袁業(yè)虎 湯晟

摘 要：當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)者之間在政府資產(chǎn)內(nèi)涵與外延上存在一定的分歧，本文以專(zhuān)用性投資與公共產(chǎn)權(quán)視角為基礎(chǔ)，指出任何資產(chǎn)的取得與形成都不是免費(fèi)而外生的，都要經(jīng)過(guò)專(zhuān)用性投資產(chǎn)生，并因此由專(zhuān)用性投資主體對(duì)資產(chǎn)具備相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)要求。政府資產(chǎn)本質(zhì)上為何存在、產(chǎn)生的原因由此得到了解釋。在此基礎(chǔ)上，界定了政府資產(chǎn)的內(nèi)涵與外延，從現(xiàn)實(shí)意義上為新時(shí)代政府資產(chǎn)管理、政府資產(chǎn)有效運(yùn)作提供了公共性的理論基礎(chǔ)，以便于政府資產(chǎn)的價(jià)值與績(jī)效管理。

關(guān)鍵詞：政府資產(chǎn);專(zhuān)用性投資;公共產(chǎn)權(quán)

一、引言

當(dāng)前國(guó)內(nèi)研究對(duì)政府資產(chǎn)的定義、內(nèi)涵與外延已經(jīng)做了相關(guān)推介與討論，成果凸顯，但學(xué)術(shù)界對(duì)政府資產(chǎn)的內(nèi)涵與外延認(rèn)識(shí)不一，尚未形成一個(gè)統(tǒng)一、公認(rèn)的看法。湯林閩（2014）認(rèn)為客觀上由于中國(guó)政府本身的復(fù)雜性，政府資產(chǎn)的內(nèi)涵變得很不清晰，政府資產(chǎn)的定義、范疇等一些重要的基本問(wèn)題尚未完全明晰。劉尚希（2015）指出國(guó)家所處的發(fā)展階段、金融化程度對(duì)于政府資產(chǎn)方面研究會(huì)產(chǎn)生影響，直接模仿發(fā)達(dá)國(guó)家的做法難以可行。我國(guó)目前缺乏一個(gè)完整、明確的公共資產(chǎn)，即符合我國(guó)國(guó)情實(shí)際的政府資產(chǎn)邏輯界定理論框架，用以對(duì)政府資產(chǎn)的定義、內(nèi)涵、外延以及政府控制資產(chǎn)的原則、目的等進(jìn)行規(guī)范描述。

之所以存在有關(guān)政府資產(chǎn)內(nèi)涵與外延的分歧，在于對(duì)政府資產(chǎn)如何存在以及產(chǎn)生的邏輯起點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足，立足于提出一個(gè)邏輯自洽的政府資產(chǎn)邏輯研究脈絡(luò)，本文以專(zhuān)用性投資理論與公共產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，對(duì)政府資產(chǎn)如何存在并產(chǎn)生進(jìn)行了邏輯解釋?zhuān)M(jìn)而界定了政府資產(chǎn)的內(nèi)涵與外延。本文的研究在現(xiàn)實(shí)意義上為新時(shí)代政府資產(chǎn)管理、政府資產(chǎn)有效運(yùn)作提供了公共性的理論基礎(chǔ)，以便于政府資產(chǎn)的價(jià)值與績(jī)效管理。

二、政府資產(chǎn)邏輯界定的理論基礎(chǔ)——專(zhuān)用性投資與公共產(chǎn)權(quán)

1.政府資產(chǎn)本質(zhì)存在的理論基礎(chǔ)——專(zhuān)用性投資理論

任何資產(chǎn)的取得與形成都不是免費(fèi)而外生的，都要經(jīng)過(guò)專(zhuān)用性投資產(chǎn)生①（袁業(yè)虎，2013）。政府資產(chǎn)本質(zhì)上源于政府的相應(yīng)專(zhuān)用性投資行為。

