【摘 要】民族地區(qū)社會治理具有獨特性，長期以來存在“鄉(xiāng)規(guī)民約治理模式”“政、教、禮、法互嵌模式”“行政治理模式”等歷史治理模式?！肮步ü仓喂蚕怼鄙鐣卫砀窬譃樾聲r代民族地區(qū)社會治理提供了新思維，實現(xiàn)了民族地區(qū)行政治理從“力治”“柔治”等單主體治理到“共治”的多主體治理的跨越式轉(zhuǎn)變?！肮仓巍斌w系的核心思想是人民本位、以人為本的治理，最終目標是實現(xiàn)“善治”，滿足人民對美好生活的需求，提升人民獲得感、滿足感、幸福感。謀求“共治”體系下的有效治理，實化“共治”中的“自治”、強化“一核多元”原則、治理重心向基層下移、細化地方性法規(guī)是其必然進路。

【關(guān)鍵詞】民族地區(qū);社會治理;“共建共治共享”;有效治理;“善治”

【作 者】漆彥忠，許昌學院中原農(nóng)村發(fā)展研究中心研究員。河南許昌，461000。

【中圖分類號】C954? 【文獻識別碼】A? 【文章編號】1004-454X（2019）02-0047-010

一、引 言

打造“共建共治共享”的社會治理格局，是在我國全面建成小康社會、實現(xiàn)社會現(xiàn)代化的決勝階段，黨和國家對社會治理總體目標的基本表述與路徑指引。十九大報告中提出在完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制的同時，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動，設定了社會治理現(xiàn)代化的基本原則和目標?！肮步ü仓喂蚕怼钡母驹谟谕耆珨[正政府、社會、居民三者的關(guān)系，扭轉(zhuǎn)其長期以來作為“管理人”“旁觀人”和“局外人”的身份，均以“共建人”“共治人”“共享人”的身份參與當前社會治理，形成“聯(lián)動式治理”[1]的基本模式?！肮步ü仓喂蚕怼比灰惑w，[2]以共同參與為核心原則，以公平正義為價值取向，以全面建成小康社會為共同目標，是現(xiàn)代治理理念的集中體現(xiàn)。

我國民族地區(qū)社會治理具有特殊性，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是治理機制的特殊性，即一般性國家治理機制在民族地區(qū)有特別的體現(xiàn)方式。如楊軍指出西部民族地區(qū)傳統(tǒng)社會治理中“情理法”的邏輯順序和國家社會治理“法理情”的邏輯順序有別，情理法存在沖突。[3]二是治理環(huán)境的特殊性，即與一般社會治理環(huán)境相比存在更多的限制條件。如青覺、閆力認為，民族自治地方民族成分多元、文化多樣、傳統(tǒng)各異、社會發(fā)展程度不一以及周邊環(huán)境復雜，進而使得其社會治理難度加大。[4]長期以來，我國民族分布呈現(xiàn)出大雜居、小聚居、相互交錯居住的特點，民族問題異常復雜、多樣?！按蛟旃步ü仓喂蚕怼钡纳鐣卫砀窬衷诿褡宓貐^(qū)如何結(jié)合其特殊性而創(chuàng)設更為適合的治理路徑，對于完善民族地區(qū)社會治理理論體系和實踐能力提升具有重要意義。本文從治理模式變遷的角度對“共治”體系下民族地區(qū)社會治理的策略作探討。

二、理論框架

（一）治理理論與社會治理

治理理論（Governance Theory）于二十世紀八十年代末期在西方國家和一些國際性組織如世界銀行、國際貨幣基金組織以及經(jīng)合組織中興起，目前為社會科學領域的熱門話題。國外一些學者甚至認為，治理正日益成為一種主導性的描述概念。[5]治理理論是在對政府與市場、政府與社會、政府與公民這三對基本關(guān)系的反思中產(chǎn)生的，現(xiàn)已逐漸成為公共管理的一個重要價值理念和實踐追求。它在政府、社會與市場三者角色的定位，以及如何通過相關(guān)制度和機制實現(xiàn)三者之間的協(xié)調(diào)與合作等諸多重大問題上取得了研究上和實踐中的成效。

國外理論對于治理的本質(zhì)及其基本規(guī)定性做了相關(guān)解釋。聯(lián)合國全球治理委員會（CGG）認為：“治理”是指“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排”[6]2-3。治理理論的主要創(chuàng)始人之一——羅西瑙（ J·N·Rosenau）則將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，這些管理機制“雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用”[7]29。聯(lián)合國全球治理委員會則總結(jié)出治理的四個特征：一是治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程;二是治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào);三是治理既涉及公共部門，也包括私人部門;四是治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。這些關(guān)于治理的本質(zhì)屬性的揭示，對當前我國治理現(xiàn)代化構(gòu)建有重要啟示意義。

