牛桂敏 屠鳳娜

京津冀地區(qū)是我國大氣污染最嚴重的區(qū)域之一。大氣污染的流動性、跨區(qū)域特征，使得三地各自為政難以獨善其身，“同霧霾，共命運”聯防聯控成為必然選擇。五年來，京津冀地區(qū)大氣污染聯防聯控取得了明顯成效，積累了許多經驗，也還存在一些問題需要進一步思考、完善。

一、“同污染，共治理”聯防聯控成效明顯

五年來，京津冀地區(qū)同呼吸，齊努力，建立京津冀大氣污染傳輸通道治理協作機制，啟動實施國五排放標準，超額完成淘汰黃標車和老舊車任務，京津冀大氣污染傳輸通道城市完成電代煤、氣代煤470萬戶，削減散煤1000余萬噸。北京、天津、保定、廊坊主城區(qū)實現散煤“清零”。區(qū)域大氣污染聯防聯控機制成效逐漸顯現，區(qū)域空氣質量得到了顯著改善。

1.重大活動空氣質量保障成效明顯。2014 年，為保障APEC會議期間空氣質量，京津冀區(qū)域首次同步采取了一系列“史上最嚴”的管控措施，即企業(yè)停產限產、機動車單雙號限行、工地停工、居民調休放假等，制造出夢幻般的“APEC藍”。此后，又相繼創(chuàng)造出2015年的“閱兵藍”、“上合藍”、2016和2017年的“兩會藍”“全運藍”等，顯示出聯合管控的合力效果。

2.區(qū)域空氣質量明顯改善。2017年，北京、天津、河北省PM2.5年平均濃度值分別為58微克/立方米、62微克/立方米、65微克/立方米，比2013年分別下降35.6%、35.4%、39.8%，均超額完成了“大氣十條”確定的目標任務。區(qū)域內13個城市PM2.5平均濃度為64微克/立方米，比2016年下降9.9%，比2013年下降39.6%。除臭氧以外，污染指標呈明顯下降趨勢，重污染天數也明顯減少，區(qū)域空氣質量呈現整體改善趨勢。

二、“同治理，共機制”聯防聯控經驗可取

1.國家牽頭，強力推進。京津冀大氣污染防治聯防聯控始終是由國家層面牽頭推進。2013年成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協作小組。協作小組每年在京津冀輪流召開聯席會議，共同研究部署京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯防聯控重點工作，協調解決區(qū)域污染治理難題，聯合保障國家重大活動期間空氣質量等。2018年7月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協作小組，又“升格”為領導小組，保證了京津冀大氣污染聯防聯控落到實處，有利于提高協作力度，提升整體效能。

2.頂層設計，方案引領。2013年，環(huán)保部等部委聯合印發(fā)了《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》。2016、2017年，環(huán)保部組織制定了《京津冀大氣污染防治強化措施（2016—2017年）》《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》。2018年，生態(tài)環(huán)境部制定《京津冀及周邊地區(qū)2018—2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》等。這些頂層設計方案，為推進京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯防聯控提供了重要的行動依據和方案引領。

3.協作機制，保障落實。信息共享機制：京津冀三地依托國家現有的監(jiān)測和信息網絡，建立了區(qū)域空氣質量監(jiān)測、污染源監(jiān)管等專項信息平臺，實現了區(qū)域內監(jiān)測信息的共享，為區(qū)域重大環(huán)境問題研究決策提供信息支撐?？諝馕廴绢A報預警機制：建立區(qū)域空氣重污染監(jiān)測預警體系，及時互通預警信息，實施統(tǒng)一預警。在全國率先統(tǒng)一了空氣重污染應急預警機制，為統(tǒng)一應對區(qū)域性空氣重污染、協同采取減排措施建立了基礎。聯動應急響應機制：建立區(qū)域重度污染天氣的聯動應急響應機制，共同啟動應急預案，采取應急措施，遏制重大污染的發(fā)生。環(huán)評會商機制：從區(qū)域、部門、社會三個層面開展規(guī)劃環(huán)評和建設項目環(huán)評會商，同時，建立了專家參與的工作機制，提高區(qū)域內規(guī)劃和項目的科學性和環(huán)境友好度，有效地避免不利環(huán)境的影響。聯合執(zhí)法機制：建立京津冀及周邊地區(qū)機動車排放控制協作機制、京津冀環(huán)境執(zhí)法聯動工作機制，形成了有部署、有行動、有標準，相互支持、共同配合的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法局面。治理結對工作機制：京津冀大氣污染防治核心區(qū)設立后，北京市與保定市、廊坊市，天津市與唐山市、滄州市分別建立了大氣污染治理結對工作機制，促進了河北省相關地市的鍋爐淘汰治理和散煤清潔化工作。

