社會保障體系的重要制度之一，從1951年建立至今已經(jīng)歷了六十多年的改革和發(fā)展。而養(yǎng)老金的計發(fā)辦法作為社會養(yǎng)老保險制度的重要內(nèi)容也關(guān)乎著廣大參保人員的切身利益，其隨著社會養(yǎng)老保險制度的改革發(fā)展又經(jīng)歷哪些調(diào)整？對這一問題的回顧和梳理是完善和發(fā)展我國社會養(yǎng)老保險制度的研究基礎(chǔ)。其中，基本養(yǎng)老保險制度作為國家統(tǒng)一政策規(guī)定強(qiáng)制實施的，覆蓋城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工、自由職業(yè)人員和城鎮(zhèn)個體工商戶廣大離退休人民基本生活需要的一種社會保障制度，其養(yǎng)老金計發(fā)辦法是本文關(guān)注的重點。因此，在回顧國內(nèi)社會養(yǎng)老保險制度的改革歷程和基本養(yǎng)老保險制度的發(fā)展現(xiàn)況基礎(chǔ)上，本文將進(jìn)一步梳理國內(nèi)養(yǎng)老金的計發(fā)辦法，為作進(jìn)一步的國內(nèi)外比較研究作鋪墊，以推進(jìn)我國養(yǎng)老保障制度的發(fā)展及社會保障體系的建設(shè)。

關(guān)鍵詞 養(yǎng)老金 基本養(yǎng)老保險 社會養(yǎng)老保險制度 養(yǎng)老金計發(fā)辦法

基金項目：本文系“澳門社會保障制度給付恒常調(diào)整機(jī)制專題研究”的階段成果。

作者簡介：陳建新，香港大學(xué)哲學(xué)博士，澳門大學(xué)社會科學(xué)院政府與行政學(xué)系助理教授，澳門社會保障學(xué)會理事長，研究方向：社會福利制度；郭佩文，中山大學(xué)碩士，中山大學(xué)新華學(xué)院講師，研究方向：人力資源管理。

中圖分類號：D922.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.127

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在黨的第十九次全國代表大會會議報告提出：“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。養(yǎng)老金不僅是我國應(yīng)對人口老齡化的重要舉措，也關(guān)乎廣大參保人老年生活的保障和幸福。因此，為進(jìn)一步完善我國養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制及社會養(yǎng)老保險制度，推動我國社會保障體系的發(fā)展，本文首先通過梳理國內(nèi)社會養(yǎng)老保險制度的改革歷程及基本養(yǎng)老保險制度的發(fā)展現(xiàn)狀，回顧國內(nèi)養(yǎng)老金的計發(fā)辦法，以深究養(yǎng)老金給付機(jī)制。改革開放以來，中國社會養(yǎng)老保險制度整體發(fā)展線索是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型而快速演變的過程。

一、打破身份區(qū)隔：我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程

養(yǎng)老金是人們退出勞動力市場后日常開支的現(xiàn)金流，主要指老人的照料成本，養(yǎng)老金關(guān)乎關(guān)老年人的幸福指數(shù)，也是應(yīng)對人口老齡化的重要舉措。中國養(yǎng)老金源自 1951 年政務(wù)院（現(xiàn)國務(wù)院的前身）所頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》中的“養(yǎng)老補(bǔ)助費”，1958年以后，退休金制度延伸到機(jī)關(guān)和事業(yè)單位。改革開放以來，中國養(yǎng)老金制度整體發(fā)展線索是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型而快速演變的過程，經(jīng)歷了從僅以城市居民為對象的“單位制”退休金制度向覆蓋全體國民為對象的多層次、多支柱的新型養(yǎng)老保險體系的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變可從如下三個層面理解：

