黃夢怡

當(dāng)幕府從中國政治生活中消失的時候，世界上其他國家卻借鑒了這種制度，發(fā)展起具有國家特色的幕府政治和社會幕僚服務(wù)行業(yè)。如1939年，美國正式確立了總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)的組成與功能。現(xiàn)在世界上一些著名的咨詢公司和智囊機(jī)構(gòu)也多是在上個世紀(jì)上半葉創(chuàng)立的。一般來說，幕僚們是國家元首十分器重的助手，相互關(guān)系密切。這些國家元首倚靠幕僚，并充分發(fā)揮他們的聰明才智，幕僚則忠心耿耿地為元首竭誠服務(wù)。他們平時共商國是，在重大緊急關(guān)頭共渡難關(guān)，相輔相成。當(dāng)然，元首與幕僚也會反目。中國有句古話“伴君如伴虎”，不少外國元首的幕僚也深曉這種滋味。

美國擁有世界最成熟智庫

1939年9月，根據(jù)美國羅斯?？偨y(tǒng)頒布的8248號總統(tǒng)令規(guī)定，一個總統(tǒng)競選成功后，會成立自己的幕僚班子，一般被稱作白宮班子，由一系列高級顧問機(jī)構(gòu)組成。其正式名稱為：總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)，職責(zé)是協(xié)助總統(tǒng)履行任期內(nèi)的事務(wù)。人們耳聞能詳?shù)拿绹讓m辦公廳主任、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、總統(tǒng)新聞秘書等都屬于這個班子。但服務(wù)于這個機(jī)構(gòu)的不是美國政府官員，而是被稱為白宮官員，是總統(tǒng)私人顧問，他們由總統(tǒng)直接任命，不需國會等任何機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。近年來在美國，總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)在國家政治生活中的作用此消彼長，演繹著當(dāng)代西方社會新的幕府政治，即智庫。

智庫通過研究形成政策主張，再通過出版書刊、舉辦交流活動、媒體宣傳等方式，讓公眾了解或支持其主張，讓決策者采納其主張。智庫是名副其實(shí)的政府外腦。

美國作為超級大國，智庫在其政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交決策中的作用舉足輕重，全美大約有2000多個智庫。智庫往往充當(dāng)學(xué)界與政界之間的“旋轉(zhuǎn)門”。今天的政策制定者，很可能是昨天的智庫專家;而今天的智庫專家明天就可能登壇拜相并制定政策。美國智庫概括而言可以分為體制內(nèi)、體制外兩種。

體制內(nèi)的智庫處事低調(diào)，并不與官方觀點(diǎn)相悖。1947年美國《國家安全法》的第一章確定并成立了國家安全委員會。按照成立伊始的設(shè)想，這支幕僚隊(duì)伍只是一個很小的顧問班子，成員大多數(shù)為軍官，再加上幾位專家，共同協(xié)助總統(tǒng)管理國家安全事務(wù)。久而久之，隨著國家安全委員會的發(fā)展變化，這支隊(duì)伍的力量變得越來越強(qiáng)大。如今，它已成為一個相當(dāng)龐大的政府機(jī)構(gòu)，其員工人數(shù)比一些內(nèi)閣級別的部門還要多，擁有的權(quán)力甚至比大多數(shù)更為龐大的主要行政機(jī)構(gòu)都大。

國家安全委員會有一支由文職執(zhí)行秘書領(lǐng)導(dǎo)的幕僚隊(duì)伍，該秘書由總統(tǒng)任命。然而，沒人料到，這個文職秘書的職位后來逐漸被一個更高的職位所替代——總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理，非正式稱謂是總統(tǒng)國家安全顧問。

總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理相當(dāng)于內(nèi)閣成員級別，但是他們不必像其他內(nèi)閣成員一樣，需要得到參議院的認(rèn)可才能就任。他們具有同內(nèi)閣成員一樣的權(quán)力，有時甚至能在國家安全委員會的部長級委員會中主持各項(xiàng)會議。從這個角度看，他們擁有的職權(quán)更大?？偨y(tǒng)也會親自與他們商議有關(guān)國家安全的問題。亨利·基辛格讓這個職位一炮走紅，隨后又有一批至關(guān)重要的人物擔(dān)任了該職，其中包括布倫特·斯考克羅夫特、茲比格紐·布熱津斯基、科林·鮑威爾、安東尼·萊克、桑迪·伯杰以及康多莉扎·賴斯，毀譽(yù)參半的二人組合羅伯特·麥克法蘭和約翰·波因德克斯特也是里根執(zhí)政時期6位總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理中的2位。

此外，蘭德公司作為體制內(nèi)的智庫，是美國最有影響力的綜合性戰(zhàn)略智庫，而和平研究所則被看作美國政府的“政研室”。國防部下屬的防務(wù)分析研究所、亞太安全研究中心屬于軍事智庫。具有政黨背景的企業(yè)研究所則是保守派的研究機(jī)構(gòu)。

