徐田華

摘要工商資本下鄉(xiāng)看起來(lái)很美的背后是其窘迫的發(fā)展?fàn)顩r，目前工商資本下鄉(xiāng)面臨著三大困境，分別是：“非農(nóng)化”、“非糧化”的非議與種糧不賺錢(qián)的矛盾，損害農(nóng)民利益的指責(zé)與實(shí)際利益受損的矛盾，圈地、套取財(cái)政補(bǔ)貼的嫌疑與陷入“補(bǔ)貼陷阱”的矛盾?；诮?jīng)濟(jì)學(xué)的視角，文章分析了困境產(chǎn)生的原因是政府與市場(chǎng)關(guān)系界定不清。在對(duì)原因進(jìn)行詳細(xì)分析的基礎(chǔ)上，提出了培育市場(chǎng)主體，營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境;規(guī)范地方政府行為，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制;明確政策要求，走出“認(rèn)識(shí)誤區(qū)”三條建議。

關(guān)鍵詞工商資本下鄉(xiāng);困境;政府;市場(chǎng);認(rèn)識(shí)誤區(qū)

中圖分類號(hào)S-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611（2019）03-0237-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.03.073

工商資本大舉進(jìn)入農(nóng)村經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，既源于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策的增多，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的客觀需要和必然趨勢(shì)。工商資本作為一種稀缺的要素資源與農(nóng)業(yè)結(jié)合無(wú)疑有助于資源的優(yōu)化配置，但是這兩者的結(jié)合也產(chǎn)生了許多意想不到的問(wèn)題，在其自身發(fā)展堪憂的同時(shí)，還受到社會(huì)上種種非議與排斥，形成了工商資本下鄉(xiāng)的多重困境。

1工商資本下鄉(xiāng)的現(xiàn)狀及其困境

1.1工商資本下鄉(xiāng)的現(xiàn)狀

2013年前后，隨著工商資本下鄉(xiāng)租賃農(nóng)地井噴式的增長(zhǎng)，資本下鄉(xiāng)一度成為社會(huì)跟學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)，并引起社會(huì)各界的強(qiáng)烈擔(dān)憂，然而資本下鄉(xiāng)并未一路高歌猛進(jìn)，2016年前后，不僅發(fā)展有所減緩，而且各種跑路、退租的新聞不斷爆出。無(wú)論現(xiàn)實(shí)中還是理論研究上，資本下鄉(xiāng)都在降溫。

伴隨著企業(yè)租賃農(nóng)地面積的迅速增加，資本下鄉(xiāng)快速發(fā)展。2013年農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司解讀中央一號(hào)文件時(shí)指出，“截至2012年12月底，流入工商企業(yè)的耕地面積為186.7萬(wàn)hm2，比2009年增加115%，占流轉(zhuǎn)總面積的10.3%。”[1]2015年，原農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)陳曉華說(shuō)：“近三年來(lái)，流入企業(yè)的承包地面積年均增速超過(guò)20%。截至2014年底，流入企業(yè)的承包地面積已達(dá)到258.8萬(wàn)hm2，約占全國(guó)農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)總面積的10%?！盵1]農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的承包地面積已達(dá)306.6萬(wàn)hm2，比2015年增長(zhǎng)9.6%，占耕地流轉(zhuǎn)面積的9.7%，占比提高0.2個(gè)百分點(diǎn);截至2017年6月底，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的耕地面積已達(dá)347.9萬(wàn)hm2[1]。

據(jù)此可以粗略估算，2012—2014年，工商資本租賃農(nóng)地平均增速大于20%，2015年以來(lái)，工商資本租賃農(nóng)地平均增速為10%左右。

