易丹

摘 要：農(nóng)村最低生活保障制度是對(duì)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，由國家和地方給予差額補(bǔ)助的社會(huì)救助制度。通過半結(jié)構(gòu)訪談和參與觀察法，筆者先后與江西九江易村許多受保對(duì)象、村民、村干部及官員有過多次深入交流，發(fā)現(xiàn)在低保運(yùn)轉(zhuǎn)過程中存在著拼保、人情保、漏保、套保一些問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保；低保標(biāo)準(zhǔn)；低保人口；低保漏洞

筆者先后在2014至2018年的寒暑假回到易村，通過半結(jié)構(gòu)訪談和參與觀察法，先后與許多受保對(duì)象、村民、村干部及Q官員有過多次深入交流，發(fā)現(xiàn)在低保運(yùn)轉(zhuǎn)過程中存在著以下一些問題。

一、拼保：官員與受保人“協(xié)商”分成

農(nóng)村低保制度是對(duì)家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口實(shí)行的差額補(bǔ)助，其目標(biāo)群體是貧困人口。《通知》（國發(fā)[2007]19號(hào)）規(guī)定，申請(qǐng)農(nóng)村低保制度，一般要由戶主本人申請(qǐng)。低保制度的目標(biāo)群體應(yīng)以農(nóng)村貧困居民個(gè)人為基本單位，但在實(shí)踐中卻往往以戶為單位發(fā)放低保金。所謂拼保，是指由指定的名義低保戶與“隱低保戶”共同均分低保金，從而在事實(shí)上由兩戶或兩戶以上的居民共同享受一份低保資金的現(xiàn)象。

受訪的某位低保對(duì)象自述：“本來按文件的標(biāo)準(zhǔn)，我一年應(yīng)得到3060塊錢，但是我要把其中的一部分的錢分給Q官員”，在繼續(xù)追問下，該低保對(duì)象透露了一個(gè)“窮人圈”都明白的潛規(guī)則，他說：“為了得到低保，必須要討好這些官爺（Q官員），否則就難以得到這個(gè)名額，名額都是由他們決定的”。

經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種現(xiàn)象在這些受低保的貧困人群中非常普遍。Q官員常常以種種方式暗示，以回扣的方式分?jǐn)偭耸鼙?duì)象本應(yīng)足額拿到手的低保金，這已經(jīng)成了不成文的規(guī)則。這種“分配”方式實(shí)質(zhì)上是對(duì)那些應(yīng)該得到低保資金確實(shí)貧困的居民所應(yīng)享受的國家?guī)椭鷻?quán)利的剝奪，是對(duì)社會(huì)公平理念的實(shí)質(zhì)性違背。

二、人情保：虛設(shè)窮人，假扮窮人

最低生活保障制度是法律賦予每個(gè)公民在遭遇生活困境而不能維持最低生活水平時(shí)，由國家和社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供最低物質(zhì)生活需要的社會(huì)保障制度，既是現(xiàn)代社會(huì)每位公民應(yīng)該享有的生存權(quán)利，也是國家對(duì)其公民應(yīng)盡的義務(wù)。然而，在實(shí)踐中，農(nóng)村低保往往被一些經(jīng)辦人員利用而作為一種扭曲的鄉(xiāng)村治理手段。

人情保，即未達(dá)到農(nóng)村最低生活保障享受資格，而通過與低保資格評(píng)定人員的關(guān)系來享受低保補(bǔ)助的現(xiàn)象。包括兩種：其一是依靠與低保資格評(píng)定人員的某種血緣或裙帶關(guān)系而獲得低保資格。其二是通過“拉關(guān)系”等方式與低保資格評(píng)定人員達(dá)成某種承諾從而取得低保資格?，F(xiàn)實(shí)中，低保資格的評(píng)定權(quán)由村鎮(zhèn)干部掌握，故而可將這種特權(quán)作為治理鄉(xiāng)村取得居民支持的特殊手段。

在易村，根據(jù)Q官員提供的名單和地址，在我們?cè)L問的低保對(duì)象中，我們發(fā)現(xiàn)一些特殊的“受保對(duì)象”——“富裕的窮人”，他們住著兩三層的小樓，家里冰箱、電視、空調(diào)等一應(yīng)俱全，很難想象這竟然是一個(gè)低保戶，有些這樣的低保戶甚至擁有兩個(gè)低保名額。為什么會(huì)有這種奇怪的現(xiàn)象，探訪得知，他們之所以能申請(qǐng)到低保金，往往是因?yàn)榕cQ官員有一定關(guān)系，比如有的是直系親屬，有的是親朋好友，也有的是利益關(guān)系。在申報(bào)農(nóng)村低保時(shí)，如在同等低收入條件下，或是能偽造自己是低收入家庭，只要和該官員有一定關(guān)系，就相對(duì)地獲得了優(yōu)先權(quán)。

具體地，從人情保產(chǎn)生的基礎(chǔ)來看，是村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間基于某種“潛規(guī)則”而產(chǎn)生的可以使申請(qǐng)者因獲得低保而對(duì)村干部言聽計(jì)從的需要，也可以是村民之間的“和諧相處”；本質(zhì)上說，其目的就是對(duì)整個(gè)村莊進(jìn)行社會(huì)控制與整合，防止失范行為的發(fā)生。為了建構(gòu)各自的支持系統(tǒng)，在低保對(duì)象確定過程中，村鎮(zhèn)干部適時(shí)地穩(wěn)固、重構(gòu)或擴(kuò)展自己的支持系統(tǒng)，由點(diǎn)及面地鞏固和加強(qiáng)了私人間的關(guān)系。

