【摘要】本文以青島膠州市為案例，從棚戶區(qū)改造意義、膠州市發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題及相應(yīng)對策建議四個方面探討當(dāng)下縣級市應(yīng)如何利用好棚戶區(qū)改造這個契機(jī)，改善民生、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加快幸福宜居城市建設(shè)步伐。

【關(guān)鍵詞】膠州市;棚戶區(qū);發(fā)展現(xiàn)狀;對策建議

近年來，膠州市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展速度加快，城市建設(shè)如火如荼，隨之凸現(xiàn)出來的問題就是城市棚戶區(qū)的大量存在，與城市整體形象、文明檔次極不協(xié)調(diào)，所以棚戶區(qū)改造勢在必行。

1、膠州市棚戶區(qū)改造發(fā)展現(xiàn)狀

1.1基本情況

膠州市的棚戶區(qū)改造總體可分為探索起步、快速發(fā)展和規(guī)范推進(jìn)三個階段。

（1）探索起步階段（2005-2008年）。2005年，膠州市政府出臺了《關(guān)于加快舊村改造工作的意見》（膠政發(fā)[2005]126號文），選擇原南關(guān)街道辦事處管理村、阜安街道辦事處南坦村、中云街道辦事處河頭源村、北關(guān)街道辦事處楊家林村作為第一批舊村（棚戶區(qū)）改造試點(diǎn)村莊，取得了不錯效果。

（2）快速發(fā)展階段（2008-2013年）。在取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2008年，膠州市政府正式將城中村（棚戶區(qū)）改造提上了議程，首先實(shí)施了三里河街道辦事處莊里頭村片區(qū)及阜安街道辦事處向陽片區(qū)兩大片區(qū)拆遷改造，接著用了不到5年時間，啟動了39個城中村（棚戶區(qū)）改造項(xiàng)目，累計(jì)完成房屋拆遷面積約170萬平方米，村民安置樓建筑面積約80萬平方米，涉及村居民9700戶，受惠人口26600人。

（3）規(guī)范推進(jìn)階段（2013年至今）。2013年底，膠州市將棚戶區(qū)改造項(xiàng)目按程序納入到了省年度棚戶區(qū)改造計(jì)劃，棚戶區(qū)改造工作進(jìn)入了規(guī)范推進(jìn)階段。納入省年度計(jì)劃的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，嚴(yán)格按照國家、省關(guān)于棚戶區(qū)改造目標(biāo)要求，在項(xiàng)目征收、建設(shè)、回遷安置等重要環(huán)節(jié)，自覺接受群眾監(jiān)督，嚴(yán)格依法按程序辦事，確保村民按時回遷。

1.2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在改造過程中，膠州市政府堅(jiān)持以人為本、讓利于民，充分考慮被征收人的合法訴求和正當(dāng)利益。

（1）村（居）民方面。對于集體土地上的宅基地房屋，采取以實(shí)物補(bǔ)償為主的安置方式，每間北正房置換多層樓房不低于40平方米或置換高層樓房不低于45平方米。對于國有土地上的城市棚戶區(qū)改造，按照《青島市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，采取貨幣補(bǔ)償與房屋安置相結(jié)合的方式，對于采取貨幣補(bǔ)償?shù)慕o予5%的獎勵。

（2）村委方面。一是增加應(yīng)安置面積10%的房屋作為配建安置房原，用于解決本村生活、住房困難村民及戶型搭配等需要。二是按不低于人均10平方米的標(biāo)準(zhǔn)為村集體配建經(jīng)濟(jì)發(fā)展用房，解決村莊在改造后繳納村民養(yǎng)老保險、村級辦公及公益事業(yè)等方面的支出。三是按人均2平方米標(biāo)準(zhǔn)為村莊配建公用事業(yè)用房。

1.3政策扶持

膠州市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目除享受國家、省及青島市獎補(bǔ)資金、稅費(fèi)減免、政策性貸款等優(yōu)惠政策外，膠州市政府還制定了相關(guān)政策措施，推動棚改工作健康發(fā)展。

（1）2005年出臺了《關(guān)于加快舊村改造工作的意見》（膠政發(fā)[2005]126號），規(guī)定村民安置樓建設(shè)行政事業(yè)性收費(fèi)減免、村莊舊址土地出讓金凈收益返還等。