這個(gè)趨勢(shì)從知網(wǎng)發(fā)表的文章、局地實(shí)地調(diào)研以及相關(guān)的新聞報(bào)道中也可以得到印證。在知網(wǎng)中搜索“資本下鄉(xiāng)”、“工商資本下鄉(xiāng)”、“工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)”等主題，可以看到從2013年開(kāi)始發(fā)表的文章數(shù)量驟多，而2016年以后文章數(shù)量較大幅度的減少。筆者在國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)山東省平度市、浙江省湖州市等地調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn)，工商資本投資農(nóng)業(yè)的熱情正在下降。2015—2017年關(guān)于工商資本跑路、退租土地、毀約棄耕的新聞也不斷報(bào)道，比如“全國(guó)秋收已近收官 大戶流轉(zhuǎn)土地后毀約棄租”“種糧大戶為何退租土地”“農(nóng)村土地退租現(xiàn)象不容小覷”“種糧大戶怎么了？為什么要?dú)Ъs退租？”

種種跡象表明，工商資本下鄉(xiāng)并不像社會(huì)所擔(dān)憂的那樣只是盤(pán)剝者、利益獲得方，它也面臨著很多困難。鑒于資本逐利的本性，工商資本投資減少，甚至毀約跑路的背后，必然是其利益受損，或者無(wú)法經(jīng)營(yíng)下去，或者不能獲得相應(yīng)的利潤(rùn)，或者虧損破產(chǎn)。

1.2工商資本下鄉(xiāng)存在的問(wèn)題

工商資本下鄉(xiāng)存在的問(wèn)題及其負(fù)面影響是當(dāng)前社會(huì)各界最關(guān)心關(guān)注、也是學(xué)界探討最多的。主要有三方面：①存在“非糧化”和“非農(nóng)化”現(xiàn)象，對(duì)糧食安全保障體系構(gòu)成危害。金微[2]指出，2012 年底工商企業(yè)租賃耕地規(guī)模達(dá)186.7萬(wàn)hm2，部分地區(qū)種糧僅有6%。劉俊[3]、馬九杰[4]認(rèn)為工商資本的趨利性將對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。賀雪峰[5]認(rèn)為，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)為了獲取利潤(rùn)，勢(shì)必在土地上進(jìn)行“非糧化”甚至“非農(nóng)化”的嘗試，從而可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，誘導(dǎo)政治動(dòng)蕩。

②存在排擠與盤(pán)剝小農(nóng)戶現(xiàn)象，損害農(nóng)民利益。張亞平等[6]認(rèn)為，現(xiàn)階段我國(guó)有些工商資本依靠資本擴(kuò)張，將農(nóng)民擠出農(nóng)業(yè)之外。金微[2]提供的數(shù)據(jù)表明，工商企業(yè)直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)地，原承包農(nóng)戶的勞動(dòng)力只有20%左右能夠進(jìn)入企業(yè)工作。呂運(yùn)濤[7]的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，工商資本下鄉(xiāng)存在三種“排擠”現(xiàn)象，即糧食被排斥、耕地被擠占和農(nóng)民利益被邊緣。

③存在圈占土地、套取財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)象，損害社會(huì)利益。田歐南[8]的調(diào)查表明，大多數(shù)個(gè)體工商戶流入農(nóng)地存在投機(jī)行為，其中有一半的個(gè)體工商戶將農(nóng)地完全閑置，等待土地升值后獲取高額差價(jià)?？祩髁x等[9]認(rèn)為資本下鄉(xiāng)有2個(gè)目的，一是圈地，二是套取國(guó)家優(yōu)惠政策，提出資本下鄉(xiāng)要防止只“圈地”不種地。