第一，從退休金到社會養(yǎng)老保險。養(yǎng)老金早期在國內(nèi)被喚作退休金，是計劃經(jīng)濟(jì)時期城市勞動者的“專利”，是其“單位保障”的重要組成部分。勞動者本人不需要繳費，退休金全部來源于單位，從而可以被視為“工資的延期支付”和勞動關(guān)系終身制的表現(xiàn)。這是由國家完全兜底的養(yǎng)老模式，當(dāng)時只有具備國家或政府背景的單位或企業(yè)職工才享有（國家與市場、單位與企業(yè)基本一體）。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，勞動市場的雇傭關(guān)系和“商品化”屬性增強(qiáng)，國家完全兜底的模式開始解體，出現(xiàn)了有別于國家單位的企業(yè)與組織，為應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)雇傭關(guān)系下勞動者的退休保障問題，在這樣的背景下，普及國家單位之外的更為廣泛的社會化運行的養(yǎng)老保險制度應(yīng)運而生。1986 年國務(wù)院發(fā)布《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》，要求勞動合同制工人退休費用實行社會統(tǒng)籌，由企業(yè)和工人共同繳納；1993年11月14日，《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》首次把“統(tǒng)賬結(jié)合”寫進(jìn)決定。2015 年國務(wù)院發(fā)布新規(guī)定，《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，要求所有員工基本養(yǎng)老保險費由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步完善了這個新型養(yǎng)老保險體系。

第二，農(nóng)村居民養(yǎng)老金權(quán)利從無到有。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，受制于生產(chǎn)方式與生產(chǎn)關(guān)系與城鎮(zhèn)不同，農(nóng)村居民并沒有所謂養(yǎng)老金概念。而隨著市場經(jīng)濟(jì)模式的不斷深入推進(jìn)，使得農(nóng)村生產(chǎn)方式也發(fā)生了重大變化。大量農(nóng)村勞動力從土地解放出來，應(yīng)城市建設(shè)需要的大規(guī)模農(nóng)民工群體出現(xiàn)、土地的流失、城市化進(jìn)程的需要等與傳統(tǒng)農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)產(chǎn)生強(qiáng)烈沖突與改變，原有的小農(nóng)家庭土地保障能力弱化，農(nóng)村老齡人口老無所養(yǎng)老無所依問題激化。隨著《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（2009）出臺并提出“建立個人繳費、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)助相結(jié)合的新農(nóng)保制度……2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋” ，標(biāo)志著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度出現(xiàn)。

第三，從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌?！吨腥A人民共和國社會保險法》于2011年7月1日正式實施，其第二章基本養(yǎng)老保險第十條、第二十條、第二十一條、第二十二條，以法律的形式分別對城鎮(zhèn)與農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的施行作出基本的規(guī)定，并建議“城鄉(xiāng)”進(jìn)行合并統(tǒng)籌。2014年，國務(wù)院通過頒布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》統(tǒng)籌了城鄉(xiāng)分割的居民社會養(yǎng)老保險制度，由此，基于國民身份的養(yǎng)老保險制度作為一種基本權(quán)利加以體現(xiàn)，后也被稱為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。2014年12月，《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告》對化解“雙軌制”矛盾提出了相關(guān)的改革思路和措施，進(jìn)一步完善了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度。

二、走向社會統(tǒng)籌：基本養(yǎng)老保險制度改革現(xiàn)況

基本養(yǎng)老保險制度是覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)職工、自由職業(yè)人員和城鎮(zhèn)個體工商戶廣大離退休人民基本生活需要的一種社會保障制度，由國家統(tǒng)一政策實施。當(dāng)前我國基本養(yǎng)老保險體系由職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險共同構(gòu)成，目前主要采取 “統(tǒng)賬結(jié)合”的管理模式，要求參保單位和個人分別繳納工資總額的20%和8%比例分別納入社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶中。這種基本養(yǎng)老保險制度是我國首創(chuàng)的一種新型基本養(yǎng)老保險制度，在基本養(yǎng)老保險改革方面，社會統(tǒng)籌仍是基本特征，主要體現(xiàn)為：

