策劃 文 中路交科（北京）交通咨詢有限公司

截至2018年年底，我國(guó)公路總里程已達(dá)到484.65萬(wàn)公里。隨著大規(guī)模公路養(yǎng)護(hù)時(shí)代的到來(lái)，公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)的發(fā)展壯大和規(guī)范有序運(yùn)轉(zhuǎn)，已成為未來(lái)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)之一。開(kāi)展養(yǎng)護(hù)資質(zhì)許可研究、加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的制度指導(dǎo)，對(duì)于規(guī)范養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)秩序、促進(jìn)市場(chǎng)公平有序競(jìng)爭(zhēng)、深化市場(chǎng)化改革、加快建立和完善交通運(yùn)輸現(xiàn)代市場(chǎng)體系有重大現(xiàn)實(shí)意義。

為此，本刊邀請(qǐng)行業(yè)內(nèi)的專家，分析我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理現(xiàn)狀、存在問(wèn)題、未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，提出相關(guān)政策建議，并梳理1995年至今，我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化的推進(jìn)歷程，供行業(yè)參考。

歷程

1995年，交通部合肥會(huì)議正式部署啟動(dòng)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革工程，以“管養(yǎng)分離、事企分開(kāi)”的總體原則為指導(dǎo)，開(kāi)始進(jìn)行公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革探索。自此，公路養(yǎng)護(hù)管理體制及運(yùn)行機(jī)制的市場(chǎng)化改革啟動(dòng)，至今已歷經(jīng)24年。總結(jié)其主要改革進(jìn)程，大致可分為改革啟動(dòng)、多樣漸進(jìn)、保持維穩(wěn)、反思重啟四個(gè)階段。

養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化的24年

「1995年至2001年」改革啟動(dòng)階段

這一時(shí)期，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制理論的指引下，交通運(yùn)輸行業(yè)大力推進(jìn)政企分開(kāi)，理順中央和地方政府的關(guān)系，轉(zhuǎn)換交通運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。1995年，安徽合肥全國(guó)公路養(yǎng)護(hù)管理工作會(huì)議后,交通部發(fā)布了《關(guān)于全面加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)管理工作的若干意見(jiàn)》，提出改革完善公路養(yǎng)護(hù)管理運(yùn)行體制，確立“管養(yǎng)分離、事企分開(kāi)”的目標(biāo)，公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化改革邁出了第一步。

全國(guó)各地紛紛開(kāi)展了養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制的改革探索。1998年6月,在福建福州召開(kāi)的全國(guó)加快公路建設(shè)工作會(huì)議明確提出，深化公路管理體制改革是公路事業(yè)健康發(fā)展的重要任務(wù)，同時(shí)確定了改革的指導(dǎo)思想、基本原則和主要任務(wù)，開(kāi)啟了我國(guó)公路管理體制改革的進(jìn)程。

「2001年至2006年」多樣漸進(jìn)階段

隨著前一階段的大膽改革嘗試,在各方面條件沒(méi)有完全成熟的情況下，快速推進(jìn)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化帶來(lái)的問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。這一時(shí)期，改革由最初的“大膽探索、局部推進(jìn)”開(kāi)始轉(zhuǎn)向“態(tài)度積極，措施堅(jiān)決，步子穩(wěn)妥”的穩(wěn)步發(fā)展道路。

這一階段的主要特點(diǎn)是：制度探索。2001年6月，交通部頒布的《公路養(yǎng)護(hù)與管理發(fā)展綱要(2001-2010年)》提出“深化公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革”的要求，全國(guó)大部分省份依此制定了深化改革的實(shí)施方案或指導(dǎo)意見(jiàn)。2003年,為培育我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)，規(guī)范養(yǎng)護(hù)工程招標(biāo)投標(biāo)工作,交通部下發(fā)了《公路養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)準(zhǔn)入暫行規(guī)定》和《公路養(yǎng)護(hù)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理暫行規(guī)定》，市場(chǎng)化改革在全國(guó)范圍逐步鋪開(kāi)。后來(lái)，雖然由于《中華人民共和國(guó)行政許可法》頒布，相關(guān)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)許可項(xiàng)目的設(shè)定權(quán)限發(fā)生變更,兩個(gè)暫行規(guī)定沒(méi)有得到進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)施，但部分市場(chǎng)化程度較高的省份仍在不同程度地參照?qǐng)?zhí)行。

