孫令君

摘 要：2014至今，PPP模式（Public-Private Partnerships）的發(fā)展幾經(jīng)調(diào)整。我國各界對PPP模式的探索和研究日臻深入，綜其機理，其概念可為：政府和社會資本雙方在風(fēng)險分擔(dān)、利益共享的基礎(chǔ)上建立并維持長期的合作伙伴關(guān)系，通過發(fā)揮各自的優(yōu)勢及特長，最終為公眾提供質(zhì)量更高、效果更好的公共產(chǎn)品及服務(wù)的一種項目融資方式。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)? PPP項目

本文作者通過查閱梳理規(guī)范性文件，檢索財政部、發(fā)展改革委員會等權(quán)威項目庫以及研判地方國企參與PPP項目的歷年論著，從宏觀制度、趨勢特征、頂層立法、融資平臺轉(zhuǎn)型等四個方面闡釋PPP模式在中國地方國有企業(yè)市場化改革的趨勢特征，立法建制的歷史意義，以及地方融資平臺公司（城投公司或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展公司等），的轉(zhuǎn)型突破可能性，為推廣運用PPP模式，全面深化改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供戰(zhàn)略性思考。

一、地方國企參與PPP項目所處的宏觀制度環(huán)境

當(dāng)前，我國的PPP立法尚未形成系統(tǒng)的法律體系，甚至未出臺PPP專項法律，而PPP項目的運行主要以國務(wù)院及各部委制訂的數(shù)量繁多、體系龐雜的規(guī)范性文件的指導(dǎo)為主。

（一）宏觀制度歷史發(fā)展沿革

起步階段：2014年之前，PPP的法規(guī)建設(shè)尚處于缺乏體系的起步階段。不僅如此，國家層面也未針對PPP制定專門的法律。其中，僅有部分涉及特許經(jīng)營或者招投標(biāo)的相關(guān)規(guī)定散見于國務(wù)院行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件中。

闊步階段：2014-2017年，在中共中央大力推廣運用政府和社會資本合作模式的背景下，國務(wù)院和各部委陸續(xù)發(fā)布了幾百份的PPP業(yè)務(wù)政策文件，夯實PPP項目的基礎(chǔ)。

理性階段：2017年以來，為了確保PPP項目平穩(wěn)有序運行，國家發(fā)改委、財政部、國資委等部門從“控風(fēng)險”角度考量，相繼出臺一批新的規(guī)范性文件。

（二）宏觀制度的尚不完備性

1、缺乏統(tǒng)攝性PPP領(lǐng)域?qū)ｉT立法

目前，PPP領(lǐng)域迫切需要更高位階的專門立法。經(jīng)了解，除了特許經(jīng)營領(lǐng)域相繼出臺的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》以及《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》兩部部門規(guī)章以外，當(dāng)下PPP相關(guān)的規(guī)定均為規(guī)范性文件，法律位階較低?？紤]到PPP項目投資體量大、項目周期長，與公共利益息息相關(guān)等特性，具備統(tǒng)攝能力、穩(wěn)定政策預(yù)期和市場預(yù)期立法眾望亟待。

2、規(guī)范性文件設(shè)置背景重點各異

目前，PPP領(lǐng)域規(guī)范性文件主要包括國務(wù)院、發(fā)改委和財政部發(fā)布的規(guī)范性文件、地方規(guī)范性文件以及其他部門在具體職能范圍內(nèi)發(fā)布的規(guī)范性文件。不同主管部門發(fā)布的規(guī)范性文件，因其出臺目的及關(guān)注側(cè)重點的不同，在建制意義導(dǎo)向方面上存在一定差異，致使部分地方政府、咨詢機構(gòu)及社會資本方在對這些文件的理解方面存在較大偏差，直接影響項目的現(xiàn)實性推進(jìn)效能。

