魏然

一、公共政策倫理分析的涵義

公共政策是公共權(quán)威在特定情境里為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案或行為準(zhǔn)則。公共政策在社會(huì)生活中起著十分重要的作用，公共政策的本質(zhì)是社會(huì)利益的集中反映。政策的形成過(guò)程，實(shí)際上是各種利益群體，把自己的利益訴求投入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益的要求，對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過(guò)程。

實(shí)踐證明，公共政策是現(xiàn)代政府行政組織管理過(guò)程中必不可少的手段，而在政策實(shí)施過(guò)程中往往出現(xiàn)很多雖然程序合理、手段正確，但是卻被民眾消極抵抗的情況，分析其中緣由，不難發(fā)現(xiàn)，在政策制定過(guò)程中忽視倫理價(jià)值因素，也很難在政策實(shí)施結(jié)果上確保公平、公正。

具體來(lái)說(shuō)，公共政策倫理分析的內(nèi)容歸納為公共政策的公共性與私人性、主體與對(duì)象，目的與手段，制定與執(zhí)行等的分析。它對(duì)于提高公共政策的社會(huì)效益和理性化、合法化程度具有非常重要的意義。

相對(duì)于政治分析、經(jīng)濟(jì)分析、技術(shù)分析等分析方法，比較而言，公共政策倫理分析往往被人們所忽視，這與現(xiàn)階段人們倫理觀念的淡薄有極大的關(guān)系。公共政策的倫理分析不是純技術(shù)性的，也是非功能性的，它重在突出倫理所特有的導(dǎo)向性。通過(guò)對(duì)我國(guó)公共政策的倫理問(wèn)題分析，我們開始從倫理視角出發(fā)，秉持一定的倫理規(guī)范，透視公共政策過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。

公共政策倫理分析具有以下幾個(gè)特征：

首先在內(nèi)在性上，與其他分析方法相比，倫理分析的內(nèi)在性表現(xiàn)得尤為突出。經(jīng)濟(jì)分析、 政治分析以及技術(shù)分析等方法可以直觀、迅速地顯示出效益、效率等結(jié)果，而倫理分析不會(huì)。

其次在多元性上，公共政策的政治分析，單純從國(guó)家、政黨的角度出發(fā)，分析公共政策的政治效果;公共政策的經(jīng)濟(jì)分析，從政府及市場(chǎng)角度出發(fā)，分析公共政策的成本與效益，而價(jià)值沖突與利益矛盾的多樣性，使得公共政策倫理分析的多元性成為一種必然。

最后在深遠(yuǎn)性上，從某種角度上說(shuō)，公共政策倫理分析是一種面向未來(lái)，面向理想的行為。只要社會(huì)結(jié)構(gòu)保持簡(jiǎn)單和穩(wěn)定，現(xiàn)存的價(jià)值觀就能維持很長(zhǎng)時(shí)間。但是，如果社會(huì)發(fā)生變化，價(jià)值觀也會(huì)發(fā)生變化，以對(duì)此做出反應(yīng)。對(duì)情勢(shì)的重新評(píng)價(jià)和定義必然伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。

二、公共政策倫理分析的標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行的公共政策價(jià)值倫理分析主要基于以下三種方法：

第一，價(jià)值分析法，價(jià)值分析所做的工作，在于確認(rèn)某種目的是否值得為之爭(zhēng)取，采取的手段是否能被接受以及改進(jìn)系統(tǒng)的結(jié)果是否“良好”，它要回答的問(wèn)題包括：因?yàn)槭裁?？為了什么目的？為誰(shuí)？許諾什么？多大風(fēng)險(xiǎn)？應(yīng)優(yōu)先考慮什么等等。一個(gè)完整的政策過(guò)程，從政策問(wèn)題的構(gòu)建，到政策規(guī)劃，直至評(píng)價(jià)，自始至終都貫穿了價(jià)值的調(diào)節(jié)作用。價(jià)值分析的作用主要是制定和應(yīng)用評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)政策價(jià)值觀與政策選擇，力求給予政策實(shí)踐的主體予以指導(dǎo)，因此，價(jià)值分析的內(nèi)容主要是提出并評(píng)價(jià)價(jià)值論點(diǎn)正確性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。價(jià)值分析的中心問(wèn)題是用什么標(biāo)準(zhǔn)證明政策行為的正確、有益或公正。