養(yǎng)護(hù)工程類作業(yè)基本由市場(chǎng)提供，管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)投資決策和作業(yè)質(zhì)量監(jiān)管，部分省份小規(guī)模中修和預(yù)防性養(yǎng)護(hù)仍采取管養(yǎng)一體化模式。（攝影：高偉）

新疆巴音郭楞蒙古自治州焉耆縣境內(nèi)正在開(kāi)展養(yǎng)護(hù)作業(yè) （攝影：易清華）

形式多樣。在此期間，各地改革的形式越來(lái)越多樣化，全國(guó)公路養(yǎng)護(hù)管理呈現(xiàn)出“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的改革局面。涌現(xiàn)出如甘肅省推行的“一分局四實(shí)體”的市場(chǎng)化過(guò)渡模式，寧夏和遼寧推行的改革“三步走”，湖北進(jìn)行的“增量突破”的試點(diǎn)，浙江余姚開(kāi)展的“兩置換、兩公開(kāi)”改革,北京、青海對(duì)公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)單位整體轉(zhuǎn)制,廣東組建的養(yǎng)護(hù)大道班等。雖然各地做法不一，但總體來(lái)說(shuō)養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)開(kāi)始比較普遍地逐步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

認(rèn)識(shí)深化。隨著實(shí)踐的發(fā)展,改革進(jìn)程中出現(xiàn)了許多困難，綜合政策不配套、改革時(shí)機(jī)不成熟等先天不足引發(fā)的一系列問(wèn)題也進(jìn)一步凸顯。對(duì)此，全國(guó)各地以不同形式開(kāi)展了廣泛的學(xué)習(xí)交流，掀起了對(duì)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革的總結(jié)討論熱潮。各地對(duì)于公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革的認(rèn)識(shí)逐步趨于更為穩(wěn)妥的“因地制宜、因時(shí)制宜”。

「2006年至2011年」保持穩(wěn)定階段

以2006年山東濟(jì)南全國(guó)公路養(yǎng)護(hù)管理工作會(huì)議為標(biāo)志,全國(guó)公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革開(kāi)始步入了保持維穩(wěn)階段。在這個(gè)階段，我國(guó)學(xué)術(shù)界發(fā)起了一場(chǎng)對(duì)改革的反思,認(rèn)為有必要深刻認(rèn)識(shí)前一階段改革的得失成敗,形成新的改革共識(shí)，促進(jìn)改革在新的起點(diǎn)上再出發(fā)。新的改革共識(shí)正在形成：穩(wěn)字當(dāng)頭，穩(wěn)中求進(jìn)。

這一時(shí)期的另一特點(diǎn)是靜待政策。2006年5月11日，時(shí)任交通部副部長(zhǎng)馮正霖在山東濟(jì)南召開(kāi)的全國(guó)公路養(yǎng)護(hù)管理工作會(huì)議上指出:“順利推進(jìn)這項(xiàng)改革,必須要有政策支持、資金支持和養(yǎng)護(hù)職工的理解”。只有政策到位,改革才能順利推進(jìn)。

「2011年至今」反思重啟階段

2011年《中華人民共和國(guó)公路安全保護(hù)條例》正式頒布實(shí)施,明確授權(quán)國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)制定公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位資質(zhì)管理辦法,對(duì)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)主體依法進(jìn)行管理。同年5月，交通運(yùn)輸部正式將公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)管理體系研究作為部軟科學(xué)研究項(xiàng)目立項(xiàng)啟動(dòng),推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化的話題被再次重拾。

在對(duì)過(guò)去改革進(jìn)行理性反思的基礎(chǔ)之上,如何準(zhǔn)確研判當(dāng)前形勢(shì),如何理性地結(jié)合實(shí)際情況推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革,如何科學(xué)地制定市場(chǎng)管理規(guī)則，都是當(dāng)前需要研究解決的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)二十多年公路養(yǎng)護(hù)管理體制及養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制的改革探索,公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化的前景已經(jīng)日益明朗。