國內(nèi)學者結(jié)合我國社會發(fā)展特征，對社會治理進行了深入闡述。所謂的社會治理，其實是治理社會，就是特定的治理主體對社會實施的管理。[8]具體到我國的政策法律環(huán)境和治理實踐，社會治理則是指在中國共產(chǎn)黨領導下，由政府組織主導的，充分吸納社會組織等多方治理主體參與的，對社會公共事務實施的管理活動，是“以實現(xiàn)和維護群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程”[9]。黨的十八大報告中，就對中國特色社會治理方略做出明確指示，即在“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”[10]總體格局下運行的中國特色社會主義社會管理。十九大報告沿襲了這一精神，由此確定了中國特色社會治理理論。

（二）共建共治共享理論

隨著社會治理理論的深入發(fā)展和社會治理創(chuàng)新，從十八屆三中全會到十九大以來逐漸形成了以“共建共治共享”為核心的中國特色社會治理話語，是一種可持續(xù)的治理方式，[11]88為社會治理現(xiàn)代化指明了方向。為此，學者們就“共建共治共享”的治理格局進行了多方面的闡釋。

首先，學者們就“共建共治共享”社會治理格局的內(nèi)涵進行了多維解釋。馬海韻認為“‘共建共治共享社會治理格局深層和長遠目標是促進‘人的全面而自由的發(fā)展;是中國政治民主的表現(xiàn)方式之一和實現(xiàn)路徑之一;拓展了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政合法性資源;實現(xiàn)了‘國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化思想在全球治理理論體系中的中國特色”[12]，較為全面地解讀了“共建共治共享”治理理論的政治意蘊。顏克高和任彬彬則對“共建共治共享”社會治理格局的價值內(nèi)涵進行了分析，認為新的治理格局體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對社會治理創(chuàng)新的政治價值、“社會”作為國家發(fā)展的子領域獨立于政府之外成為“共治”治理主體的社會價值、“以人為本”的公共價值，是政府價值理念的有效轉(zhuǎn)變。[13]47-48侯恩賓從國家治理的角度分析了其內(nèi)涵，認為以公共利益作為治理目標，強調(diào)社會個體的主體性價值，充分調(diào)動社會組織的積極性，進而以公共重塑治理主體、治理過程、治理機制，形成善治。[14]這些解釋基本厘清了“共建共治共享”社會治理在政治層面、價值層面和治理層面的內(nèi)涵，對于正確理解新的治理格局有重要幫助。

其次，對于如何實施“共建共治共享”社會治理格局，學界做了重點討論。黎昕提出了打造“共建共治共享”的社會治理格局的七項原則和八個重點環(huán)節(jié)，從大視角分析了實施基本策略。[15]顏克高、任彬彬等探討了推進“共建共治共享”社會治理格局的路徑，即滿足群眾更高層次需求，推進社會治理社會化;構(gòu)建法治治理思維，提高社會治理法治化水平;培養(yǎng)專業(yè)化人才隊伍，尊重社會發(fā)展客觀規(guī)律;發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)性治理優(yōu)勢，實現(xiàn)智能化治理。[13]50-52周進萍認為該行動體系的實施應包括共同體發(fā)現(xiàn)、共同體參與、共同體合作、共同體創(chuàng)新到共同體共享五個步驟。[11]91-94張國磊、張新文認為，構(gòu)建“共建共治共享”的基層社會治理局要實現(xiàn)全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變、由單中心的一元權(quán)威管制向多中心的多元合作共治轉(zhuǎn)變、從傳統(tǒng)的“強政府、弱社會”向“強政府、強社會”轉(zhuǎn)變，提出了讓社會自治來約束政府權(quán)力的理念。[16]張歡、王曄安、耿欣等分析了“共建共治共享”在社區(qū)治理中的運行機制，認為共享的內(nèi)在基礎是單位與社區(qū)間的廣泛聯(lián)系，共享的動機主要來自社會和政治動機兩方面，而非經(jīng)濟動機，社會動機更具根本性，揭示了社會參與的重要性。[17]

最后，還有學者對打造“共建共治共享”社會治理格局的著力點、重點進行了研究。薛瑞漢認為，打造“共建共治共享”社會治理格局應把握社會治理制度建設、預防和化解社會矛盾機制建設、公共安全體系建設、社會治安防控體系建設、社會心理服務體系建設及社區(qū)治理體系建設等六個著力點，對于如何加強社區(qū)治理體系建設，認為重點在于推動社會治理重心向基層下移。[18]程萍認為，新治理格局建設重點在基層，動力來自于社區(qū)認同。[19]

以上研究揭示，“共建共治共享”社會治理格局是中國特色現(xiàn)代化政治文明的一部分，蘊含著深刻的政治價值、社會價值和公共價值，最終取向于社會善治?！肮步ü仓喂蚕怼鄙鐣卫砀窬质且粋€復雜的系統(tǒng)，需要從多個方面共同建設。但社會自治、社會參與、治理中心向基層下移、社區(qū)認同等是其靈魂和核心理念。尤其在當前社會管理向社會治理、一元權(quán)威向多元共治、“強政府、弱社會”向“強政府、強社會”轉(zhuǎn)型過程中，必須堅守這一理念。