（三）近階段政府規(guī)章的指向

2018年3月28日，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號），其初衷即為應(yīng)對地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中存在的財政金融風(fēng)險;相較此前23號文的出臺，更是從規(guī)范金融企業(yè)的角度延續(xù)了政府加強PPP融資監(jiān)管的政策導(dǎo)向，特別是對PPP項目股權(quán)融資以及債權(quán)融資工作的開展影響深遠(yuǎn)?？梢?，規(guī)范有序推進(jìn)PPP項目，是鼓勵地方依法合規(guī)采用PPP等，撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目的共贏模式。

二、近年地方國企參與PPP項目趨勢和特征情況

（一）政策引導(dǎo)，掃清地方國企進(jìn)軍PPP障礙

在近3年P(guān)PP的市場方興未艾趨勢下，地方國企與央企、民營企業(yè)一起構(gòu)成了我國社會資本的主力軍。雖然《財金〔2014〕113號文》中對地方國企參與PPP項目作出了一定的限制，規(guī)定社會資本飛“不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”，同時，若結(jié)合《國辦發(fā)〔2015〕42號文》規(guī)定，即對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目”，為地方政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)參與當(dāng)?shù)豍PP項目消除了制度性障礙。

（二）央地共進(jìn)，地方國企成為PPP項目主力

2014年至2017年11月，全國PPP項目累計成交5636個，成交金額達(dá)到8.31萬億。按照企業(yè)的所有制屬性，我國參與PPP項目的社會資本可分為央企、地方國企、民營企業(yè)、外資企業(yè)和有限合伙企業(yè)五大類。其中，央企累計中標(biāo)PPP項目1535個，總投資規(guī)模4.06萬億;民營企業(yè)累計中標(biāo)PPP項目2625個，總投資規(guī)模1.98萬億;地方國企累計中標(biāo)PPP項目1428個，總投資規(guī)模2.16萬億;有限合伙企業(yè)和外企累計中標(biāo)PPP項目個數(shù)分別為17個、12個，總投資規(guī)模分別為333.48億元、577.55億元。

其中，在所有已經(jīng)落地項目的中標(biāo)牽頭人中，地方國企共有632家，地方國企作為聯(lián)合體牽頭人中標(biāo)落地的項目總規(guī)模為21617.1億，總個數(shù)為1428個，地方國企成為PPP項目主力。

三、近年推進(jìn)PPP項目條例立法的頂層設(shè)計進(jìn)程

（一）PPP項目進(jìn)入立法階段基礎(chǔ)性條件

1、PPP法制環(huán)境須要日臻完善

推動PPP立法進(jìn)程，對于規(guī)范和捋清政策文件中存在的沖突或抵觸，避免相關(guān)方選擇性適用、隨意裁量，穩(wěn)定投資預(yù)期，增強社會資本方信心和市場融資效率，加強相關(guān)各方參與PPP項目的決心，實現(xiàn)政府與社會資本合作的可持續(xù)性良性發(fā)展有重要意義。

2、PPP管理體系須要科學(xué)規(guī)制

根據(jù)市場經(jīng)濟運行規(guī)律，優(yōu)化PPP價格動態(tài)調(diào)整模型，充分考慮服務(wù)需求量、通貨膨脹率、項目當(dāng)?shù)厥杖胨健⑷谫Y成本等因素，建立能夠有效維護供求關(guān)系平衡的科學(xué)價格調(diào)整機制。完善PPP績效評價指標(biāo)體系，建立第三方績效評價工作機制，加強對績效考核評價行為的指導(dǎo)，規(guī)范績效考核的標(biāo)準(zhǔn)、方法和流程，合理界定可用性付費和運營維護績效付費考核邊界，推動績效評價機制建設(shè)，有效實現(xiàn)社會資本合理盈利與經(jīng)濟社會發(fā)展整體效益的動態(tài)平衡。

（二）PPP項目立法征詢階段框架性建設(shè)

2017年7月21日，國務(wù)院法制辦發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿），該文件由國務(wù)院法制辦、發(fā)改委、財政部共同起草，作為首部PPP領(lǐng)域的行政法規(guī)，一旦正式頒行后將以上位法的高度成為我國PPP領(lǐng)域效力級別最高的法律文件。