但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,一方面由于市場(chǎng)化改革實(shí)質(zhì)是調(diào)整以往形成的養(yǎng)護(hù)運(yùn)行利益格局,涉及到全國(guó)數(shù)百萬(wàn)公路管理者與養(yǎng)路工的切身利益,使得改革進(jìn)程呈現(xiàn)出艱巨性。另一方面,由于公路養(yǎng)護(hù)具有長(zhǎng)期性、連續(xù)性、區(qū)域性、前置性、應(yīng)急性等不同于公路建設(shè)的特性,無(wú)法使用常規(guī)的統(tǒng)一模式、統(tǒng)一步調(diào)推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程,使改革呈現(xiàn)出一定的復(fù)雜性。

隨著改革的推進(jìn)，2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，堅(jiān)持政事分開(kāi)、事企分開(kāi)的原則，剝離市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，積極推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制，以企業(yè)為主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)改革，基本做到行政職能由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)，執(zhí)法職能由綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)，公益服務(wù)職能由事業(yè)單位承擔(dān)，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)由企業(yè)承擔(dān)。

2017年，中央編辦、交通運(yùn)輸部印發(fā)了《關(guān)于對(duì)地方交通運(yùn)輸行業(yè)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》，也明確提出，交通運(yùn)輸行業(yè)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革，要堅(jiān)持政事分開(kāi)、事企分開(kāi)的原則。通過(guò)改革，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)由企業(yè)承擔(dān)，要逐步剝離，以企業(yè)為主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

這些改革的推進(jìn)，也推動(dòng)了公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化的發(fā)展。

現(xiàn)狀

自2003年，交通部發(fā)布了規(guī)范性文件《公路養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)準(zhǔn)入暫行規(guī)定》之后，我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展、結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化、規(guī)模進(jìn)一步增長(zhǎng)。目前，公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)作為改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革進(jìn)一步推進(jìn)，養(yǎng)護(hù)效能得到了提升。

養(yǎng)護(hù)效能顯著提升

1 養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展

2003年，交通部發(fā)布了規(guī)范性文件《公路養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)準(zhǔn)入暫行規(guī)定》之后，全國(guó)有25個(gè)省份參照2003年暫行規(guī)定，出臺(tái)了地方養(yǎng)護(hù)資質(zhì)管理的相關(guān)制度，大大加快了公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)領(lǐng)域的開(kāi)放速度，尤其是部分地區(qū)通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入逐步引入了企業(yè)和民間投資，在促進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。

2 養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化

隨著公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)的不斷發(fā)展，各地先行先試，制定了養(yǎng)護(hù)資質(zhì)管理相關(guān)規(guī)定，并采取了一些行之有效的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理措施，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)一步支撐市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)更有效的動(dòng)態(tài)平穩(wěn)發(fā)展，優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，初步建立了公平、公正、誠(chéng)實(shí)、守信的市場(chǎng)環(huán)境。

3 養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)規(guī)模進(jìn)一步增長(zhǎng)

各地結(jié)合中央關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的總體要求，在公路系統(tǒng)內(nèi)部加快推進(jìn)事企分離，進(jìn)一步強(qiáng)化了養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)主體培育?？傮w上，高速公路養(yǎng)護(hù)工程和日常養(yǎng)護(hù)以企業(yè)為主實(shí)施；普通國(guó)省干線養(yǎng)護(hù)工程以企業(yè)為主、日常養(yǎng)護(hù)以事業(yè)單位為主實(shí)施；農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程主要采用市場(chǎng)化的方式，日常養(yǎng)護(hù)企業(yè)參與較少，主要以當(dāng)?shù)厝罕娮责B(yǎng)為主。

4 養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革進(jìn)一步推進(jìn)