三、民族地區(qū)社會治理基本模式演變

社會治理的基本模式是一個地區(qū)社會治理力量聚合的方式，即采用何種作用力將具有不同信仰、不同文化、不同價值觀以及不同行為結(jié)構(gòu)的人群內(nèi)聚為一體化的行動體系的作用方式。我國少數(shù)民族數(shù)量繁多，宗教信仰、價值體系、文化模式各不相同，歷時來看，在民族地區(qū)發(fā)展出共同的作用中心、解決信仰和價值觀的沖突過程中，形成了幾種普遍有效的治理模式。

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約模式

鄉(xiāng)規(guī)民約是指在某一特定的生活共同體中，特別是在鄉(xiāng)村居民社區(qū)中，人們基于共同心理意識、共同文化信仰、共同行為規(guī)范在自然演化基礎上逐漸俗成或由共同體成員特別約定而成的，具有較強內(nèi)在約束力且具有相對獨立性的人們行為規(guī)范的總和?！八鼈兪怯舌l(xiāng)民共同制定的社會規(guī)范，內(nèi)容產(chǎn)生于農(nóng)民日常生活的需要，反映了鄉(xiāng)民的意愿，在所在的鄉(xiāng)村對于其參與者具有約束的作用?！盵20]35一般存在兩種基本形式：其一是“鄉(xiāng)規(guī)”，如北宋呂大鈞《呂氏鄉(xiāng)約》中有“凡有婚姻喪葬祭祀之禮，《禮經(jīng)》具載，亦當講求。如未能遽行，且從家傳舊儀。甚不經(jīng)者，當漸去之”的說法，此段文字解釋了民間婚喪嫁娶禮儀被《禮經(jīng)》所記載，在后世不斷修正下演變?yōu)椤班l(xiāng)規(guī)”;其二是“民約”，如明代章潢《鄉(xiāng)約總敘》中就有“又依朱子增損藍田呂氏鄉(xiāng)約四條：德業(yè)相勸，過失相規(guī)，禮俗相交，患難相恤”的記載，是鄉(xiāng)民之間為達到共同目標而進行的約定。相對來說，民約的使用范圍較小，外部擴散能力較弱。但民約注重共同體內(nèi)部的特殊情況，因此在共同體內(nèi)部的適用性反而表現(xiàn)得更強烈。本質(zhì)上來說，鄉(xiāng)規(guī)民約治理主要體現(xiàn)為“禮治”。

作為傳統(tǒng)社會治理的普遍方式之一，鄉(xiāng)規(guī)民約在以小農(nóng)為主的農(nóng)業(yè)社會中廣泛存在。由于法治的缺失，鄉(xiāng)規(guī)民約在某種程度上充當了民間公器的角色，為人們提供日常行為的規(guī)范體系。這是鄉(xiāng)規(guī)民約出現(xiàn)的體制性條件。傳統(tǒng)社會以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主業(yè)的鄉(xiāng)民，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的狹隘性限制了鄉(xiāng)民之間的交往，逐漸形成一個相對封閉的生活圈，表現(xiàn)為“內(nèi)向型”民族。[21]鄉(xiāng)民社會的交往方式則給予了鄉(xiāng)規(guī)民約治理模式生發(fā)運作的社會性條件。鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)民共同體所擁有的治理模式，鄉(xiāng)間村落內(nèi)生的“本質(zhì)意志”[22]118，締造了共同體產(chǎn)生的精神支柱。鄉(xiāng)間村落的存在提供了鄉(xiāng)規(guī)民約產(chǎn)生的自然性條件。

鄉(xiāng)規(guī)民約長期扮演著我國民族地區(qū)社會治理的模式。民族地區(qū)較多地滿足了鄉(xiāng)規(guī)民約賴以作用的各種條件。就目前來看，鄉(xiāng)規(guī)民約在我國民族地區(qū)社會治理中還有著較強的作用力。民族地區(qū)文化差異性較大，價值碰撞根深蒂固，法律的強制性并不能從根本上祛除因信仰不同而形成的價值沖突。鄉(xiāng)規(guī)民約是在長期的民族交往中形成的價值共識，遂成為處理民族內(nèi)部、民族之間行為差異的理想工具。例如，1986年6月，寧夏西吉縣沙溝伊斯蘭教哲赫林耶教派內(nèi)部300余人發(fā)生的大規(guī)模械斗事件，事件導致2人死亡、1人重傷、3人輕傷的嚴重后果。但當?shù)厝嗣穹ㄔ涸谔幚泶税笗r，并沒有按殺人罪論處，而是充分尊重了伊斯蘭教信仰者以對宗教犧牲為榮的普遍共識，從輕處理了此案，這起事件的解決，獲得了較好的社會效果。另如國家在貴州、云南等地的生態(tài)治理過程中，依照國家生態(tài)環(huán)境保護方面的有關(guān)法律、法規(guī)，充分尊重當?shù)氐泥l(xiāng)規(guī)民約，制定適合于本地區(qū)生態(tài)保護的地方性法規(guī)，獲得了良好的治理效果。