第二，規(guī)范分析法，也是一種描述性分析。規(guī)范，一般是指規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)或尺度。社會(huì)規(guī)范或行為規(guī)范，是指人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)其理想，根據(jù)特定的觀念制定的，供一個(gè)社會(huì)群體諸成員共同遵守的行為規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，它限定人們?cè)谝欢ōh(huán)境中應(yīng)該如何行動(dòng)。公共政策的規(guī)范分析，除了推動(dòng)人們?nèi)プ瞿切┮恢峦庾龅氖虑橥?，還誘導(dǎo)人們?nèi)プ鏊麄儾灰欢ǘ紭?lè)意去做的事，或阻止人們做正在樂(lè)意做的某些事情。人們創(chuàng)造規(guī)范，是為了借助規(guī)范的力量，確定與調(diào)整人們的共同活動(dòng)及其相互關(guān)系的原則。所以，規(guī)范是維護(hù)社會(huì)基本秩序的重要機(jī)制。

第三，利益分析法，從一定程度上說(shuō)，一項(xiàng)政策的產(chǎn)生，是包括政府利益在內(nèi)的各種利益通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)而達(dá)到均衡的結(jié)果。政府是社會(huì)公共利益的代表者，當(dāng)認(rèn)識(shí)到不同利益群體之間產(chǎn)生利益沖突時(shí)，政府必然要出面干預(yù)，協(xié)調(diào)利益矛盾。因而可以說(shuō)，正因?yàn)槔媸巧鐣?huì)關(guān)系產(chǎn)生的原動(dòng)因，利益也就是公共政策產(chǎn)生的原動(dòng)因。不同層面利益之間的矛盾發(fā)展以及利益本身內(nèi)容和層次的發(fā)展提高，都會(huì)引起公共政策的變化發(fā)展。

三、以昆明北市區(qū)城中村遷政策為例來(lái)分析公共政策中的倫理價(jià)值問(wèn)題

云南省昆明北市區(qū)城中村拆遷改造政策的決策過(guò)程，比較突出地反映了公共政策制定過(guò)程的各個(gè)主要環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的倫理問(wèn)題，把它進(jìn)行公共政策的倫理問(wèn)題分析，具有一定程度的典型意義。

北市區(qū)的城中村拆遷改造，可為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)巨大的綜合效益，但又不可避免地要造成一定的經(jīng)濟(jì)損失和一定數(shù)量的居民遷移，并可能對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)布局和發(fā)展帶來(lái)暫時(shí)的影響。昆明北市區(qū)城中村改造總體上屬于非自愿性經(jīng)濟(jì)移民，具有一定程度的被動(dòng)性。因涉及范圍大和涉及人口多，許多移民不得不離開世代生活的土地，遠(yuǎn)遷它地，重辟生存空間。在遷移、安置、重建中，移民的生產(chǎn)生活和精神受到巨大的沖擊，在遷移后他們要恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活，必然在住房、食物、飲水、交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和就業(yè)等方面遇到許多新問(wèn)題，因而更具有復(fù)雜性。

地方政府在對(duì)這個(gè)公共政策問(wèn)題進(jìn)行界定的過(guò)程中，即考慮到當(dāng)代利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的有機(jī)統(tǒng)一，更著重考慮的是移民的利益整合，這包括國(guó)家和移民、移民地區(qū)和與其相關(guān)的非移民地區(qū)以及移民地區(qū)內(nèi)部不同的部門及個(gè)人之間的利益協(xié)調(diào)與重構(gòu)。政府作為社會(huì)公共事業(yè)的集中體現(xiàn)者，使得他們會(huì)有更多的機(jī)會(huì)了解社會(huì)各方面的動(dòng)態(tài)，更可能從社會(huì)的整體利益方面去推動(dòng)社會(huì)矛盾的解決。在社會(huì)各種利益沖突中，為維護(hù)社會(huì)公正，政府需要主動(dòng)干預(yù)，保護(hù)沖突的受害者，滿足最廣大人民的根本利益， 因此，他們?cè)诠舱邌?wèn)題的界定上更要嚴(yán)格地以社會(huì)主導(dǎo)價(jià)值與倫理規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)。

在這里，我主要從公共政策價(jià)值倫理分析方法中的利益分析法，來(lái)做一個(gè)簡(jiǎn)單的分析：

利益是一個(gè)矛盾的統(tǒng)一體，在政策層面反映的利益矛盾大致有三個(gè)：第一是利益的利他性與利己性矛盾;第二是整體利益與局部利益矛盾;第三是眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的矛盾。處理好這些矛盾，使得這些利益之間實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，不僅是公共政策的原則，而且也是政策作用所期望得到的效果。公共政策是公共部門調(diào)解與整合利益格局，解決利益矛盾的有效工具。同樣，利益矛盾也是政策發(fā)展的根本動(dòng)力。