（2）2008年出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房屋拆遷工作的實(shí)施意見》（膠政發(fā)[2008]20號），進(jìn)一步規(guī)范房屋拆遷程序及行為，明確各部門在拆遷過程中的職責(zé)分工。

（3）2011年出臺了《關(guān)于加強(qiáng)國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（膠政發(fā)[2011]104號），明確規(guī)定了舊村改造土地出讓底價和需配建的安置房數(shù)量及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)作為“招、拍、掛”公示的前提條件單獨(dú)列示。

（4）2013年出臺了《膠州市舊村改造工作規(guī)程》（膠政辦發(fā)[2013]55號），建立了由發(fā)改、國土、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政、環(huán)保、法制等部門和各鎮(zhèn)辦為成員的舊村改造聯(lián)席會議制度。

（5）2017年出臺了《關(guān)于加大棚戶區(qū)改造工作力度加快宜居幸?，F(xiàn)代化空港新區(qū)建設(shè)步伐的意見》（膠政發(fā)〔2017〕75號），對于今后棚戶區(qū)改造的補(bǔ)償原則及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、改造項(xiàng)目的申報(bào)程序及審批流程、政策支持和信貸融資等方面進(jìn)行了明確和規(guī)范。

1.4補(bǔ)償方式

膠州市在具體的棚改實(shí)踐過程中，采取新建安置房屋和貨幣化補(bǔ)償兩種方式。

（1）新建安置房。該模式優(yōu)點(diǎn)在于：一是房型房源可控;二是安置資金支付壓力較小。主要弊端有：一是建設(shè)周期長，過渡成本高。從地塊征收到安置房建設(shè)、竣工交付一般需要2-3年，如遇征收、資金等困難，長達(dá)4-5年，居民遲遲不能回遷，導(dǎo)致財(cái)務(wù)成本、群眾租房過渡成本較高，且群眾長期租房過渡怨言較大;二是安置房屋質(zhì)量不能保證，相關(guān)配套設(shè)施難以同步實(shí)施，群眾反映問題較多;三是一些安置房因土地性質(zhì)為劃撥、建設(shè)手續(xù)不齊全等原因，難以辦證，后續(xù)轉(zhuǎn)讓較為困難，群眾意見大。

（2）貨幣化補(bǔ)償。該模式優(yōu)點(diǎn)：一是一次性付款，不用支付過渡費(fèi)，資金周轉(zhuǎn)迅速，棚改的資金效應(yīng)得到最大程度發(fā)揮。二是有利于破解改造過程中的項(xiàng)目選址、工程質(zhì)量、回遷延期等問題，充分發(fā)揮市場配置資源作用，消化房地產(chǎn)市場庫存商品住房。弊端在于：一是對于面積較小的被征收房屋，棚改居民拿到貨幣補(bǔ)償后無法在市場上購買到商品房，需要自己補(bǔ)差價;二是棚改資金支付壓力較大;三是對房價上漲起到了推波助瀾的作用。

2、存在的問題

2.1認(rèn)識問題

很多居民認(rèn)為棚戶區(qū)的改造就是棚戶區(qū)的開發(fā)，政府要占用這塊地或者政府將這塊地出讓給了開發(fā)商，占用住房就應(yīng)得到相應(yīng)的征地拆遷補(bǔ)償，他們并不認(rèn)為棚戶區(qū)的改造是為了改善自己的居住條件。因此，居民更加關(guān)注的是自己能否在改造中得到更多的征地拆遷補(bǔ)償，在認(rèn)識上存在誤區(qū)。

2.2征收難度加大問題

2015年，膠州市實(shí)施了膠東國際機(jī)場一期建設(shè)用地上的房屋征收，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，造成計(jì)劃改造棚戶區(qū)內(nèi)群眾對拆遷補(bǔ)償期望值普遍較高，導(dǎo)致棚戶區(qū)征收難度加大。且棚戶區(qū)內(nèi)違法違章建筑較多，困難戶、低保戶、下崗戶多，補(bǔ)償安置成本較高，征收動員難度大。