隨著我國新型城鎮(zhèn)化進程的進一步加快，民族地區(qū)居民從業(yè)方式也發(fā)生著較大變化，經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出新的面貌，原有的鄉(xiāng)規(guī)民約社會治理模式賴以存在的基礎和條件逐漸發(fā)生了改變，這客觀上需要民族地區(qū)社會治理模式積極轉(zhuǎn)型。從表1可以看出，我國民族地區(qū)城市化水平進展較快，截至2016年年末，城鎮(zhèn)化率超過全國平均水平的有內(nèi)蒙古自治區(qū)，寧夏回族自治區(qū)接近全國平均水平。過去五年中，全國城市化率增長了4.78%，其中五個省級民族自治區(qū)中，西藏自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)的增速則遠遠超過了這一平均值，分別為6.81%、5.62%。在少數(shù)民族分布較多的貴州省和云南省，其城鎮(zhèn)化的增長速度也明顯高于全國平均水平，分別為7.74%和5.72%。西藏自治區(qū)雖然城鎮(zhèn)化率不高，但增速在所有自治區(qū)中最快。由此可見，我國民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展速度較快，社會急速變遷。在此背景下，鄉(xiāng)規(guī)民約治理模式因其治理基礎的改變而較難適應新的經(jīng)濟社會發(fā)展需要，亟需創(chuàng)新。

（二）政、教、禮、法互嵌模式

在漫長的社會治理進程中，不同國家和地區(qū)基于不同的區(qū)域文化價值體系背景，催生出不同的治理模式。其中政教合一模式、禮教合一模式、禮法合一模式均是在不同政治統(tǒng)治的文化背景下，為謀求良好的統(tǒng)治秩序、用以調(diào)和不同政治與社會力量之間矛盾出現(xiàn)的可能模式。不同的治理模式力圖在政治統(tǒng)治、宗教統(tǒng)治、習俗統(tǒng)治和法律統(tǒng)治之間尋找最佳的平衡點，由此形成了相互結(jié)合而又各有側(cè)重的民族地區(qū)社會治理模式。

政教合一治理模式在歐洲中世紀的政治統(tǒng)治中表現(xiàn)得最為突出。在當今大多數(shù)穆斯林國家中，仍然延續(xù)著這一治理傳統(tǒng)。“政教合一治理模式有其存在的基礎，是世俗政權(quán)與宗教影響力無法一家獨大所作出的最佳選擇?！盵23]政教合一表明了在政治和國家力量增長過程中，人類從蒙昧時代以來所依賴的宗教統(tǒng)治方式與文明時代以來的政治統(tǒng)治方式之間的博弈關(guān)系。在當代社會中，一般在欠發(fā)達地區(qū)的少數(shù)民族社會中，人們往往把宗教信仰作為個人行為和社會行動的評判準則，甚至利用宗教的法則來衡量整個社會的變遷和發(fā)展?？梢姡F(xiàn)代國家與社會治理中，民族地區(qū)宗教信仰的強勢地位仍然是政治統(tǒng)治中無法回避的問題，但在政教合一的治理形式上與傳統(tǒng)社會中又有很大的不同。其中“宗教接受國家的政治領導和政治方針，國家承認宗教。國家行政部門管理宗教組織，宗教不介入國家行政、司法和教育”的“國家指導宗教”形式是現(xiàn)代國家中使用最多的一種形式。[24]從政教合一走向政教分立，最終實現(xiàn)政教分離，是政與教之間力量博弈的普遍結(jié)果。

禮教合一模式溯源于社會習俗治理，當社會習俗被賦予一種神秘意義之后，宗教即由此產(chǎn)生。宗教起源的社會事實學派認為，宗教生活的出現(xiàn)必須以人們的集體行為作為基礎，[25]宗教活動賴以生發(fā)的群體生活建構(gòu)，必然要依賴于社會習俗所固有的凝聚力。社會事實學派同時還認為，宗教的神圣意義只有在宗教達到相對進步的狀態(tài)時才有可能被提出，亦即將群體生活賦予一種神圣意義的過程。[26]110如人類早期出現(xiàn)的拜物教就是將自然力量神圣化的結(jié)果。盡管禮俗治理先于宗教統(tǒng)治，但禮俗與宗教之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)十分緊密。禮俗的神圣化和神秘化即為宗教，這為禮教合一治理模式的出現(xiàn)奠定了基礎，但在眾多宗教統(tǒng)治的形式中，盡管排除了政治和法治的力量，卻始終要借助于禮俗才能完成宗教由少數(shù)人信仰約束力轉(zhuǎn)變?yōu)槿w成員行為約束力的過程。禮教合一常常表現(xiàn)為宗教統(tǒng)治，但從治理機理上來分析，其中禮俗的力量十分重要，主要在民族建立與形成的早期作為一種普遍的治理方式，其傳統(tǒng)性十分濃厚，在現(xiàn)代社會的變遷中則逐漸退出了社會治理的舞臺。