政府專(zhuān)用性投資是一種由《憲法》規(guī)定的行使與發(fā)揮政府特定職能的行為，是通過(guò)授權(quán)立法保障、維護(hù)與維修、現(xiàn)金及等價(jià)物給付、提供特定公共服務(wù)等，來(lái)達(dá)到維持與穩(wěn)定公共秩序、生態(tài)平衡、社會(huì)服務(wù)、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理、社會(huì)公平分配等目的。比如，由于公共物品內(nèi)在的效用不可分割性、消費(fèi)的不排他性、受益的不可阻性，政府必須以非市場(chǎng)方式進(jìn)行與公共物品有關(guān)的物品或服務(wù)提供，并以在公共基礎(chǔ)設(shè)施、儲(chǔ)備物資、公園、博物館等資源的維護(hù)與維修、現(xiàn)金及等價(jià)物給付、提供特定公共服務(wù)等的專(zhuān)用性投資行為中實(shí)現(xiàn)。政府通過(guò)對(duì)自然資源的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督與管理，如立法、林業(yè)等相關(guān)政府機(jī)構(gòu)對(duì)自然資源責(zé)任制管理等，這實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)自然資源專(zhuān)用性投資的表現(xiàn)。政府專(zhuān)用性投資行為存在的根本意義在于由于“公共地悲劇”以及“搭便車(chē)”類(lèi)似現(xiàn)象的存在，政府在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中通過(guò)專(zhuān)用性投資行為，對(duì)被投資資源形成控制權(quán)，以實(shí)現(xiàn)公共目的。沒(méi)有對(duì)公共的控制，資源濫用、資源退化等問(wèn)題就會(huì)必然發(fā)生，公有的生產(chǎn)資料也必須通過(guò)一定的方式與勞動(dòng)者結(jié)合起來(lái)并得到有效經(jīng)營(yíng)（雷玉瓊等，2009），即政府通過(guò)專(zhuān)用性投資形成的政府資產(chǎn)，以許可證、特許經(jīng)營(yíng)、特許開(kāi)發(fā)等形式，以所有權(quán)衍生出的他物權(quán)路徑，將政府資產(chǎn)資源授權(quán)給勞動(dòng)對(duì)象或一定主體經(jīng)營(yíng)，以提高生產(chǎn)效率、增加社會(huì)產(chǎn)出與提高社會(huì)效益。政府以上專(zhuān)用性投資行為的存在，使得如自然資源、文化遺產(chǎn)等資源歸屬于政府資產(chǎn)有了科學(xué)的界定依據(jù)。

2.政府資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)理論基礎(chǔ)——公共產(chǎn)權(quán)理論

基于上述政府的專(zhuān)用性投資形成政府資產(chǎn)的理論依據(jù)，政府主體上的資源資產(chǎn)化是通過(guò)政府對(duì)資源的專(zhuān)用性投資，將相應(yīng)資源當(dāng)作政府資產(chǎn)或是資本，從而具備對(duì)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)要求。資本因具有產(chǎn)權(quán)與專(zhuān)用性特性，因而是通過(guò)投資產(chǎn)生（張鋼，2000）。由于政府專(zhuān)用性投資指向《憲法》規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)特定職能行使與發(fā)揮，如政府通過(guò)財(cái)政“八項(xiàng)支出”等形式進(jìn)行了專(zhuān)用性的公共投資，形成相應(yīng)的公共社會(huì)資本，從而對(duì)可資產(chǎn)化的資源標(biāo)的產(chǎn)生了公共產(chǎn)權(quán)要求。因此，正如任何資本都是一種產(chǎn)權(quán)資本，政府作為投資主體，通過(guò)專(zhuān)用性投資行為，成為了資源資產(chǎn)或資源資本的產(chǎn)權(quán)主體。資產(chǎn)具有資源和產(chǎn)權(quán)兩個(gè)維度（張國(guó)清，2008），公共產(chǎn)權(quán)理論為政府資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)維度的產(chǎn)權(quán)行為、產(chǎn)權(quán)關(guān)系與產(chǎn)權(quán)管理提供了客觀解釋與理論支撐。