公路養(yǎng)護(hù)是改革重點(diǎn)領(lǐng)域。近期，交通運(yùn)輸部公路局正在加快推進(jìn)出臺(tái)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)準(zhǔn)入、信用評(píng)價(jià)管理、養(yǎng)護(hù)作業(yè)招標(biāo)投標(biāo)、質(zhì)量考核的相關(guān)管理制度和規(guī)定。高起點(diǎn)謀劃養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化頂層設(shè)計(jì)，有步驟、有計(jì)劃地加快公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化進(jìn)程，將加快市場(chǎng)化進(jìn)程作為公路養(yǎng)護(hù)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的手段，進(jìn)一步提高養(yǎng)護(hù)效能。

問(wèn)題

隨著養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革的進(jìn)一步推進(jìn)，雖然養(yǎng)護(hù)效能得到了提升，但現(xiàn)行資質(zhì)管理缺乏全國(guó)層面的頂層設(shè)計(jì)、代用資質(zhì)不能滿足養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)實(shí)際要求、現(xiàn)有資質(zhì)管理不適應(yīng)公路養(yǎng)護(hù)管理現(xiàn)狀等問(wèn)題亟待解決。

頂層設(shè)計(jì)缺失 資質(zhì)管理問(wèn)題突出

現(xiàn)行資質(zhì)管理缺乏頂層設(shè)計(jì)

主要表現(xiàn)在4個(gè)方面：首先，由于行政許可法等法律法規(guī)的出臺(tái)，以及《公路養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)準(zhǔn)入暫行規(guī)定》存在的區(qū)域性特點(diǎn)，已不能適應(yīng)公路網(wǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大、養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)規(guī)模日漸龐大，養(yǎng)護(hù)行業(yè)發(fā)展對(duì)加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理、破除地區(qū)隱性壁壘的迫切需求。其次，《公路養(yǎng)護(hù)工程管理辦法》修訂后，對(duì)公路養(yǎng)護(hù)工程的分類進(jìn)行了調(diào)整，現(xiàn)行的養(yǎng)護(hù)資質(zhì)分類分級(jí)已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的養(yǎng)護(hù)管理需要。再次，在跨省管理方面，對(duì)于已申請(qǐng)了養(yǎng)護(hù)資質(zhì)的施工企業(yè)在跨省備案時(shí)，沒(méi)有有效的跨省備案的程序制度和審查方法，無(wú)法跨省核實(shí)業(yè)績(jī)、人員等信息。最后，缺乏統(tǒng)一的養(yǎng)護(hù)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)，養(yǎng)護(hù)業(yè)績(jī)、人員、技術(shù)能力的信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上查詢，養(yǎng)護(hù)資質(zhì)認(rèn)定難度較大。

代用資質(zhì)不能滿足養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)實(shí)際要求

現(xiàn)行代用資質(zhì)在作業(yè)要求上與公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)的實(shí)際需求存在顯著差距，主要表現(xiàn)為：現(xiàn)有資質(zhì)與公路養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)不對(duì)應(yīng)，現(xiàn)有資質(zhì)主要是針對(duì)單量較大的建設(shè)工程設(shè)計(jì)的單項(xiàng)資質(zhì)，不適應(yīng)養(yǎng)護(hù)作業(yè)綜合性較強(qiáng)、技術(shù)咨詢特征突出的特點(diǎn)；現(xiàn)有資質(zhì)不滿足公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)需要，主要表現(xiàn)在條件設(shè)置方面的不適用，突出表現(xiàn)在公路養(yǎng)護(hù)所需的公路技術(shù)狀況檢測(cè)評(píng)定、路面養(yǎng)護(hù)設(shè)計(jì)方面。

現(xiàn)有資質(zhì)管理不適應(yīng)公路養(yǎng)護(hù)管理現(xiàn)狀

目前，公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)服務(wù)類作業(yè)正在使用的試驗(yàn)檢測(cè)、建設(shè)工程設(shè)計(jì)、工程咨詢、工程監(jiān)理資質(zhì)，都分別由不同的部門(mén)管理。試驗(yàn)檢測(cè)等級(jí)認(rèn)證由交通運(yùn)輸部審批管理，建設(shè)工程設(shè)計(jì)資質(zhì)及工程監(jiān)理資質(zhì)由建設(shè)部審批管理，工程咨詢單位資信評(píng)價(jià)由發(fā)展改革委審批管理。同類作業(yè)由不用部門(mén)審批管理導(dǎo)致兩個(gè)顯著弊端：一是在管理方面無(wú)法具體結(jié)合作業(yè)特點(diǎn)有針對(duì)性地設(shè)置條件、考核業(yè)績(jī)和管理審批；二是在資質(zhì)申請(qǐng)方面，從業(yè)單位對(duì)于同類養(yǎng)護(hù)作業(yè)需要面對(duì)不同的管理部門(mén)進(jìn)行申請(qǐng)，實(shí)際工作中給從業(yè)單位造成很大不便。