禮法合一的模式是當代政黨政治國家中普遍采用的民族地區(qū)社會治理模式。本質(zhì)上，禮法合一表明了在法治國家中對民眾自主性給予了較大的活動空間，是社會治理民主化、公開化的表現(xiàn)。但從較多現(xiàn)實治理方式來看，民族地區(qū)社會治理中，并不是法治主動納入禮俗，而是法治被動嵌入禮俗道德。“在西南少數(shù)民族地區(qū)，相關(guān)研究表明，由于深受宗教傳統(tǒng)的影響，當?shù)厝罕姷墓褚庾R較為淡薄，有近半數(shù)的村民首先認為自己是上帝或神的子民，其次才是中華人民共和國的公民?！盵27]可以認為，禮法合一模式是在民族地區(qū)社會治理中，由依靠民族地區(qū)民俗、宗教、信仰，甚至民族禁忌治理向依法治理轉(zhuǎn)變中的一種中間過渡模式。禮法合一的民族地區(qū)社會治理模式存在兩種基本狀態(tài)：一是禮治框架下的法治，二是法治框架下的禮治。從禮法合一的終極價值追求來看，法治框架下融入禮俗宗教治理是現(xiàn)代社會治理的普遍理想模式。

（三）行政治理模式

行政治理是國家政治權(quán)力介入社會治理的一般模式，集中體現(xiàn)了國家對內(nèi)職能和政治民主化的目的取向。行政治理依靠國家政治權(quán)力的強制力，通過有效聯(lián)結(jié)社會中各種分散力量，在可能的形式與途徑下形成社會發(fā)展的合力，以積極地促進社會建設。行政治理的前提是國家威權(quán)和政治權(quán)力，但是從民族地區(qū)社會發(fā)展歷史來看，行政治理是在國家產(chǎn)生之后逐漸融入民族地區(qū)宗教管理、傳統(tǒng)習俗治理行列中的。對于一個有著極強傳承性價值評判和群體行動體系的民族來說，行政治理是作為一種外在力量的嵌入過程而出現(xiàn)的。因此，行政治理必須在充分肯定民族地區(qū)原有治理體系與模式的前提下，秉承維護和建設的姿態(tài)，合理把握政治和國家強權(quán)的施行尺度，在有限的范圍內(nèi)釋放行政治理力量，實現(xiàn)民族地區(qū)的善治目標。從我國民族地區(qū)行政治理發(fā)展的歷程來看，存在傳統(tǒng)行政治理與現(xiàn)代行政治理的模式、手段、效果等方面的區(qū)分。

傳統(tǒng)行政治理則出現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)基礎脆弱、生產(chǎn)能力不足的農(nóng)業(yè)社會?！耙哉疄橹行摹⒁孕姓?quán)力為本位，行政主體主要運用強制手段對社會事務進行全方位的管制，它以單方性、命令性、強制性和封閉性為基本特征。”[28]以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的傳統(tǒng)社會，生產(chǎn)領域內(nèi)的封閉性限制了社會領域內(nèi)社會交往的范圍，整個社會處于相對隔離與分離的狀態(tài)，政治治理必須依靠強權(quán)推動才能實現(xiàn)其治理的目的，這在一定程度上決定了行政治理的模式和方式。傳統(tǒng)社會崇尚皇權(quán)至上，以人而治的特色十分突出，演化出僵化落后、不鶩變革的政治統(tǒng)治，其開放程度、文明程度均遠遠不足。傳統(tǒng)行政治理以服從和順應為目的，壓制了民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，這本質(zhì)上是與社會治理的目標背道而馳的。

合作行政、柔和行政與開放行政等是現(xiàn)代行政治理模式的發(fā)展訴求。[29]現(xiàn)代社會是物質(zhì)文明高度發(fā)達的社會，物質(zhì)生產(chǎn)方式多種多樣，產(chǎn)業(yè)形式不一而足。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)較好地克服了弱質(zhì)性，通過各種技術(shù)手段提升了產(chǎn)業(yè)對抗自然環(huán)境風險的能力，成為社會化生產(chǎn)序列中的重要環(huán)節(jié)。在農(nóng)業(yè)之外的產(chǎn)業(yè)領域中，其社會化生產(chǎn)程度更高。工業(yè)領域的技術(shù)增長，為社會各個主體之間互融鋪設了實體路徑，交通、通訊、網(wǎng)絡技術(shù)的發(fā)展，打破了地區(qū)之間隔閡與分離，逐漸形成一個共融共存的大社會。民族地區(qū)受現(xiàn)代社會交通和通訊技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)改變自然地域的區(qū)隔與限制，一個密切交往、互融共通的嶄新的民族社會正在形成。表2中顯示了第39次中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告中五個民族自治區(qū)網(wǎng)絡普及率在全國31個省市、直轄市、自治區(qū)中的排名。