1.3工商資本下鄉(xiāng)的困境

工商資本下鄉(xiāng)看起來(lái)很美的背后是其窘迫的發(fā)展?fàn)顩r。目前工商資本下鄉(xiāng)面臨著三大困境：

1.3.1“非農(nóng)化”“非糧化”的非議與種糧不賺錢(qián)的矛盾。

工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的負(fù)面影響，最受非議的一條就是 “非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象會(huì)對(duì)糧食安全保障體系構(gòu)成危害。工商資本投資農(nóng)業(yè)進(jìn)行糧食生產(chǎn)，的確能夠解決當(dāng)前小農(nóng)戶生產(chǎn)分散、要素短缺、糧食安全等問(wèn)題，并且能夠提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和競(jìng)爭(zhēng)能力，這是政府和社會(huì)希望看到的結(jié)果。但是，種植糧食的收益非常低，而風(fēng)險(xiǎn)卻非常高。根據(jù)2015—2017年的《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》可知，2014—2016年玉米、水稻、小麥三種糧食的平均凈利潤(rùn)為21.35元/年，平均成本利潤(rùn)率僅為2.04%（2014—2016年玉米、水稻、小麥作物成本收益情況見(jiàn)表1）。農(nóng)業(yè)由于其天然弱勢(shì)性，承受著自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn)，一旦遭災(zāi)后果幾乎是毀滅性的，但是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面窄、險(xiǎn)種少、賠付標(biāo)準(zhǔn)低，有些地區(qū)在絕收的情況下，最高賠付標(biāo)準(zhǔn)為3 000元/hm2，賠付比率不到20%[10]。

1.3.2損害農(nóng)民利益的指責(zé)與實(shí)際利益受損的矛盾。

排擠與盤(pán)剝小農(nóng)戶，損害農(nóng)民利益也是資本下鄉(xiāng)被指責(zé)的負(fù)面影響之一。雖然工商資本直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)由于吸納的勞動(dòng)力有限，確實(shí)存在將部分農(nóng)民擠出農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象，此外，工商資本間接投資農(nóng)業(yè)時(shí)，不管是“企業(yè)+農(nóng)戶”還是“企業(yè)+中間組織+農(nóng)戶”，農(nóng)戶都是弱勢(shì)群體，工商企業(yè)可能會(huì)憑借資金、市場(chǎng)等優(yōu)勢(shì)形成壟斷，壓低農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，向農(nóng)戶轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)[11]。但是，現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)戶也常常會(huì)基于各種利益考慮單方面違約，比如要求增加土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用或者提前要回土地等，工商資本也會(huì)因此遭受損失。由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資回報(bào)周期較長(zhǎng)，一旦農(nóng)戶毀約，工商資本的投資損失很難挽回，而且假如工商資本與農(nóng)戶由于利益沖突出現(xiàn)對(duì)立的情況時(shí)，政府出于維穩(wěn)的考慮，很難去維護(hù)工商資本的利益。從某種程度上說(shuō)，工商資本也處于弱勢(shì)地位。

1.3.3圈地、套取財(cái)政補(bǔ)貼的嫌疑與陷入“補(bǔ)貼陷阱”的矛盾。

圈地、套取財(cái)政補(bǔ)貼是資本下鄉(xiāng)被詬病的第三個(gè)重要負(fù)面影響。不可否認(rèn)，圈地、套取財(cái)政補(bǔ)貼是工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的動(dòng)機(jī)之一，資本的本性是逐利的，投資就是為了獲取利潤(rùn)。托·約·鄧寧說(shuō)過(guò)，“資本害怕沒(méi)有利潤(rùn)或者利潤(rùn)太少，就像自然界害怕真空一樣。一旦有適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，資本就膽大起來(lái)。如果有10%的利潤(rùn)，它就保證到處被使用;有20%的利潤(rùn)，它就活躍起來(lái);有50%的利潤(rùn)，它就鋌而走險(xiǎn);為了100%的利潤(rùn)，它就敢踐踏一切人間法律;有300%的利潤(rùn)，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險(xiǎn)?！盵12]但工商資本是否能夠圈到地，套取到財(cái)政補(bǔ)貼則要看政策的嚴(yán)謹(jǐn)性、完備性、延續(xù)性以及政府的監(jiān)管力度?，F(xiàn)實(shí)中，不乏工商資本因?yàn)檎?cái)政政策的不穩(wěn)定而虧損乃至破產(chǎn)的情況。筆者在調(diào)研時(shí)就發(fā)現(xiàn)，因?yàn)檎a(bǔ)貼不穩(wěn)定、不連續(xù)，導(dǎo)致投機(jī)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的工商資本不僅沒(méi)有得到補(bǔ)貼，反而還因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格攀升，當(dāng)年糧價(jià)、產(chǎn)量雙下滑等原因大幅虧損導(dǎo)致破產(chǎn)的情況。