現(xiàn)有資質(zhì)類別不利于業(yè)主遴選公路養(yǎng)護(hù)從業(yè)單位

目前，業(yè)主在針對(duì)某個(gè)公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目進(jìn)行政府采購(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)時(shí)，往往不得不要求從業(yè)單位具有兩類至三類資質(zhì)，才能滿足項(xiàng)目作業(yè)需要。而多數(shù)實(shí)際作業(yè)能力完全能承擔(dān)項(xiàng)目任務(wù)的從業(yè)單位，一般并不完全具備所有資質(zhì)，因此業(yè)主在遴選適當(dāng)?shù)墓佛B(yǎng)護(hù)從業(yè)單位時(shí)也有一定困難。普遍采取的方式是借用其他從業(yè)單位的資質(zhì)，組成聯(lián)合體投標(biāo)，但是這既助長(zhǎng)了資質(zhì)借用的情況，也不利于業(yè)主單位的質(zhì)量控制和作業(yè)責(zé)任落實(shí)。

養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)還有待進(jìn)一步培育和規(guī)范

市場(chǎng)秩序的維護(hù)首先需要有良好的市場(chǎng)環(huán)境，養(yǎng)護(hù)資質(zhì)管理對(duì)于嚴(yán)把養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)入口，營(yíng)造良好的養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)環(huán)境，具有至關(guān)重要的作用。目前，由于我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)沒(méi)有明確的從業(yè)資質(zhì)管理要求，一些具有穩(wěn)定作業(yè)場(chǎng)所、固定技術(shù)人員、大中型作業(yè)機(jī)械的專業(yè)從業(yè)單位，雖然作業(yè)質(zhì)量可靠，作業(yè)效率有保障，但與臨時(shí)組建隊(duì)伍、租用設(shè)備和場(chǎng)地的從業(yè)單位相比，在固定成本上并沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。兩類基礎(chǔ)條件完全不同的單位在同一市場(chǎng)中，往往導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)。

趨勢(shì)

相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)、公路行業(yè)深化改革的持續(xù)推進(jìn)等，推動(dòng)了養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化進(jìn)程。但目前公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)沒(méi)有統(tǒng)一的專業(yè)資質(zhì)，不利于行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)準(zhǔn)入的相關(guān)政策指導(dǎo)，成為未來(lái)促進(jìn)市場(chǎng)公平有序競(jìng)爭(zhēng)的重要措施。

需加強(qiáng)準(zhǔn)入政策指導(dǎo)

相關(guān)法律法規(guī)為加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)資質(zhì)管理提供了依據(jù)

2011年7月，《公路安全保護(hù)條例》頒布實(shí)施，明確授權(quán)交通運(yùn)輸主管部門(mén)制定養(yǎng)護(hù)資質(zhì)管理辦法。2016年，國(guó)務(wù)院審改辦明確將“公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位資質(zhì)審批”作為中央指定地方實(shí)施的行政許可。2018年3月，《公路養(yǎng)護(hù)工程管理辦法》修訂出臺(tái)，要求組織實(shí)施各類養(yǎng)護(hù)工程所涉及的技術(shù)服務(wù)與工程施工等相關(guān)作業(yè)，應(yīng)當(dāng)選擇具備相關(guān)技術(shù)能力和資格條件的單位承擔(dān)。