2.3 棚改進(jìn)展緩慢問題

目前的棚改項(xiàng)目往往房屋密度大，基礎(chǔ)設(shè)施落后，開發(fā)成本高，對民營房地產(chǎn)企業(yè)吸引力較小，市場化運(yùn)作難度較大，拆遷成本過高，開發(fā)企業(yè)從自身經(jīng)濟(jì)利益、風(fēng)險承擔(dān)等因素考慮，在棚改項(xiàng)目資金投入上保持謹(jǐn)慎態(tài)度，導(dǎo)致原計(jì)劃改造項(xiàng)目遲遲未能實(shí)施，棚改進(jìn)展放緩。

2.4 棚改政策影響問題

因拆遷騰空后的土地出讓須公開招投標(biāo)，個別開發(fā)商擔(dān)心在投入改造資金后，未能如愿拍得騰空后凈地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，在棚改資金的投入上存在顧慮。

2.5安置房建設(shè)手續(xù)辦理滯后問題

按照國家及省關(guān)于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目工作要求，納入省年度計(jì)劃的棚改項(xiàng)目，安置樓工程須在當(dāng)年9月底前取得國有土地使用證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證并開工建設(shè)。但由于土地、資金等原因，導(dǎo)致部分棚改項(xiàng)目手續(xù)辦理工作滯后。

3、加快棚戶區(qū)改造的幾點(diǎn)建議

3.1堅(jiān)持以人為本、關(guān)注民生是根本

在征收、補(bǔ)償、安置、施工、回遷等各個環(huán)節(jié)，要堅(jiān)持依法運(yùn)作，嚴(yán)格執(zhí)行國家及省、市有關(guān)政策規(guī)定，妥善解決好特困群體的住房問題。要著力完善各種城市配套服務(wù)設(shè)施，改善人民群眾的生產(chǎn)生活條件，提升人民群眾的居住水平和環(huán)境，打造智慧型社區(qū)。

3.2堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作是關(guān)鍵

棚戶區(qū)改造要采取政府主導(dǎo)、社會參與的市場化運(yùn)作相結(jié)合的模式。對于可采取市場化運(yùn)作的項(xiàng)目，要充分發(fā)揮政府的組織引導(dǎo)作用，在土地出讓、稅費(fèi)減免、信貸資金等方面給予政策支持，打消投資商的擔(dān)心和顧慮，調(diào)動國有企業(yè)和社會力量廣泛參與;對市場化運(yùn)作有困難的片區(qū)，應(yīng)積極爭取政策性銀行貸款及棚改專項(xiàng)債券支持，有效解決棚改資金不足問題。

3.3堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施是基礎(chǔ)

棚戶區(qū)改造要根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財(cái)力情況，合理確定城區(qū)棚戶區(qū)改造的目標(biāo)任務(wù)，量力而行，分步分批組織實(shí)施。要堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、因地制宜、配套建設(shè)的原則，努力實(shí)現(xiàn)城市資源的優(yōu)化配置，提升和完善城市功能，打造出“智慧型”城市。

3.4堅(jiān)持陽光操作、和諧拆遷是原則

拆遷安置工作往往集中了各種社會焦點(diǎn)，涉及群眾的切身利益。只有堅(jiān)持公開、公平、公正和陽光操作的原則，將棚戶區(qū)改造的拆遷安置補(bǔ)償方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和評估結(jié)果等及時進(jìn)行公布，對拆遷、建設(shè)、回遷安置等重要環(huán)節(jié)實(shí)行公示，依法保障被拆遷人的合法權(quán)益，才能有效緩解拆遷安置中的各種矛盾。

3.5堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、密切配合是保障

棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，也是涉及千家萬戶的民心工程，只有建立統(tǒng)一指揮、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、責(zé)任明確的推進(jìn)體系和責(zé)任體系，才能有力推動棚戶區(qū)改造各項(xiàng)工作扎實(shí)深入開展。棚戶區(qū)改造實(shí)施主體，要根據(jù)實(shí)際情況，有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)的開展各項(xiàng)工作。市相關(guān)職能部門要建立和完善棚改項(xiàng)目綠色審批通道，簡化審批流程，提高審批效率，確保棚改工作順利推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號）.

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[4]《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)〔2015〕37號）.

[5]《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見的通知》（發(fā)改高技〔2014〕1770號）.

作者簡介：

陸旭東，山東省膠州市房產(chǎn)管理局，山東膠州。