47卷3期徐田華工商資本下鄉(xiāng)困境的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

2政府與市場(chǎng)關(guān)系界定不清是困境產(chǎn)生的原因

2.1市場(chǎng)主體不成熟，市場(chǎng)發(fā)育不完善

市場(chǎng)主體不成熟，市場(chǎng)發(fā)育不完善是工商資本虧產(chǎn)生困境的主要原因。工商資本作為市場(chǎng)主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)的動(dòng)機(jī)有很多，大致可以劃分為產(chǎn)業(yè)延伸、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、產(chǎn)業(yè)拓展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)盲從、產(chǎn)業(yè)享受和產(chǎn)業(yè)投機(jī)7種類型[13]，其中前四種動(dòng)機(jī)的市場(chǎng)主體相對(duì)比較成熟，通常對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較了解，即使他們經(jīng)營(yíng)的原產(chǎn)業(yè)性質(zhì)與農(nóng)業(yè)無(wú)關(guān)，但是進(jìn)入農(nóng)業(yè)時(shí)多會(huì)提前做些“功課”。后三種動(dòng)機(jī)的市場(chǎng)主體并不成熟，極易因政策誘導(dǎo)或者投機(jī)等原因盲目進(jìn)入農(nóng)業(yè)，產(chǎn)生困境的也主要是這三類。產(chǎn)業(yè)盲從的市場(chǎng)主體往往并不了解農(nóng)業(yè)，而是盲目跟風(fēng)、順應(yīng)熱潮，憑著一時(shí)沖動(dòng)投資農(nóng)業(yè)，這種市場(chǎng)主體最容易陷入“補(bǔ)貼陷阱”，也最容易“跑路”;產(chǎn)業(yè)享受動(dòng)機(jī)的市場(chǎng)主體不以營(yíng)利為目的，往往進(jìn)行“非農(nóng)化”經(jīng)營(yíng)，雖然這是中央明令禁止的違法違規(guī)行為，但是在與地方政府合謀的情況下，很難被監(jiān)管;產(chǎn)業(yè)投機(jī)動(dòng)機(jī)的市場(chǎng)主體并不是真心經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，往往是為了圈地、套取財(cái)政補(bǔ)貼資金，或者有其他謀算而進(jìn)入農(nóng)業(yè)，這是導(dǎo)致資本下鄉(xiāng)最受非議和詬病的一類市場(chǎng)主體。

工商資本下鄉(xiāng)的市場(chǎng)發(fā)育并不完善，市場(chǎng)機(jī)制難以運(yùn)行，主要表現(xiàn)在：①市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不公平，競(jìng)爭(zhēng)主體權(quán)利不平等。盡管中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)不得搞強(qiáng)迫命令，不得硬性下指標(biāo)、強(qiáng)制推動(dòng)，但實(shí)際上地方政府與村干部推動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)還是占據(jù)主導(dǎo)地位，地方官員為招商引資、追求政績(jī)，會(huì)動(dòng)用各種政治資源促成項(xiàng)目的實(shí)施，村集體作為具體操作者，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中和操作手法上不乏灰色地帶和暗箱操作[14]。自主推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的工商資本大多需要與政府或者官員有“關(guān)系”，才能在國(guó)家的利益分配中獲得財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目和流轉(zhuǎn)到大面積的耕地[15]。

②交易過(guò)程難公開(kāi)、透明。全國(guó)已建立縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心約1.6萬(wàn)家，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心約1.5萬(wàn)家[1]，而全國(guó)縣級(jí)區(qū)劃數(shù)2 851個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)劃數(shù)3.99萬(wàn)個(gè)，也就是說(shuō)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足全國(guó)的40%。建立的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心是否正常運(yùn)行、是否規(guī)范運(yùn)行、是否能保證公開(kāi)透明有待商榷，而以行政推動(dòng)的方式、暗箱操作的方式租地就更難以保證交易過(guò)程的公開(kāi)透明。