深化改革要求加快推進(jìn)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化進(jìn)程

自2011年事業(yè)單位改革拉開(kāi)序幕以來(lái)，國(guó)家及相關(guān)部委共出臺(tái)了6個(gè)政策文件指導(dǎo)相關(guān)改革，堪稱國(guó)家近年來(lái)改革力度最強(qiáng)、改革決心最大、對(duì)公路行業(yè)影響最深遠(yuǎn)的重點(diǎn)改革事項(xiàng)。

2016年，交通運(yùn)輸部研究出臺(tái)了《“十三五”公路養(yǎng)護(hù)管理發(fā)展綱要》，提出“分類推動(dòng)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革”的推進(jìn)思路，以及“基本建立政府與市場(chǎng)合理分工的公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制，初步形成公開(kāi)透明、開(kāi)放有序的養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)”的工作目標(biāo)。公路養(yǎng)護(hù)管理應(yīng)按照深化改革的部署和要求，涉及養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)的內(nèi)容，必將推向市場(chǎng)。因此，針對(duì)國(guó)內(nèi)養(yǎng)護(hù)主體發(fā)展參差不齊的局面，必須設(shè)定相應(yīng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，以規(guī)范市場(chǎng)行為秩序，保證良性發(fā)展。

養(yǎng)護(hù)行業(yè)自身發(fā)展要求加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的制度指導(dǎo)

目前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入大規(guī)模的公路養(yǎng)護(hù)時(shí)期，公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)需求旺盛、規(guī)模巨大?？茖W(xué)高效的公路養(yǎng)護(hù)管理，正在成為新時(shí)期我國(guó)公路事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)和關(guān)鍵。但是，目前公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)沒(méi)有統(tǒng)一的專業(yè)資質(zhì)，而代用資質(zhì)又不能滿足養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)實(shí)際要求、不適應(yīng)養(yǎng)護(hù)管理現(xiàn)狀、不利于行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。因此，亟需加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)準(zhǔn)入的相關(guān)政策指導(dǎo)，嚴(yán)把市場(chǎng)入口，合理配置市場(chǎng)資源，提高養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)從業(yè)單位質(zhì)量，促進(jìn)市場(chǎng)公平有序競(jìng)爭(zhēng)。

建設(shè)人民滿意交通要求進(jìn)一步提升公路服務(wù)質(zhì)量

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公眾對(duì)公路狀況和通行效率的關(guān)注度越來(lái)越高，養(yǎng)護(hù)工作量越來(lái)越大，技術(shù)含量越來(lái)越高，社會(huì)對(duì)公路行車安全性、舒適性和通達(dá)性的要求也越來(lái)越高，公路養(yǎng)護(hù)管理的壓力日益增大。因此，亟需開(kāi)展公路養(yǎng)護(hù)資質(zhì)管理相關(guān)政策研究，合理設(shè)計(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，明確行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，遴選優(yōu)質(zhì)養(yǎng)護(hù)從業(yè)單位，提升公路服務(wù)質(zhì)量，讓人民群眾有實(shí)實(shí)在在的獲得感。

建議

養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革已經(jīng)推進(jìn)二十多年，在政策環(huán)境更加成熟、更加迫切的大背景下，需要通過(guò)“三步走”加快公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化進(jìn)程；創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，保障養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)良好運(yùn)行；結(jié)合交通運(yùn)輸行業(yè)事業(yè)單位改革，高起點(diǎn)謀劃未來(lái)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理；分類管理公路養(yǎng)護(hù)人員資格，提升養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍專業(yè)能力等措施，確保養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展。

完善措施 確保養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展

通過(guò)“三步走”加快公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化進(jìn)程

養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革已經(jīng)推進(jìn)二十多年，各地普遍認(rèn)為公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革大勢(shì)不可逆，但是對(duì)于具體推進(jìn)領(lǐng)域、人員安置等敏感問(wèn)題仍需妥善考慮解決方案。因此，在目前的政策環(huán)境更加成熟、需求更加迫切的大背景下，要在以往探索和經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上，通過(guò)“三步走”加快推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化進(jìn)程。第一步是轉(zhuǎn)變理念，銳意改革，增強(qiáng)改革緊迫感和動(dòng)力；第二步是進(jìn)一步加快頂層設(shè)計(jì)，完善制度體系，加快出臺(tái)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)培育指導(dǎo)意見(jiàn)、資質(zhì)管理辦法，以及招標(biāo)投標(biāo)管理、履約監(jiān)管、信用管理等方面的相關(guān)制度；第三步是要加強(qiáng)部省聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化進(jìn)程。