體制外智庫的自由度較大，立場比較客觀。具有大學(xué)背景的智庫主要有：斯坦福大學(xué)胡佛研究所、哈佛大學(xué)費(fèi)正清東亞研究中心、哥倫比亞大學(xué)東亞研究所等。

其他大國智庫發(fā)展各有千秋

英國是老牌帝國，有許多智庫，如倫敦國際戰(zhàn)略研究所、皇家國際事務(wù)研究所。成立于19世紀(jì)80年代的費(fèi)邊社也非常有名。20世紀(jì)80年代是英國智庫大發(fā)展的時期，成立了歐洲改革中心、公共政策研究會等。雖然英國智庫也多標(biāo)榜屬于非政府組織，觀點(diǎn)獨(dú)立，但實(shí)際上有影響的智庫大多依附于政黨或政府部門。

與美英等國相比，日本的智庫產(chǎn)業(yè)盡管起步較晚，但發(fā)展迅速。一貫重視信息收集和調(diào)查研究的日本產(chǎn)、官、學(xué)各界都高度重視智庫產(chǎn)業(yè)建設(shè)，使智庫成為日本政府、社會和企業(yè)管理中不可或缺的決策支持機(jī)構(gòu)。日本智庫類型豐富，呈現(xiàn)出多元化發(fā)展格局。從日本智庫的主體性質(zhì)出發(fā)，可以將其劃分為官方智庫、半官方智庫、企業(yè)/金融機(jī)構(gòu)附設(shè)智庫、政黨/團(tuán)體附設(shè)智庫、高校附屬智庫、自治體智庫、民間獨(dú)立智庫七大類。多類型智庫并存的格局促進(jìn)了日本智庫產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展。

俄羅斯安全與軍事研究機(jī)構(gòu)組成相當(dāng)繁雜，既有官方的，也有民間的，甚至還有外國資助的;既有政府層面的，也有科學(xué)院系統(tǒng)的，還有軍事院校所屬的。上世紀(jì)五六十年代，蘇聯(lián)抽調(diào)全國優(yōu)秀人才組建中央政策研究機(jī)構(gòu)，最有實(shí)力的三大研究機(jī)構(gòu)是社會科學(xué)院、社會科學(xué)研究所和馬列主義研究所。蘇聯(lián)解體后，部分機(jī)構(gòu)經(jīng)改造后得以保留。上世紀(jì)90年代后期，西方資助的莫斯科卡內(nèi)基中心東西方研究所、美國傳統(tǒng)基金會等許多國際研究機(jī)構(gòu)相繼登陸。

印度智庫的發(fā)展已有50多年歷史，表現(xiàn)出很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和前瞻性。獨(dú)立初期，印度數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)研究所提供了許多經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)，成為主要智庫。成立于1965年的印度國防與分析研究所是第一個獨(dú)立于政府和高校外的研究所，主要從事國家安全、外交政策和戰(zhàn)略研究，在協(xié)助政府制定國際安全及外交政策方面起到了重要作用。20世紀(jì)80年代初，印度成立了經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所、國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系研究院以及信息系統(tǒng)研究所，很快發(fā)展為主要智庫。

大國智庫的主要關(guān)注點(diǎn)

進(jìn)入21世紀(jì)后，大國智庫的主要關(guān)注點(diǎn)已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，從傳統(tǒng)的內(nèi)政、外交、軍事擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、人口、資源、生態(tài)、太空等新領(lǐng)域;研究內(nèi)容也呈現(xiàn)綜合性和跨國性。智庫也日益成為展示國家軟實(shí)力的重要部分，發(fā)揮著推動國家交往的橋梁作用以及孵化精英人才的作用。

國外智庫日益注重加大對中國的研究力度?？傮w看美國智庫對中國的正面評價日益增多，但也有不少智庫和人員對華偏見甚深。據(jù)報道，美國有一半以上的智庫高度關(guān)注臺海形勢以及兩岸的軍事方略。一些言論鼓吹所謂“中國威脅”，力圖影響美國政府。

日本防衛(wèi)省直屬的防衛(wèi)研究所，在世界軍界名氣不小。該研究所是日本自衛(wèi)隊(duì)最高軍事科學(xué)研究和教育機(jī)構(gòu)，成立于1952年。近年來，中國成為防衛(wèi)研究所非常重要的研究方向，特別是2011年該研究所開始發(fā)布《中國安全戰(zhàn)略報告》，引起中國輿論界的強(qiáng)烈關(guān)注。除了關(guān)注中國海軍的動向外，還特別關(guān)注了中國的海上執(zhí)法力量，如中國海監(jiān)、漁政、海巡、海警等的新動向。