③市場(chǎng)主體的權(quán)益沒(méi)有受到充分保護(hù)?，F(xiàn)有政策重在保護(hù)農(nóng)民利益，沒(méi)有明確對(duì)工商資本的權(quán)益保護(hù)，工商資本作為市場(chǎng)主體，和其它新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體一樣，也面臨不少的難題。比如農(nóng)民單方面違約在合同期內(nèi)上漲租金或者提前要回土地時(shí)，工商資本權(quán)益難以得到保護(hù);二輪土地承包期到期以后，土地如何調(diào)整，工商資本能否續(xù)約，投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施如何處理，目前還沒(méi)有明確的法律規(guī)定;設(shè)施用地和建設(shè)用地難落實(shí)，制約其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大[11]。

2.2地方政府越位、錯(cuò)位，政策缺乏連續(xù)性與穩(wěn)定性

中國(guó)地方官員“晉升錦標(biāo)賽”式的治理模式，以及重短期數(shù)量和規(guī)模，輕長(zhǎng)期質(zhì)量和效益的農(nóng)業(yè)政策績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致地方政府有政治動(dòng)力推動(dòng)、吸引甚至誘導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)。

有些地方政府為追求政績(jī)，不惜通過(guò)行政手段強(qiáng)制推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，在農(nóng)民不知情的情況下，將全村土地集體流轉(zhuǎn)出去，實(shí)行整村推進(jìn);有些地方政府在動(dòng)員農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地時(shí)，動(dòng)用鄉(xiāng)村“混混”等非正式力量[16]。有些地方政府為了實(shí)現(xiàn)其政績(jī)目標(biāo)，或者將絕大部分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金和項(xiàng)目都分配給了農(nóng)業(yè)企業(yè)，或者默許甚至是支持農(nóng)業(yè)企業(yè)的“造假”行為，或者與企業(yè)合謀將土地流轉(zhuǎn)面積擴(kuò)大，制造“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的典型[15]。這些做法對(duì)逐利的資本來(lái)說(shuō)有非常大的吸引力，誘導(dǎo)了大量資本無(wú)序進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，并產(chǎn)生了圈占土地、套取財(cái)政補(bǔ)貼，損害社會(huì)利益等現(xiàn)象。

2013年前后，隨著中央對(duì)對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的重視，地方政府為提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，紛紛出臺(tái)政策對(duì)種糧大戶進(jìn)行補(bǔ)貼，但是大多數(shù)的補(bǔ)貼政策沒(méi)有建立可持續(xù)的長(zhǎng)效機(jī)制，而是一年一補(bǔ)，一年一變。以某省為例，2012年開(kāi)始連續(xù)5年對(duì)種糧大戶進(jìn)行補(bǔ)貼，但是每年的補(bǔ)貼政策都不一樣（詳見(jiàn)表2）。2012、2013年補(bǔ)貼政策對(duì)于工商資本具有非常大的吸引力，導(dǎo)致大量產(chǎn)業(yè)盲從型市場(chǎng)主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)，大大加快了土地流轉(zhuǎn)的速度，促進(jìn)了土地的集聚與要素的整合，提高了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；瑢?shí)現(xiàn)了政府預(yù)期的政策目標(biāo)。短期來(lái)看，補(bǔ)貼政策產(chǎn)生了正效應(yīng)。而對(duì)于種糧利潤(rùn)本就微薄的工商資本來(lái)說(shuō)，2014-2017年補(bǔ)貼金額的急劇下降乃至取消，嚴(yán)重偏離了已下鄉(xiāng)工商資本的預(yù)期，甚至對(duì)下鄉(xiāng)工商資本造成了沉重的打擊。由于補(bǔ)貼政策導(dǎo)致土地變的稀缺，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格人為的被抬高了，而補(bǔ)貼金額的減少使得已經(jīng)進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的工商資本被迫承擔(dān)了虛高的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，增加了經(jīng)營(yíng)成本，這使得種糧利潤(rùn)本就不高的工商資本面臨更低的利潤(rùn)，甚至虧本。許多下鄉(xiāng)的工商資本還面臨著自然災(zāi)害和糧價(jià)下滑的沖擊，從而直接導(dǎo)致了工商資本的破產(chǎn)和跑路行為。因此，從中長(zhǎng)期來(lái)看，補(bǔ)貼政策不僅沒(méi)有產(chǎn)生正效應(yīng)，反而還因?yàn)椤把a(bǔ)貼陷阱”導(dǎo)致了負(fù)面效應(yīng)。