創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境保障養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)健康運(yùn)行

由于與公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)相關(guān)的人員主要分布在日常養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)當(dāng)中，在養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革的過(guò)程中，很多省份都整合了日常養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)，成立了專門(mén)針對(duì)日常養(yǎng)護(hù)集約化作業(yè)的養(yǎng)護(hù)大道班或工區(qū)。 （攝影：曹時(shí)紅）

健康的市場(chǎng)環(huán)境是保障市場(chǎng)良好運(yùn)行的關(guān)鍵所在。一方面，要積極培育市場(chǎng)，通過(guò)加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)的準(zhǔn)入管理，促進(jìn)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)從業(yè)單位數(shù)量和質(zhì)量與市場(chǎng)需求合理匹配，形成供需平衡、結(jié)構(gòu)合理的養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)。另一方面，要加快養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)信用體系建設(shè)，完善公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)的信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格信用評(píng)價(jià)，落實(shí)信用評(píng)價(jià)監(jiān)管，強(qiáng)化失信聯(lián)合懲戒。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)護(hù)工程從業(yè)單位的定期考核評(píng)價(jià)，并將信用評(píng)價(jià)結(jié)果綜合運(yùn)用到資質(zhì)管理、招投標(biāo)管理中，提升行業(yè)誠(chéng)信守約意識(shí)，強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)管理。推進(jìn)信用記錄和從業(yè)人員信用檔案建設(shè)，逐步提高信用評(píng)價(jià)體系應(yīng)用深度和廣度，引導(dǎo)和培育養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)健康可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)資質(zhì)管理嚴(yán)把入口、通過(guò)信用管理暢通出口，對(duì)于完善企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，確保市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)具有積極意義。

結(jié)合交通行業(yè)事業(yè)單位改革高起點(diǎn)謀劃未來(lái)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理

結(jié)合交通行業(yè)事業(yè)單位改革，在考慮未來(lái)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理時(shí)，在頂層設(shè)計(jì)時(shí)要充分考慮以下幾個(gè)方面問(wèn)題：首先，養(yǎng)護(hù)企業(yè)是交通系統(tǒng)事業(yè)單位改革的有效載體，頂層設(shè)計(jì)時(shí)需充分考量。其次，養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制在一定時(shí)期內(nèi)承擔(dān)對(duì)現(xiàn)有企業(yè)予以一定保護(hù)支持的責(zé)任，例如扶持養(yǎng)護(hù)事改企單位參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。隨著改革的深入推進(jìn)，部分原養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位將推向市場(chǎng)，由于這些單位長(zhǎng)期從事養(yǎng)護(hù)作業(yè)，富有專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對(duì)其改為企業(yè)后的資質(zhì)認(rèn)定及升級(jí)給予優(yōu)先條件，以增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。再次，養(yǎng)護(hù)從業(yè)單位規(guī)模化、專業(yè)化是發(fā)展方向，養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)管理頂層設(shè)計(jì)時(shí)需對(duì)養(yǎng)護(hù)企業(yè)快速發(fā)展予以支持。在加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)管理頂層設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)“全壽命總承包”“全壽命承包”“綜合總承包”等養(yǎng)護(hù)組織形式予以支持，有利于從業(yè)單位與從業(yè)對(duì)象建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的作業(yè)關(guān)系，有利于推廣全壽命周期養(yǎng)護(hù)、破解現(xiàn)有體制下公路養(yǎng)護(hù)資金籌集方面的問(wèn)題。

改革積極開(kāi)展內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，是20世紀(jì)初海南、廣東、廣西、四川、湖北等地公路管理部門(mén)在部分地市和部分路段普遍使用的方式。通過(guò)召開(kāi)內(nèi)部招標(biāo)會(huì)，在直屬單位范圍內(nèi)邀請(qǐng)招標(biāo)，對(duì)養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革起到了很好的預(yù)熱作用。