（一）實行“統(tǒng)賬結(jié)合”的籌集方式

1993年11月14日，《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》首次明確了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的“統(tǒng)賬結(jié)合”的管理方式。從1997年起，開始全國統(tǒng)一推廣企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，“視同繳費”[實行養(yǎng)老保險制度前的工齡制，視同繳費的計算有專門的公式，將影響?zhàn)B老金的計算：過渡養(yǎng)老金≈全省上年平均工資*（1+養(yǎng)老金指數(shù)）？祝？6年以前工齡）？.3%]的轉(zhuǎn)制成本難以及時補(bǔ)足，社會統(tǒng)籌賬戶曾一度出現(xiàn)因資金因不足“挪用”個人賬戶的基金。針對“混賬管理”的問題，《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》（2000）規(guī)定社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金分開管理。2005年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，該決定進(jìn)一步落實關(guān)于個人賬戶的管理，并提出自2006年1月1日起，個人帳戶全部由個人繳費形成，從本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，單位繳費不再劃入個人賬戶。然而，由于統(tǒng)籌賬戶繳費積累不足以發(fā)放當(dāng)期養(yǎng)老金的問題也引發(fā)了我國基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌需要重構(gòu)我國多支柱養(yǎng)老保險體系的思考，以逐步解決制度改革過度時期個人賬戶的“空賬”問題。

（二）養(yǎng)老金并軌改革

我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工一直享受著“非繳費型”退休金保障待遇，其給付水平也遠(yuǎn)高于其他企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，存在的“身份差異的分配不合理”現(xiàn)象（即所謂的“養(yǎng)老金雙軌制”），影響了社會的基本公平正義而飽受質(zhì)疑。2015年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出了公務(wù)員隊伍及國家企事業(yè)單位職工退休待遇不再特殊化，與普通企業(yè)職工一同稱作“職工基本養(yǎng)老保險制度”，標(biāo)志“養(yǎng)老金并軌”改革開始，是制度展現(xiàn)公平正義的邁步。經(jīng)過 “養(yǎng)老金并軌”形成了城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民兩大基本養(yǎng)老保險體系，標(biāo)志我國基本養(yǎng)老保險體系實現(xiàn)了真正意義上的全覆蓋和統(tǒng)籌管理。雖然養(yǎng)老金并軌打破了原有的身份區(qū)隔，但從目前改革現(xiàn)狀看，機(jī)關(guān)視野單位人員個人賬戶繳費在某種程度上仍舊來自財政工資，且其實際繳費基數(shù)也高于企業(yè)職工，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金發(fā)放待遇遠(yuǎn)高于企業(yè)職工，所有制身份的待遇差異依然較大，一定程度上體現(xiàn)了“雙軌制”改革過程中的“路徑依賴”。

三、國內(nèi)養(yǎng)老金計發(fā)辦法的政策文本及已有研究梳理

養(yǎng)老金計發(fā)辦法主要取決于該國或地區(qū)的養(yǎng)老金的籌資模式，即養(yǎng)老金制度。而本文所關(guān)注的養(yǎng)老金計發(fā)具體是指養(yǎng)老保險制度中由政府管理和提供的那一部分養(yǎng)老金，即社會統(tǒng)籌的那部分養(yǎng)老保險。國內(nèi)基本養(yǎng)老保險金的計發(fā)辦法的變革主要體現(xiàn)在三個政策文本中，自1997年國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（以下簡稱“舊辦法”）至今20多年來的退休人員養(yǎng)老保險制度的政策變革之中，基本養(yǎng)老金的計發(fā)辦法出現(xiàn)過兩次所謂的“老人”“中人”和“新人”的劃分，也就產(chǎn)生了兩類有根本性區(qū)別。其中，一次是由于2005年出臺的《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（以下簡稱“新辦法”），另一次是2015年頒布的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法》。