2.3政策要求不明確，社會(huì)認(rèn)識(shí)有誤區(qū)

“非農(nóng)化”與“非糧化”是當(dāng)前資本下鄉(xiāng)最受非議的一個(gè)負(fù)面影響。盡管 “非農(nóng)化”與“非糧化”經(jīng)常同時(shí)出現(xiàn)，實(shí)際上“非農(nóng)化”與“非糧化”是兩個(gè)不同的概念，兩者內(nèi)涵、外延皆不相同。由于中央對(duì)工商資本的政策更多的是導(dǎo)向性而非強(qiáng)制性的，一方面導(dǎo)致工商資本由于資本的逐利性缺乏從農(nóng)種糧的動(dòng)力和制度約束，另一方面社會(huì)上普遍存在對(duì)工商資本“非農(nóng)化”與“非糧化”的警惕與擔(dān)憂。但是，社會(huì)上對(duì)“非糧化”與“非農(nóng)化”一視同仁的警惕與否定是存在誤區(qū)的，禁止“非農(nóng)化”是一個(gè)政府行為，而“非糧化”傾向卻是一個(gè)市場(chǎng)行為。

從2013年中央一號(hào)文件提出鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)開(kāi)始，工商資本幾乎出現(xiàn)在每年的一號(hào)文件中。2014年中央一號(hào)文件提出探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，嚴(yán)禁農(nóng)用地非農(nóng)化。2015年中央一號(hào)文件提出鼓勵(lì)工商資本發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，嚴(yán)禁擅自改變農(nóng)業(yè)用途。同年4月，農(nóng)業(yè)部等四部委聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見(jiàn)》。2016年中央一號(hào)文件提出完善工商資本租賃農(nóng)地準(zhǔn)入、監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。2017年中央一號(hào)文件提出研究制定引導(dǎo)和規(guī)范工商資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體意見(jiàn)。2018年中央一號(hào)文件提出加快制定鼓勵(lì)引導(dǎo)工商資本參與鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見(jiàn)。

從中央出臺(tái)的一系列文件政策中可以看到，中央對(duì)于“非糧化”與“非農(nóng)化”的政策與態(tài)度其實(shí)是不同的。首先，中央對(duì)企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后是否種糧并沒(méi)有嚴(yán)格要求。僅在《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見(jiàn)》中提出“對(duì)在糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項(xiàng)目實(shí)施區(qū)、全國(guó)新增5 000萬(wàn)t糧食生產(chǎn)能力規(guī)范實(shí)施區(qū)租賃農(nóng)地的，要采取有效措施防止‘非糧化?！?也就是說(shuō)政策對(duì)于“非糧化”并沒(méi)有全面禁止，而只是有重點(diǎn)的防止。工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)追求利潤(rùn)是正當(dāng)表現(xiàn)，在不違背國(guó)家法律法規(guī)及相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，棄糧從經(jīng)、投資種植業(yè)或者其他領(lǐng)域并無(wú)不可。

