劉章發(fā) 孫啟慧

義務(wù)教育是實現(xiàn)我國教育公平，提高全民素質(zhì)的重要手段之一。作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占我國人口的大多數(shù)。但是，由于歷史原因，城市與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的不平衡影響了義務(wù)教育的公平分配。義務(wù)教育作為一種社會福利，其資金來源主要是政府的財政轉(zhuǎn)移支付。國家的支持彌補了部分農(nóng)村義務(wù)教育資金干涸的狀況，然而也還有許多類似轉(zhuǎn)移支付資金不到位的問題亟待解決。因此，我國應(yīng)該加強對財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督管理，完善財政轉(zhuǎn)移支付資金鏈，爭取早日實現(xiàn)教育公平。

目前我國城市與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性、東西部發(fā)展不均衡、兩極分化的特征影響義務(wù)教育的公平分配。目前，我國農(nóng)村人口依然占有較大比重，農(nóng)村義務(wù)教育的落后是阻礙社會進步的重要原因之一。農(nóng)村義務(wù)教育作為一種社會福利，其經(jīng)濟來源主要依托于政府的財政轉(zhuǎn)移支付，如何完善財政性轉(zhuǎn)移支付，使政府投入更好的落實在需要的地方是我國一項任重而道遠的任務(wù)。

一、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費使用現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村國家財政性教育經(jīng)費投入力度不斷加大

表1.1羅列了國家財政性教育經(jīng)費在我國農(nóng)村財政性轉(zhuǎn)移支付中的付出情況（2007-2015），可以看出，對照農(nóng)村小學(xué)的教育經(jīng)費投入和農(nóng)村初中的教育經(jīng)費投入均呈增加模式。

（二）城鄉(xiāng)教育經(jīng)費差距縮小

圖1中可以看出，農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費與國家生均經(jīng)費的比值越來越高，這一比值越高，說明城鄉(xiāng)間教育經(jīng)費投入差距越小。同時，政府對教育的財政轉(zhuǎn)移支付的由于明確了不同的等級政府支付項目的分工，強調(diào)突出了中央和地方政府的不同轉(zhuǎn)移比例，不僅使管理日趨規(guī)范，也為更完善的公共財政體系奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（三）農(nóng)村義務(wù)教育資源配置得到優(yōu)化

在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平不足時，一些地方政府往往會將更多資源用于發(fā)展地方經(jīng)濟和增加地方財政收入范疇，輕視地方農(nóng)村義務(wù)教育的投入，從而對農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展形成障礙。而隨著義務(wù)教育惠及農(nóng)村，及“兩免一補”政策的出臺，國家加大對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入力度，同時提高了監(jiān)管力度，這使得農(nóng)村義務(wù)教育的財務(wù)經(jīng)費配置獲得了優(yōu)化。

二、農(nóng)村義務(wù)教育的財政使用問題

（一）個別財政薄弱地區(qū)力有不逮

在“兩免一補”政策出臺后就要求在補助學(xué)生的數(shù)目上，地方必須與中央保持同等。然而該政策實施一年以后，有地方發(fā)現(xiàn)：中央政府財政對實施義務(wù)教育“一免一補”綽綽有余，而地方上則對此力有不逮。

（二）轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范，使用效率比較低下

我國政府其實對農(nóng)村義務(wù)教育足夠重視，所以每年向農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費上的投入總數(shù)額還是很大的，但由于部分存在計算標(biāo)準標(biāo)準、流程管理、監(jiān)管責(zé)任等方面的缺陷，大量的轉(zhuǎn)移支付資金每每滯留于中間環(huán)節(jié)，財政困難的地方反而最不容易到達。

（三）農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費缺口依然巨大

政策上，隨著農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的撤并，以及后來推廣的“小班授課制”，一些財政緊張的農(nóng)村地區(qū)只能滿足學(xué)科教學(xué)的基本要求，這與全面推廣素質(zhì)教育的要求不甚相符。農(nóng)村學(xué)校的學(xué)校的教學(xué)設(shè)備、教學(xué)儀器的缺乏也成為了全民素質(zhì)教育的阻力，教育經(jīng)費缺口依然很大。