（一）基本養(yǎng)老保險金計發(fā)辦法的政策文本回顧

2005年12月3日，國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（2005）中，相應(yīng)地調(diào)整了“舊辦法”（1997）關(guān)于基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法并做出了新規(guī)定。新辦法（2005）與舊辦法（1997）最大的區(qū)別在于：一是養(yǎng)老金領(lǐng)取與參保年限及工資待遇掛鉤。新辦法中的“新人”退休時領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金與參保人參繳保險費的年限及工資待遇水平掛鉤。二是職工退休時領(lǐng)取養(yǎng)老金的月數(shù)計法不同。新辦法規(guī)定職工退休時領(lǐng)取養(yǎng)老金不受此前的10年領(lǐng)完的限制，而是根據(jù)職工退休時的年齡、人口平均壽命等因素來具體。國內(nèi)當(dāng)前基本養(yǎng)老保險金計發(fā)辦法主要依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（2015）相關(guān)規(guī)定，采取“新人新制度、老人老辦法、中人 （新規(guī)定實施后退休的參保人員）逐步過渡”的方式。2015《決定》的第四點對四類人員（即決定實施后參加工作、個人繳費年限滿15年的人員；決定實施前參加工作、實施后退休且繳費年限滿15年的人員；決定實施后達(dá)到退休年齡但個人繳費年限累計不滿15年的人員；決定實施前已經(jīng)退休的人員）分別做了養(yǎng)老金計發(fā)的具體規(guī)定，具體的計發(fā)月數(shù)辦法可參見該決定的附件：個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)表。

（二）關(guān)于養(yǎng)老保險金計發(fā)辦法的其他相關(guān)研究

目前國內(nèi)養(yǎng)老保險制度改革的步伐至今還在邁進(jìn)，因養(yǎng)老保險制度的變遷較為密集，因此多數(shù)研究還在圍繞制度設(shè)計本身以及制度實踐的結(jié)果在展開。為了解當(dāng)前國內(nèi)圍繞養(yǎng)老保險制度所開展的研究趨勢，筆者在CNKI數(shù)據(jù)庫以“養(yǎng)老保險”和“養(yǎng)老金”為關(guān)鍵詞搜索近五年的文獻(xiàn)共2158篇，并運用Citespace數(shù)據(jù)可視化工具統(tǒng)計了被引用做多的前15個關(guān)鍵詞，發(fā)現(xiàn)：對養(yǎng)老金的研究是2017-2019年的研究熱點與重點，主要以基本養(yǎng)老保險金的研究為主，而關(guān)于養(yǎng)老金計發(fā)辦法的研究相對滯后，但也在不少學(xué)者的研究中見諸一二。魯全（2018）認(rèn)為，由于國內(nèi)各省區(qū)的實際情況差異較大，因此使得養(yǎng)老金計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)等原本應(yīng)當(dāng)全國統(tǒng)一的政策，多淪落為了地方性制度安排，不僅影響了職工養(yǎng)老保險制度本身的可持續(xù)發(fā)展，也破壞了區(qū)域之間公平的競爭環(huán)境；袁林民（2012）指出，養(yǎng)老金計發(fā)政策實際上就是伴隨著養(yǎng)老保險制度的發(fā)展而改變的，但反之，計發(fā)政策的多樣化發(fā)展也促進(jìn)了養(yǎng)老保險制度設(shè)計的完善；徐方根（2015）強(qiáng)調(diào)，“改革后的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)基數(shù)相當(dāng)于對平均繳費工資指數(shù)做了一次類似于 Y=（1+X）/2 的線性變換。但從全國來看，基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法并不完全統(tǒng)一”；白萬才，白文勝（2012）則從陜西地方角度出發(fā)，指出現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度仍存在計發(fā)辦法不合理現(xiàn)象，養(yǎng)老金計發(fā)結(jié)果出現(xiàn)與工齡、繳費年齡等不成正比的現(xiàn)象；何暉，殷寶明（2012）從新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法和籌資機(jī)制出發(fā)，回答如何改進(jìn)以實現(xiàn)參保者穩(wěn)定的收入替代水平等問題；王琳（2016）從養(yǎng)老保險并軌后改革前后原待遇和新辦法待遇的差額角度，以及“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”的“老、中、新”方針對養(yǎng)老金計發(fā)的影響。

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