其次，中央對(duì)“非農(nóng)化”的嚴(yán)令禁止的。政策多次提到嚴(yán)禁農(nóng)用地（耕地）非農(nóng)化，嚴(yán)禁擅自改變農(nóng)業(yè)用途，嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)……堅(jiān)決查處通過(guò)“以租代征”違法違規(guī)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為，強(qiáng)化租賃農(nóng)地的用途管制，采取堅(jiān)決措施嚴(yán)禁耕地“非農(nóng)化”。這是由我國(guó)的基本國(guó)情決定的，耕地是我國(guó)最為寶貴的資源，18億畝耕地紅線是保障糧食安全的底線，耕地紅線必須嚴(yán)防死守，要“防止出現(xiàn)一些工商資本到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問(wèn)題”[1]。

因此，是否種糧應(yīng)該是市場(chǎng)主體的自主選擇，在不違背政策的前提下“非糧化”是不應(yīng)該受到指責(zé)與非議的。而“非農(nóng)化”不僅必須堅(jiān)決禁止，而且要完善政策，加大約束，做好事中事后有效監(jiān)管。

3工商資本下鄉(xiāng)困境的解決之道

3.1培育市場(chǎng)主體，營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境

鑒于進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的工商資本動(dòng)機(jī)不同，相關(guān)部門(mén)要把好準(zhǔn)入關(guān)，培育市場(chǎng)主體健康發(fā)展。鼓勵(lì)支持產(chǎn)業(yè)延伸、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、產(chǎn)業(yè)拓展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移四種動(dòng)機(jī)的工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，并對(duì)這四類市場(chǎng)主體進(jìn)行重點(diǎn)培育，促使其良性發(fā)展;慎重允許產(chǎn)業(yè)盲從型工商資本租賃農(nóng)地、進(jìn)入農(nóng)業(yè);禁止產(chǎn)業(yè)享受和產(chǎn)業(yè)投機(jī)兩種動(dòng)機(jī)的工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)。對(duì)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地的工商資本按照《關(guān)于工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見(jiàn)》的要求，制定相應(yīng)控制標(biāo)準(zhǔn)，做好分級(jí)備案，審查審核租賃農(nóng)地企業(yè)的主體資質(zhì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、土地用途、風(fēng)險(xiǎn)防范，是否符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項(xiàng)。對(duì)不符合相應(yīng)條件的，不得享受相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施，甚至進(jìn)行限制或禁止。

要營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，確保市場(chǎng)機(jī)制在工商資本下鄉(xiāng)的過(guò)程中正常發(fā)揮作用。①營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使市場(chǎng)主體享有平等的權(quán)利。嚴(yán)禁地方政府與村干部以行政手段推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)工商資本與農(nóng)戶協(xié)商自主推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，加大地方政府對(duì)工商資本下鄉(xiāng)及土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的信息公開(kāi)力度，加強(qiáng)中央監(jiān)管，社會(huì)監(jiān)督，防止強(qiáng)制推動(dòng)、暗箱操作和非法操作。②建立健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，為交易過(guò)程公開(kāi)、透明提供保障。③充分保護(hù)市場(chǎng)主體的權(quán)益。加大對(duì)農(nóng)民的法律知識(shí)普及教育，增強(qiáng)農(nóng)民法律意識(shí)，減少農(nóng)民單方面違約行為;明確二輪土地承包期到期以后，下鄉(xiāng)工商資本的續(xù)約規(guī)定;落實(shí)設(shè)施用地和建設(shè)用地，為下鄉(xiāng)工商資本經(jīng)營(yíng)發(fā)展提供良好環(huán)境。