三、漏保：低保沒有發(fā)到真實(shí)的窮人手中

中國社科院2013年發(fā)布的《社會(huì)保障綠皮書》和《中國社會(huì)保障收入再分配狀況調(diào)查》。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，受訪的696戶低保戶中，有436戶是非貧困但享受了低保救助的家庭，占到60%以上，而有近8成的貧困戶沒有享受低保救助。

按常理，貧困戶應(yīng)該納入低保制度，然而，從易村的訪談結(jié)果看，村里也有不少貧困戶沒有享受低保救助。

受訪的某位村民自述：“我父母都已年過七旬，大哥又不能干農(nóng)活，只能放放牛，她只好放棄外出打工的機(jī)會(huì)，回家照顧父母和兩個(gè)哥哥。兩三年前，她聽說貧困家庭可以申請(qǐng)低保，為此，她也去找過村委會(huì)申請(qǐng)，但申請(qǐng)了幾次，都沒有得到?！?/p>

綠皮書的調(diào)查結(jié)果顯示：漏保率比較高，在已經(jīng)獲得低保救助的非貧困群體中，大多數(shù)是收入水平略高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的邊遠(yuǎn)貧困群體，但大多數(shù)邊緣貧困群體并未享受低保救助。社科院的數(shù)據(jù)調(diào)查結(jié)果與易村的調(diào)查結(jié)果基本上是一致的。導(dǎo)致這種結(jié)果的一個(gè)主要原因是農(nóng)民家庭收入的難以調(diào)查，這也為政策實(shí)施過程中的濫用職權(quán)、弄虛作假留了余地。

四、套保：經(jīng)濟(jì)自利行為

最低生活保障制度是最基本與最直接的功能就是緩解貧困。然而在實(shí)踐中，在差序格局的村莊傳統(tǒng)以及“理性人”的思維觀念影響下，農(nóng)村低保制度被賦予了另一種功能——村干部的獲益手段。正如前文所述，在易村，低保名額的申請(qǐng)、低保資金的方法等工作往往是村鎮(zhèn)干部代為管理。在缺乏有效的監(jiān)督的前提下，一些村干部不僅在自身貧困身份的偽裝下直接申請(qǐng)低保補(bǔ)助，而且也把低保資格的評(píng)定當(dāng)一種手段來運(yùn)用，通過村民的“禮尚往來”而實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求。

（一）低保成為民政官員的自主財(cái)產(chǎn)

在Q官員提供的名單和地址中，還有一家更離奇的受保對(duì)象，竟然是當(dāng)?shù)匾患易畲蟪械睦习?，訪談中，筆者很疑惑地詢問，他為什么能得到這種低保，老板（受訪者）似乎有些無奈地說，他得到這種社保其實(shí)帶有一定的“強(qiáng)迫性”，Q官員主動(dòng)給了他一個(gè)低保名額，但是錢雖然到了他（超市老板）這里，但Q官員許多生活消費(fèi)用品，都從超市里面直接拿取，Q官員雖然說記賬在那里，但實(shí)際上誰都知道要給Y官員很大的優(yōu)惠甚至免費(fèi)。超市只不過是低?；鸬囊粋€(gè)“中轉(zhuǎn)站”，Q官員通過在超市購物間接換取低保金，超市老板一般只能從中得到很少利益。既然如此，超市老板為何昧著良心一同冒險(xiǎn)，該老板說，在本地做生意必須跟政府打好關(guān)系，所以他提出的許多要求也要給予配合。

（二）低保金被干部截留

受訪的某位低保對(duì)象半年來經(jīng)常感到身體難受，春節(jié)剛過，去縣醫(yī)院檢查了一下發(fā)現(xiàn)患了肝癌。由于沒錢治病，就想到民政局問一下可不可以尋求一些幫助？結(jié)果到民政局一問，他已經(jīng)是低保戶了。從去年到今年一季度，我的低保金都被村支書支取了，而我毫不知情。后來經(jīng)追查，村支書把存折給了崔根山，并把領(lǐng)走了的低保金額存入了存折。

五、結(jié)語

通過以上諸如拼保、關(guān)系保、漏保、套保等問題，我們可以看出農(nóng)村低保制度運(yùn)轉(zhuǎn)過程中存在諸多問題。在這種問題背后，有其深層次的原因。農(nóng)村低保制度深入到農(nóng)村這一“場域”之中，就意味著進(jìn)入到了一個(gè)特定的社會(huì)關(guān)系之中，它只有服從這一“場域”的關(guān)系邏輯才能建構(gòu)或維護(hù)自己的合法權(quán)威。村鎮(zhèn)干部將農(nóng)村低保制度運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的正式權(quán)力非正式運(yùn)作，農(nóng)村社會(huì)中的“倫理、哥們義氣、私人利益”等非正式社會(huì)關(guān)系準(zhǔn)則融入到了村鎮(zhèn)干部的權(quán)力實(shí)踐之中并成為權(quán)力運(yùn)行的重要推動(dòng)力量。

參考文獻(xiàn)

[1] A，C，庇古著，何玉長，丁曉欽譯.福利經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海：海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2009.

[2] 邊燕杰，林益民，涂肇慶主編.社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與求職過程[M].香港：牛津大學(xué)出版社，1999.

[3] 陳俊杰.關(guān)系資本與農(nóng)民的非農(nóng)化——浙東越村的實(shí)地研究[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1998.

[4] 陳鋒.連帶式制衡——基層組織權(quán)力的運(yùn)作機(jī)制[J].社會(huì)，2012（1）.

[5] http：//news.xinhuanet.com/politics/2013（02/24/c_114778359.htm.

基金項(xiàng)目：“江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目”，項(xiàng)目編號(hào)：SH1413。