4.統(tǒng)一行動，攻堅克難。一是淘汰落后產能。五年來，京津冀地區(qū)共淘汰煉鐵產能8153萬噸、煉鋼10032萬噸、焦炭3303萬噸、水泥10512萬噸、平板玻璃8927萬重量箱。二是強化燃煤污染治理。五年來，京津冀地區(qū)共完成現役煤電機組超低排放改造230.68億千瓦，淘汰燃煤小鍋爐25.5萬臺。京津冀豫四省共壓減燃煤6211萬噸，累計比2012年壓減9100萬噸，實現京津保廊“無煤區(qū)”。清理整頓“散亂污”企業(yè)6.2萬余家，據估算，對PM2.5濃度下降的貢獻率高達30%左右。三是防控機動車污染。五年來，京津冀地區(qū)淘汰黃標車、老舊車1010.7萬輛，推廣新能源車71.68萬輛。據統(tǒng)計，2017年完成加油站儲油庫油氣回收改造2.2萬座，建設充電站2668座、充電樁5.87萬個。“2+26”傳輸通道城市已經全面供應符合國五標準油品，即將全面供應符合國六標準的汽柴油，并推廣使用車用乙醇汽油，大大減少排放顆粒物污染。

5.督察問責，倒逼治理。2017年4月，環(huán)境保護部派出的28個督查組，對“2+26”傳輸城市開展為期一年、歷經25輪次的大氣污染防治強化督察。環(huán)保部對督察中發(fā)現的問題持續(xù)公開通報，截至2018年2月下旬，已向“2+26”通道城市政府發(fā)出332封督辦函。2017年北京市對2個黨組織、98名責任人進行問責，其中局級干部17人、處級干部47人、科級及以下干部34人;給予黨紀政紀處分63人、誡勉談話28人、通報7人。同時，京津冀地區(qū)嚴格執(zhí)行“最嚴環(huán)保執(zhí)法”，強化嚴重污染環(huán)境行為的刑事問責。據統(tǒng)計，2017年京津冀三地共立案查處違法案件9.3萬余起，抓獲犯罪嫌疑人三千余人，關停取締違法企業(yè)三萬余家，罰款金額共計41億余元，同比分別增長340%、30%、170%和350%。強化督查、嚴格問責、環(huán)境壓力倒逼京津冀發(fā)展方式、企業(yè)生產方式向綠色轉型。

三、“同機制，共完善”聯防聯控有待深化

盡管京津冀大氣污染聯防聯控成效明顯，但排放總量依然較大，形勢依然嚴峻。據生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《2017中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，2017年74個城市中，空氣質量相對較差的10個城市中河北省依然有6個城市在列。

1.公眾對“常態(tài)藍”的渴望，呼喚常態(tài)化的協同治理機制?！皶h藍”現象，使公眾發(fā)現霧霾并非不可治理，但活動期結束后，超常規(guī)管制措施解除，積壓的企業(yè)生產訂單、工地施工進度、機動車出行需求會集中釋放，造成污染物的快速爆發(fā)式排放。這表明：污染物排放需求并沒有從源頭上被抑制，而只是換了個時間窗口更集中地排放出來而已。公眾渴望“會議藍”能夠變成“常態(tài)藍”。這就需要在總結、分析的基礎上，將可行的臨時性、應急性措施逐步變成常態(tài)化措施，形成常態(tài)化的聯防聯控治理機制和經濟結構的綠色轉型，從源頭上解決空氣污染問題。