三、農(nóng)村義務(wù)教育財政使用存在問題的原因

（一）教育事業(yè)與財政脫節(jié)

財政部門發(fā)放教育經(jīng)費，但并不規(guī)定經(jīng)費的具體使用辦法，教育經(jīng)費的使用由教育部門根據(jù)實際情況自行調(diào)整，財政部門不能夠?qū)ζ溥M行有效的監(jiān)督。從2004年度審計署發(fā)布的50年度縣級基礎(chǔ)教育經(jīng)費審計調(diào)查中得出結(jié)論，教育經(jīng)費發(fā)放仍存在問題。

（二）中央與地方的博弈使得信息不對稱

中央政府為了得到地方的積極響應(yīng)，往往優(yōu)先許諾以得到地方提前做出適當(dāng)?shù)呐涮字С郑欢r(nóng)村為了獲得中央的財務(wù)撐持，則不斷允諾，雙方在義務(wù)教育問題上出現(xiàn)的博弈。

（三）義務(wù)教育供給方式單一

我國政策上義務(wù)教育主要是由政府提供，私人很少被允許介入，私立學(xué)校僅擔(dān)負了小部分初等教育的本能機能。在我國，辦教育權(quán)為政府所把持，政策上也對民間資本進入辦學(xué)設(shè)置了一些障礙，政府辦學(xué)和民間辦學(xué)沒有形成良性競爭，進而影響了義務(wù)教育供給方面的效力和質(zhì)量。

四、對農(nóng)村財政使用問題的改革建議

（一）國家加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，橫縱都要抓

目前，我國農(nóng)村義務(wù)教育的資金來源是以中央向地方投入為主，以省內(nèi)小規(guī)模地區(qū)間的財政支持為輔。但是，我國幾乎不存在大規(guī)模省與省之間的橫向財務(wù)轉(zhuǎn)移往來。中央和省政府也應(yīng)該加快投入對農(nóng)村義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的步伐，盡快撫平農(nóng)村義務(wù)教育財務(wù)不足的創(chuàng)口。同時，也應(yīng)以實現(xiàn)地區(qū)教育水平均等化為目標(biāo)，并通過財政轉(zhuǎn)移支付調(diào)整政府支出結(jié)構(gòu)和教育支出水平。

（二）完善一般性轉(zhuǎn)移支付，強化專項轉(zhuǎn)移支付

在許多農(nóng)村地區(qū)，其經(jīng)濟發(fā)展落后，許多地方存在挪用教育的財政性轉(zhuǎn)移支付來滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)象。中央就應(yīng)在進行財政性轉(zhuǎn)移支付前做好預(yù)算管理，增強專項轉(zhuǎn)移支付，使轉(zhuǎn)移支付更有針對性。

（三）完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，加強監(jiān)管力度

一是削減中間環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，踴躍推動省直管縣的革新。二是中央政府不但要填補教育經(jīng)費的缺口，還要主動勉勵下級政府加倍正視義務(wù)教育，制止基層政府操縱信息不對稱向上級索取更多地財政轉(zhuǎn)移支付而不投入到義務(wù)教育，加大監(jiān)管力度。

（四）拓寬義務(wù)教育資金供給方式

政府不妨減少政策約束，鼓勵私人部門進入中小學(xué)教育辦學(xué)，使民間辦學(xué)踴躍起來，使各類中小學(xué)形成良性競爭。政府和公辦學(xué)校也會重視義務(wù)教育的投入和發(fā)展，進一步樹立服務(wù)理念。這樣所形成的良性競爭，某種程度上也可緩解部分農(nóng)村義務(wù)教育財政緊缺的狀況。（作者單位：聊城大學(xué)東昌學(xué)院）

本文獲得山東省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題“公共財政視角下農(nóng)村義務(wù)教育投入現(xiàn)狀及對策研究”（項目號：YB15010）的資助。