從表中可以看出，新疆維吾爾自治區(qū)排名第10，互聯(lián)網(wǎng)普及率高于全國平均水平。其他民族自治地區(qū)普及率基本接近全國平均值，比安徽、河南等中部地區(qū)的普及率都要高。這說明民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展正在朝著開放、共融的態(tài)勢發(fā)展。這種社會發(fā)展現(xiàn)狀，必然促使民族地區(qū)的行政治理方式進一步變革，強權(quán)命令式行政治理已不能適應民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，開放的、合作的、柔性的行政治理是其必然選擇。

四、從“柔治”到“共治”：民族地區(qū)多主體行政治理的跨越式轉(zhuǎn)變

從民族地區(qū)社會治理模式演變過程基本可以得出兩個結(jié)論：其一，民族地區(qū)社會治理遵循了一般社會治理的演變路徑，從習俗治理開始，經(jīng)歷了政教合一、禮教合一、禮法合一模式，最終選擇行政治理模式，既是社會治理基礎不斷變遷的結(jié)果，也是行政治理模式持續(xù)完善的結(jié)果;其二，民族地區(qū)社會治理又與一般社會治理有著明顯的不同，政、教、禮、法的力量存在一定的博弈，即使在當前政、法力量居于中心地位的現(xiàn)代社會，禮、教的影響仍然十分突出，這使得民族地區(qū)社會治理必然以“柔治”為基本方略，在行政與法律的框架下融合習俗與宗教力量，謀取全面性社會和諧穩(wěn)定。

柔性治理緣起于二十世紀中期以來政府失靈所導致的治理危機中，在彌補政府管理危機、財政危機、信任危機的過程中，逐漸產(chǎn)生的新公共管理理論、新公共服務理論以及治理與善治思想，在對傳統(tǒng)科層制批判的基礎上，提出了政府與社會合作共治的治理理念，二十世紀八十年代以后，逐漸形成柔性治理理論。[30]柔性治理以善治為目標，采取非強制性的方式獲取治理伙伴及治理對象的配合或參與，達到和諧治理的目的。柔性治理的出現(xiàn)與該階段西方盛行的協(xié)合民主思想所倡導的權(quán)力分享主張[31]不謀而合，本質(zhì)上是行政治理權(quán)力的分解。在民族地區(qū)治理中，柔性治理有特別的適用性。王麗華以滄源佤族傳統(tǒng)政治體系轉(zhuǎn)型為例，實證分析了柔性治理在傳統(tǒng)政治體系政治基礎、經(jīng)濟基礎、文化基礎轉(zhuǎn)型中的作用。[32]106-109曹召勝根據(jù)武陵民族地區(qū)Y村治理實踐的考察指出，“柔性治理”能夠改變中國鄉(xiāng)村社會普遍“以力治理”的圖景，在鄉(xiāng)村振興背景下更能提升鄉(xiāng)村治理績效。[33]

從治理主體角度分析，柔性治理盡管強調(diào)政府與社會的合作，倡導行政權(quán)力分享，但治理主體仍然呈現(xiàn)明顯的單主體傾向。政府作為社會治理的權(quán)力中心，采取各種“懷柔”的策略和方法，施于治理對象以一定的權(quán)力，或者采取平民化的施政方式，以獲得治理對象在某一事件上的支持或短期的配合與參與，表面上實現(xiàn)了善治的目的，但根本上并未改變主體與對象的本質(zhì)關(guān)系。毋庸諱言，柔性治理在改造傳統(tǒng)“以力治理”“強力治理”的落后治理方式中有十分積極的作用，但并未動搖單中心治理的格局。

2004年6月，黨的十六屆四中全會做出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”的指示，開啟了我國社會管理創(chuàng)新之路。2007年黨的十七大報告中明確了“建立黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局”的創(chuàng)新思路。2012年黨的十八大報告中進一步強調(diào)“加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，2013年黨的十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”的決定，至此完成了我國由“社會管理”到“社會治理”的轉(zhuǎn)變，也預示著社會治理從單主體向多主體的轉(zhuǎn)變。十九大報告中倡導“打造共建共治共享的社會治理格局”，“共治”作為突破性的治理創(chuàng)新，表明了新的社會治理時代的來臨。