在上述案例中，政策主體從全局利益出發(fā)，首先惠及到的是經(jīng)濟(jì)利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，在傳統(tǒng)的政策有效性層面沒(méi)有問(wèn)題，其中沒(méi)有考慮到政策實(shí)施過(guò)程中的倫理價(jià)值導(dǎo)向，造成了政策主體與客體之間的一個(gè)價(jià)值沖突，甚至于升級(jí)為一個(gè)極端的對(duì)抗事件，這不僅削弱了政策的執(zhí)行力，還降低了政府的公信力，雖然發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政府的基本職能，但是，如果在政策執(zhí)行過(guò)程中失去了公信力，從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)看，無(wú)疑是得不償失的，而政策過(guò)程中的倫理價(jià)值分析可以更好的惠及民眾的訴求，體現(xiàn)公平、公正。由此可以得出結(jié)論，在政策的制定過(guò)程中加入倫理價(jià)值分析變得尤為重要。

而在上述三個(gè)主要利益矛盾中，亟需要處理好的便是利他性與利己性的矛盾，曾有學(xué)者提出，統(tǒng)治集團(tuán)在政策制定過(guò)程中逃不開自身利益的導(dǎo)向，所制定的政策都是優(yōu)先滿足自身集團(tuán)利益的前提為基礎(chǔ)，而政策客體所被政策惠及不過(guò)是政策實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的附加屬性，這個(gè)例子很好的詮釋了利己性，作為政策主體是一個(gè)利己的行為，政策客體同樣是一個(gè)利己的行為，在雙方利益因目的不同而產(chǎn)生沖突的時(shí)候，這就是一個(gè)利己性與利他性的矛盾，而在現(xiàn)實(shí)的政策行為中，如何確保自己的利益的正確性，便是一個(gè)系統(tǒng)、科學(xué)的進(jìn)行評(píng)估、分析的過(guò)程，而程序化的分析所導(dǎo)致的結(jié)果往往趨于理想化，理論上可行，而缺乏實(shí)踐的支撐，往往脫離實(shí)際，達(dá)到事倍功半的效果。

而在分析過(guò)程中加入倫理道德的評(píng)估因素，正好很大限度的彌補(bǔ)了這種缺失，因?yàn)閭惱淼赖碌男纬墒且粋€(gè)公共的，長(zhǎng)期的，經(jīng)過(guò)實(shí)踐考驗(yàn)的一個(gè)過(guò)程，對(duì)政策進(jìn)行倫理道德的分析從某種意義上講也是一個(gè)間接實(shí)踐的過(guò)程，當(dāng)然，這并不能取代實(shí)踐的意義，畢竟實(shí)踐才是檢驗(yàn)正確性的唯一標(biāo)準(zhǔn)，但倫理價(jià)值分析可以讓政策的制定趨于全面，在保證系統(tǒng)、科學(xué)的前提下，也可以顧及到社會(huì)的一個(gè)普遍認(rèn)同，這正是一種更優(yōu)的解決方案，所以，對(duì)于一個(gè)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的社會(huì)而言，價(jià)值倫理分析尤為重要。

四、結(jié)語(yǔ)

政策過(guò)程中的倫理價(jià)值分析，某種意義上，也就是一個(gè)政策過(guò)程中，效率與公平的問(wèn)題，而社會(huì)對(duì)于正確的認(rèn)知更多的就是公平與正義是否得到了發(fā)揚(yáng)，而目前大多數(shù)對(duì)于政策的制定還是趨向于注重效率，對(duì)于一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)而言，無(wú)疑注重效率是發(fā)展所需要的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)看，政策是否公平、公正，直接影響到了政策的執(zhí)行力，政府的公信力，由此來(lái)分析，效率與公平并不是一個(gè)完全對(duì)立的課題，所以提出注重效率兼顧公平，這實(shí)際上也是提高效率的一種方法;在社會(huì)亟需轉(zhuǎn)型的今天，公平、公正又被提到了一個(gè)新的高度，而政策過(guò)程中加強(qiáng)倫理價(jià)值的分析，便是為了更好的落實(shí)公平、正義。一個(gè)良性的，可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)形態(tài)，才是一個(gè)國(guó)家所要追求的利益。同樣從利己性層面分析，更完善的，更強(qiáng)大的國(guó)家形態(tài)也是符合國(guó)家主體的自身利益，為了實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，執(zhí)政黨還需要付出更多的努力。（作者單位：普洱學(xué)院 黨委（院長(zhǎng)）辦公室）