2.環(huán)保“陣痛”的加劇，召喚規(guī)范化、透明化執(zhí)法。2017年以來，京津冀大氣污染治理的“陣痛”加劇。面對環(huán)?！瓣囃础?，只有堅持綠色發(fā)展理念的定力，加大聯防聯控力度不動搖，才能倒逼區(qū)域經濟綠色轉型。要在不斷健全區(qū)域大氣污染聯防聯控法律法規(guī)政策體系的基礎上，持續(xù)推動常態(tài)化、全覆蓋的環(huán)保督察、聯動執(zhí)法，形成嚴厲打擊環(huán)境違法行為的高壓態(tài)勢，共同保障京津冀區(qū)域環(huán)境安全。加快建立京津冀區(qū)域間大氣污染公益訴訟聯動機制、法院執(zhí)行聯動小組，確保區(qū)域案件裁判標準統(tǒng)一。嚴格依法行政、依法治理，改善環(huán)保執(zhí)法細節(jié)，避免“運動式”執(zhí)法，“拍腦門”“拍大腿”式行政。提升執(zhí)法透明度，讓企業(yè)和公眾對執(zhí)法標準、法律依據看得明白，心中有數，力求“心悅誠服”，才能減少誤解和對立情緒，提高公眾參與度和滿意度。

3.治理難度加大，需要智能化、精細化監(jiān)管。環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境治理的基礎和頂梁柱，是千里眼和順風耳。要精準找到污染源，分清治理責任，必須為環(huán)境監(jiān)管插上智能的翅膀，讓監(jiān)管與智能相伴。京津冀地區(qū)應加快建立完善區(qū)域大氣環(huán)境智能監(jiān)測網絡體系。針對現有監(jiān)測網絡存在的國控?。ㄊ校┛攸c位過度集中在建成區(qū)、行政交界，污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)主要監(jiān)控重點排污企業(yè)，空間密度和點位布局不盡合理，普通排污企業(yè)、農村地區(qū)管控力度偏弱，存在盲點、盲區(qū)、盲時，難以具備整體普遍意義上的監(jiān)管等短板，可以考慮充分利用衛(wèi)星遙感、物聯網+智能傳感器等技術，建設集布點科學、密度合理、覆蓋全境、智能化、立體化的大氣環(huán)境實時監(jiān)測網絡體系——“天網”。將污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)的監(jiān)控面逐步擴大至全部排污企業(yè)、污染源，讓偷排偷放行為無縫可鉆。

加快建立京津冀大氣環(huán)境大數據平臺。優(yōu)化整合全域環(huán)保、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、農林、市容、氣象、質監(jiān)、測繪等部門以及相關科研院所和技術部門的監(jiān)測站網及數據資源，打破“數據煙囪”“數據孤島”，促進數據互聯互通，既能減少數據采集、統(tǒng)計的重復勞動和資源浪費，降低信息數據的失真率和錯誤率，減少政府決策的隨意性、沖動性和孤立性，又有利于實現對大氣環(huán)境問題的綜合治理和系統(tǒng)治理。充分利用“互聯網+”、物聯網和大數據等智能信息技術，建設集采樣監(jiān)控、數據處理、質量控制、智能應用、信息共享發(fā)布等功能為一體的大氣環(huán)境大數據平臺，為區(qū)域環(huán)境狀況評價、變化趨勢分析、預測預警及綜合監(jiān)管，環(huán)境污染防治行動成效評估，生態(tài)文明建設目標考核及領導干部離任審計，生態(tài)環(huán)境管理、政府部門決策以及保障公眾的環(huán)境知情權，提升政府協同治理能力等提供大數據、數學模型、規(guī)律把控等技術支撐。實現對區(qū)域空氣環(huán)境狀況監(jiān)管的全覆蓋，構建全域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的長效機制。