從“柔治”到“共治”是治理模式的根本轉(zhuǎn)變?！肮仓巍崩碚撌侵袊厣卫砝碚搫?chuàng)新，在中國共產(chǎn)黨的領導下，“共治”能夠在最大程度上實現(xiàn)多主體共同參與的和諧善治，建立“強國家、強社會”的理想格局。但對于民族地區(qū)社會治理來說，“共治”意味著政、教、禮、法秩序的再次調(diào)整。新格局下如何獲得各種力量的多贏，是決定民族地區(qū)“共治”目標實現(xiàn)的重要變量。

五、從“共治”到“善治”：民族地區(qū)有效治理的進路

“共治”秉持治理視角，是主體多元、方式多樣、秩序取向的混合型整合，其目標在于實現(xiàn)有效治理。[34]“共治”體系下民族地區(qū)社會有效治理面臨新的挑戰(zhàn)。如張偉認為，民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后、地區(qū)發(fā)展不平衡、法律制度過寬泛、社會組織參與有限以及基層黨委作用難以發(fā)揮等問題是影響民族地區(qū)社會治理的主要因素。[35]吳超詳細分析了西藏地區(qū)打造共建共治共享社會治理體系存在的困境，主要表現(xiàn)為社會沖突日益復雜化、多元化，制度供給相對不足;宗教信仰自由權(quán)利保護與利用宗教分裂祖國圖謀并存;移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展引起新的文化價值觀念沖突以及維持禮法秩序的困難;人民對社會治理標準和新治理格局的期望日益提高。[36]這些分析提出了“共治”體系下民族地區(qū)社會治理面臨的普遍性問題和政、教、禮、法之間的新問題?！肮仓巍斌w系下應當具體分析這些問題，采取有效策略實現(xiàn)“善治”的目標。

“共治”體系同時提供了民族地區(qū)有效治理的機遇。一是治理理念發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，“力治”“強治”思維已不復存在，“共治”“善治”是新時代社會主義社會治理的根本指針。二是治理路徑完全明確，黨委領導、多主體參與、治理重心下移是解決現(xiàn)存問題、達到“共治”“善治”的根本策略。三是治理格局基本形成，表現(xiàn)為以黨委領導居于頂層總體把控和設計、多主體參與位于中間層實施治理、法治保障處于底層進行兜底的三級穩(wěn)固治理格局。另外，民族地區(qū)的宗教信條包含引導信眾遵紀守法和自律的內(nèi)容，民族地區(qū)的一些特殊性也蘊含著潛在價值和優(yōu)勢，[37]都是構(gòu)成民族地區(qū)“共治”“善治”的有利條件。

“共治”體系下民族地區(qū)實現(xiàn)有效治理的根本是“善治”?！吧浦巍笔恰肮仓巍钡哪繕巳∠?，也是社會治理的最終價值追求，是秩序取向的保障?！吧浦巍北仨殘猿秩嗣癖疚?，從人民的根本利益的立場出發(fā)搭建治理體系?！吧浦巍北仨殘猿忠匀藶楸?，要從人對美好生活需求的角度上出發(fā)設置治理措施。“善治”就是在充分保障民族地區(qū)各主體與力量之間利益平衡的基礎上，實現(xiàn)利益共享與治理和諧，營造以人的獲得感、滿足感、幸福感為衡量指標的符合人的本性需求的治理局面。“善治”是“共治”的目標追求，也是“共治”建設內(nèi)容?！肮仓巍笔恰吧浦巍钡幕A和保障，也是“善治”的根本途徑?！肮仓巍迸c“善治”互為表里，密不可分。在“善治”的目標框架下，能較好地統(tǒng)一民族地區(qū)存在的各種不同的社會治理模式，為“共治”打開通途。

據(jù)此，謀求“共治”體系下的“善治”，必須重視以下策略：一是實化“共治”中的“自治”。民族區(qū)域自治制度是我國的基本制度之一，實踐表明，民族區(qū)域自治制度為民族地區(qū)善治做出了巨大貢獻。[38]新的治理格局下，進一步實化“自治”，能夠充分調(diào)動政、教、禮、法各方主體的積極性和主動性，以治理主體的身份重新登入行政治理的舞臺，引導各方力量的正向發(fā)揮。二是強化“一核多元”原則?！耙缓恕笔侵钢袊伯a(chǎn)黨的領導。從歷史演變來看，民族地區(qū)治理一直具有“多中心性”[39]，政、教、禮、法的力量相互融合滲透，治理中心更迭交替?！肮仓巍斌w系下這些力量均以主體的身份共同參與治理，必須在“黨委領導”這一新治理格局頂層設計與把控下，發(fā)揮各自的治理優(yōu)勢。三是治理重心必須向基層下移。從“善治”的根本出發(fā)點上來看，堅持人民的利益和以人為本的美好生活需求是善治根本，而基層與人民及其需求最為接近，治理重心下移是“善治”的必然要求，同時也是民族區(qū)域“自治”的本質(zhì)要求。四是細化地方性法規(guī)。民族地區(qū)的特殊性歸根結(jié)底是文化的特殊性，其中“鄉(xiāng)規(guī)民約”與社會主文化有較多價值沖突，情理法之間次序難以協(xié)調(diào)。堅持“共治”中的“自治”，謀求“善治”中的人民利益和以人為本，就必須在充分尊重民族地區(qū)的文化傳統(tǒng)的基礎上，細化法律法規(guī)，建立明確的、可行的行為標準，真正實現(xiàn)以法治兜底的保障功能。