《條例》確認(rèn)了進(jìn)行財政承受能力論證的必要性，確認(rèn)“兩標(biāo)并一標(biāo)”的合規(guī)要求及具體操作模式，但《條例》對于基本概念，如“社會資本”的界定與現(xiàn)行做法不符，忽略現(xiàn)行常用的“項目公司”概念，對于PPP合同性質(zhì)未提及，未明確政府出資代表性質(zhì);同時《條例》提出了強制性市場測試要求、實施方案的聯(lián)合評審意見可代替行政審批意見等創(chuàng)新做法。PPP合作條例的意見征求還在不斷延伸中，條例也必然在經(jīng)歷不斷修改后正式推出。

四、地方政府融資平臺公司通過PPP轉(zhuǎn)型可行性

（一）2014年以前融資平臺角色定位

2008年的金融危機后，“四萬億”計劃等財政政策刺激經(jīng)濟發(fā)展，地方政府不加限制的投資，參與度提高但缺乏效率監(jiān)管，使得地方債務(wù)問題加劇，類PPP模式下對投資的有效性和財政承受能力缺乏評估，PPP模式內(nèi)涵需要更新來體現(xiàn)競爭與“物有所值”的特性。2009-2012年國務(wù)院、銀監(jiān)會、財政部主導(dǎo)出臺了一系列政策，鼓勵民營資本參與基礎(chǔ)公益事業(yè)領(lǐng)域的投資，規(guī)范地方政府融資平臺。2013年后，中央明確表示將PPP作為化解地方政府債務(wù)問題、管理地方政府融資平臺的重要手段。

（二）2014年以來融資平臺轉(zhuǎn)型歷程

2014年以來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，融資平臺接受政府或有債務(wù)的監(jiān)管。融資平臺公司政府融資職能被剝離，不得新增政府債務(wù)。同時，地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方政府也要加強對或有債務(wù)的統(tǒng)計分析和風(fēng)險防控，促使融資平臺轉(zhuǎn)型。

2017年，國家對地方政府債務(wù)管理與處置力度進(jìn)一步加強，明確禁止地方政府違規(guī)變相舉債，推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型;同時，發(fā)改委財政部先后提出資產(chǎn)證券化、財政部提出土地專項債與政府收費公路專項債，以及保監(jiān)會鼓勵保險資金投資符合要求的 PPP 項目，均為PPP提供了新的融資途徑。《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿）發(fā)布受到廣泛關(guān)注，其內(nèi)容瑕不掩瑜，仍有待完善。

（三）2014年以來融資平臺波形發(fā)展

現(xiàn)階段，地方政府融資進(jìn)入全新時期，由于新《預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《關(guān)于實行<全面加強企業(yè)債券風(fēng)險防范的若干意見>的函》等法規(guī)政策的頒布，地方政府融資面臨全面清理、整頓、規(guī)范的局面，而當(dāng)時在國家“四萬億”貨幣刺激政策下蓬勃發(fā)展，為我國成功規(guī)避全球金融危機而立下汗馬功勞的政府融資平臺務(wù)須轉(zhuǎn)型。

地方政府融資平臺是中國經(jīng)濟發(fā)展特定階段的產(chǎn)物，我國地方政府融資平臺的基本功能是以政府信用為支撐，以實施政府政策為目標(biāo)，直接或間接地有償籌集資金，將資金投向地方急需發(fā)展的領(lǐng)域、行業(yè)和項目等。

近兩年，隨著政府融資政策全面收緊，政府投融資平臺以政府信用為擔(dān)保的融資行為受到全面制約，這也意味著，地方政府投融資平臺在政策法規(guī)層面失去了一個最重要的信用背書，融資能力大大減弱。平臺公司轉(zhuǎn)型面臨兩大壓力：承擔(dān)政府隱型債務(wù)壓力、政策限制的融資壓力，但同時平臺公司擁有三大獨特優(yōu)勢：地方融資平臺積累的地方建設(shè)經(jīng)驗和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，包括進(jìn)行非營利性質(zhì)的基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的投資經(jīng)驗，與當(dāng)?shù)卣y行長期的合作關(guān)系，以及擁有大量存量資產(chǎn)。

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