3.2規(guī)范地方政府行為，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制

隨著“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”“超級(jí)規(guī)模經(jīng)營(yíng)”導(dǎo)致土地產(chǎn)出率下降以及土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策目標(biāo)的偏離和負(fù)效應(yīng)的顯現(xiàn)，近兩年中央不再?gòu)?qiáng)調(diào)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，更加關(guān)注適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)效率，一定程度上削弱了地方政府推動(dòng)工商資本下鄉(xiāng)的動(dòng)機(jī)，但是地方政府出于部門(mén)利益和個(gè)人利益目的仍然有推動(dòng)工商資本下鄉(xiāng)的動(dòng)力，因此要完善相關(guān)的政策措施，規(guī)范地方政府的行為。①完善農(nóng)業(yè)政策績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，使考核與市場(chǎng)主體行為脫鉤，而與對(duì)資本下鄉(xiāng)的事中事后監(jiān)管以及服務(wù)掛鉤。②禁止地方政府或村干部使用行政手段強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地，制定相應(yīng)的政策對(duì)通過(guò)下指標(biāo)、定任務(wù)等方式強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地者進(jìn)行約束與懲罰，保護(hù)農(nóng)民利益。③加大地方政府對(duì)工商資本項(xiàng)目引進(jìn)、土地流轉(zhuǎn)等相關(guān)信息的公開(kāi)力度，接受社會(huì)監(jiān)督。

構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，穩(wěn)定工商資本預(yù)期，確保工商資本有序進(jìn)入農(nóng)業(yè)。地方政府一年一變的補(bǔ)貼政策，由于缺乏穩(wěn)定性、可持續(xù)性和前瞻性，使得市場(chǎng)主體不僅承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)還要承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法對(duì)未來(lái)的收益進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，從而導(dǎo)致大量市場(chǎng)主體投資失敗，乃至破產(chǎn)，破壞了正常的市場(chǎng)秩序。因此，要構(gòu)建政策的長(zhǎng)效機(jī)制，穩(wěn)定市場(chǎng)主體的預(yù)期?？梢酝ㄟ^(guò)出臺(tái)管未來(lái)幾年的政策，也可以通過(guò)法律手段明確政策內(nèi)容，確保政策的連貫性、可持續(xù)性與透明性，使市場(chǎng)主體對(duì)未來(lái)政策及其變化有充分的預(yù)期，有效引導(dǎo)市場(chǎng)主體的投資決策，促進(jìn)市場(chǎng)主體的健康發(fā)展，提高政策效果。

3.3明確政策要求，走出“認(rèn)識(shí)誤區(qū)”

社會(huì)對(duì)“非農(nóng)化”與“非糧化”的擔(dān)憂，既源于中央政策要求不明確，又源于社會(huì)對(duì)中央政策要求理解不透徹導(dǎo)致的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，因此走出資本下鄉(xiāng)困境，要走出對(duì)“兩非”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，明確中央的政策要求。

3.3.1

完善鼓勵(lì)支持工商資本下鄉(xiāng)的配套政策措施。①建立負(fù)面清單，明確工商資本不能進(jìn)入的領(lǐng)域。政府對(duì)于損害或者有可能損害國(guó)家、社會(huì)或農(nóng)民利益的領(lǐng)域建立負(fù)面清單，明確工商資本禁止進(jìn)入的領(lǐng)域。負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，應(yīng)該允許工商資本合法進(jìn)入。②按照2018年中央一號(hào)文件要求：“加快制定鼓勵(lì)引導(dǎo)工商資本參與鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見(jiàn)，落實(shí)和完善融資貸款、配套設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助、稅費(fèi)減免、用地等扶持政策，明確政策邊界，保護(hù)好農(nóng)民利益。”③做好相關(guān)服務(wù)。針對(duì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域后政府及有關(guān)部門(mén)的后續(xù)服務(wù)跟不上問(wèn)題，應(yīng)增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，加大公共服務(wù)職能，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好條件。

3.3.2正確認(rèn)識(shí)“兩非”現(xiàn)象。“非糧化”是市場(chǎng)行為，只要不違反相應(yīng)的政策法規(guī)，就不必像“非農(nóng)化”那樣視之如洪水猛獸。禁止“非農(nóng)化”應(yīng)該是政府行為，政府要明確政策，對(duì)改變農(nóng)業(yè)用途，違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)的情況制定嚴(yán)格的懲罰措施，做好監(jiān)管，確保違法違規(guī)者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

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