六、結(jié)論與啟示

打造“共建共治共享”的治理格局是一個復雜而系統(tǒng)的工程，本文立足于民族地區(qū)社會治理的歷史模式，探討了新治理格局下民族地區(qū)“共治”的進路。主要結(jié)論為：

一，“共建共治共享”社會治理理論是習近平新時代中國特色社會主義思想的一部分，是構(gòu)建新的社會治理格局的核心思想，最終取向于社會善治。

二，民族地區(qū)歷經(jīng)“鄉(xiāng)規(guī)民約治理模式”“政、教、禮、法互嵌模式”“行政治理模式”等歷史治理模式，是打造新治理格局重要的歷史遺產(chǎn)，也是謀求“共治”的重要基礎。

三，民族地區(qū)社會治理行政治理階段經(jīng)歷了從“力治”到“柔治”再到“共治”的演變，只有“共治”實現(xiàn)了從單主體向多主體的跨越式轉(zhuǎn)變。

四，民族地區(qū)社會治理存在特殊性，“共治”體系下必須辯證地進行認識，堅持人民本位，堅持以人為本，合理搭建治理體系，有效設置治理措施，實現(xiàn)有效治理。

五，有效治理的根本是“善治”?！吧浦巍奔仁恰肮仓巍钡哪繕巳∠颍彩恰肮仓巍钡慕ㄔO內(nèi)容。“共治”是“善治”的基礎和保障，也是“善治”的根本途徑。兩者互為表里，密不可分。

六，謀求“共治”體系下的“善治”，實化“共治”中的“自治”、強化“一核多元”原則、治理重心向基層下移、細化地方性法規(guī)是其必然進路。

我國是一個多民族國家，民族之間大雜居、小聚居、相互交錯居住，為社會治理帶來一定難度。“共建共治共享”社會治理格局提供新的社會治理思維，為實現(xiàn)民族地區(qū)長期穩(wěn)定的“共治”和以人民獲得感、幸福感提升為旨歸的“善治”帶來清晰指向?！肮仓巍斌w系下謀求“善治”是一個長期的過程，應當有足夠的歷史耐心。為此，應把握以下方向：

首先，“共治”體系構(gòu)建不是斷裂式變遷。民族地區(qū)社會歷史悠久、文化豐富、宗教多樣，各種治理模式更迭交替，具有豐厚的社會治理累積?！肮仓巍斌w系的建構(gòu)應當在充分尊重歷史環(huán)境的前提下柔性化謀求變遷。

其次，“共治”體系構(gòu)建不是去中心化。民族地區(qū)存在政、教、禮、法多種力量，在“共治”體系下均以治理主體的身份出現(xiàn)，各種力量之間必然產(chǎn)生新的秩序和關(guān)系，但并不是返祖式博弈，而是在黨委領導下的關(guān)系重建。

最后，“共治”體系下的“善治”不是無底線治理?！肮仓巍钡哪繕耸恰吧浦巍?，“善治”是人民本位和以人為本的治理，滿足人民對美好生活的追求是終極價值取向，但這并不意味著治理沒有底線，完善自治性地方法律法規(guī)是“善治”的根本保障。

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CHANGES OF SOCIAL GOVERNANCE MODEL AND EFFECTIVE GOVERNANCE IN ETHNIC AREAS

——From "Rule By Rite" To "Good Governance"

Qi Yanzhong

Abstract： The social governance in ethnic areas is unique. For a long time， there are some historical governance models， such as "the rules of township regulation and governance"， "the model of political， religious， ritual and legal inter-integration"， "administrative governance model"， and so on. The social governance pattern of "co-construction， co-management and shared governance pattern" provides new thinking for the social governance of ethnic areas in the new era， and realizes the leap-forward transformation of administrative governance in ethnic areas from "hard governance" and "gentle governance" to "co-governance" which is multi-subject governance. The core idea of "co-governance" system is people-oriented governance， the ultimate goal is to achieve "good governance"， to meet the people's needs for a better life， to enhance the people's sense of acquisition， satisfaction， and happiness. It is the inevitable ways to seek effective governance under the "co-governance" system， realizing the "autonomy" in "co-governance"， strengthen the principle of "one core and multiple components"， shifting the focus of governance to the grassroots level， and refining local laws and regulations.

Keywords： ethnic areas; eocial governance; "co-construction ，co-management and shared governance pattern"; effective governance; "good governance"