與原有準(zhǔn)入管理措施充分銜接確保養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展

過(guò)去公路養(yǎng)護(hù)沒(méi)有專業(yè)資質(zhì)，而市場(chǎng)是在不斷發(fā)展的，各地也采取了一些市場(chǎng)準(zhǔn)入的管理措施，有的措施在實(shí)踐中也是有效的。制定養(yǎng)護(hù)資質(zhì)管理政策一方面是按照國(guó)家要求，盡快推進(jìn)中央指定地方實(shí)施的行政許可落地，另一方面也是希望為各地進(jìn)一步完善公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理提供更為完善的法制保障。因此，在制定公路養(yǎng)護(hù)資質(zhì)管理政策時(shí)，要充分考慮與地方養(yǎng)護(hù)資質(zhì)、其他代用資質(zhì)等原準(zhǔn)入管理措施的銜接，特別是一些行之有效的措施要積極吸納進(jìn)來(lái)，避免簡(jiǎn)單的管理重構(gòu)和直線思維，確保養(yǎng)護(hù)資質(zhì)管理能夠支撐和引導(dǎo)市場(chǎng)形成更有效的動(dòng)態(tài)平穩(wěn)發(fā)展和良好市場(chǎng)秩序，切實(shí)起到穩(wěn)定市場(chǎng)發(fā)展、優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的作用。

分類管理公路養(yǎng)護(hù)人員資格提升行業(yè)隊(duì)伍專業(yè)能力

對(duì)于專業(yè)型技術(shù)人員管理，建議先按人社部要求開(kāi)展專項(xiàng)能力水平評(píng)價(jià)，條件成熟后申請(qǐng)國(guó)家新增職業(yè)資格。公路養(yǎng)護(hù)專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)從事技術(shù)職業(yè)的從業(yè)人員提出專業(yè)要求卻較有必要。但因前期需求積累較少，目前沒(méi)有納入國(guó)家職業(yè)資格體系，可以先按人社部要求，通過(guò)開(kāi)展專項(xiàng)能力水平評(píng)價(jià)，解決現(xiàn)階段專業(yè)人員管理問(wèn)題，待市場(chǎng)培育成熟、管理體系有一定積累后，逐步申請(qǐng)國(guó)家調(diào)整職業(yè)資格清單。

對(duì)于公路養(yǎng)護(hù)施工類人員，建議直接使用現(xiàn)有公路養(yǎng)路工職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定，技師類側(cè)重施工管理、工人類側(cè)重施工操作。目前公路養(yǎng)路工共分為五級(jí)：高級(jí)技師、中級(jí)技師、高級(jí)工、中級(jí)工、初級(jí)工。其中，養(yǎng)路工包括以下工種：道路巡視養(yǎng)路工、橋梁巡視養(yǎng)路工、隧道巡視養(yǎng)路工、機(jī)場(chǎng)場(chǎng)道養(yǎng)路工。養(yǎng)路工按職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定，采取雙備案制度，即備案職業(yè)和備案實(shí)施機(jī)構(gòu)，與國(guó)家職業(yè)資格一樣可以申請(qǐng)待遇兌現(xiàn)，由人社部統(tǒng)一證書(shū)式樣。其中，高級(jí)技師、中級(jí)技師的相關(guān)要求，較為類似于建設(shè)行業(yè)的一級(jí)建造師、二級(jí)建造師。高級(jí)工、中級(jí)工、初級(jí)工側(cè)重具體操作。后期再做一些具體工作要求和報(bào)名考試條件的優(yōu)化，基本能解決公路養(yǎng)護(hù)施工類技能人員的管理要求。

加大監(jiān)管力度提升行業(yè)管理實(shí)效

交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)從業(yè)單位資質(zhì)、從業(yè)人員資格、施工過(guò)程質(zhì)量監(jiān)督、工程竣工驗(yàn)收程序等方面的監(jiān)督管理力度，并嚴(yán)格按照“放管服”改革工作相關(guān)要求，以單位資質(zhì)復(fù)查、雙隨機(jī)檢查等工作為抓手，進(jìn)一步強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，提升監(jiān)管實(shí)效。