公共產(chǎn)權(quán)①，具有公共性和排他性，與個(gè)人歸屬產(chǎn)權(quán)相對(duì)應(yīng)，是基于財(cái)產(chǎn)公共所有而獲得的一些權(quán)力結(jié)構(gòu)安排（洪聯(lián)英等，2014）。國(guó)家對(duì)公共資產(chǎn)享有所有權(quán)，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使相應(yīng)所有權(quán)。國(guó)務(wù)院通過(guò)將其所有權(quán)分割，使得政府主體對(duì)政府資產(chǎn)享有占有權(quán)，政府主體的工作人員依據(jù)其職責(zé)劃分，對(duì)相關(guān)政府資產(chǎn)具有使用權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)等。同一所有權(quán)下的不同產(chǎn)權(quán)可以在不同經(jīng)濟(jì)主體之間進(jìn)行分割，公共產(chǎn)權(quán)與國(guó)家所有權(quán)相比具有更加深刻的內(nèi)涵與外延，其涵蓋了物權(quán)、所有權(quán)甚至包括債權(quán)等（劉尚希等，2014）。

三、理論視角下政府資產(chǎn)的內(nèi)涵與外延界定

1.政府資產(chǎn)內(nèi)涵的界定

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)任何一種類(lèi)型自然力的占有都會(huì)產(chǎn)生超額利潤(rùn)。在以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)生產(chǎn)方式下，國(guó)家基于安全、社會(huì)公平與保障、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、生態(tài)平衡等目標(biāo)，通過(guò)對(duì)生產(chǎn)資料進(jìn)行投資，實(shí)現(xiàn)控制，并為企業(yè)、個(gè)人提供一般生產(chǎn)條件和一般生活條件（李松森，2008）。政府以稅收、特許經(jīng)營(yíng)、授權(quán)許可開(kāi)發(fā)、行政性收費(fèi)、各類(lèi)資源政府性基金等形式將企業(yè)、個(gè)人對(duì)自然力的產(chǎn)權(quán)使用產(chǎn)生的超額利潤(rùn)收歸國(guó)家所有。這是政府通過(guò)專(zhuān)用性投資將資源作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的生產(chǎn)資料得到的補(bǔ)償性收入、作為間接生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)收益的體現(xiàn)（李松森，2017）。

因此，政府投資于一般生產(chǎn)條件的生產(chǎn)資料，致力于一般生產(chǎn)條件的恢復(fù)和改善。政府專(zhuān)用性投資是連接資源形成資產(chǎn)實(shí)體并與政府主體建立聯(lián)系的紐帶，中國(guó)政府專(zhuān)用性投資已不僅僅局限于生產(chǎn)資料的投資，而是以生產(chǎn)要素為范圍的投資。政府通過(guò)專(zhuān)用性投資于公共物品、特定主體與其他資源，來(lái)獲得與專(zhuān)用性投資對(duì)等的產(chǎn)權(quán)，從而被專(zhuān)用性投資的資源客體形成了政府主體所能夠進(jìn)行產(chǎn)權(quán)要求的政府資產(chǎn)。正如上文提及的政府通過(guò)財(cái)政“八項(xiàng)支出”等形式進(jìn)行了專(zhuān)用性的公共投資，形成相應(yīng)的公共社會(huì)資本，從而對(duì)可資產(chǎn)化的資源標(biāo)的產(chǎn)生了公共產(chǎn)權(quán)要求。

2.政府資產(chǎn)外延的界定

分類(lèi)通常取決于監(jiān)督機(jī)構(gòu)和其他用戶(hù)的不同信息請(qǐng)求，有各種各樣的概念和術(shù)語(yǔ)，甚至有相當(dāng)大的分歧來(lái)分類(lèi)和披露政府資產(chǎn)（Christiaens，2004）。如果無(wú)法恰當(dāng)?shù)貙?duì)政府資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)，會(huì)導(dǎo)致政府資產(chǎn)管理的不規(guī)范，造成資源閑置、管理疏忽與低效使用（張國(guó)清，2017）。公共產(chǎn)權(quán)內(nèi)在的同一所有權(quán)下的不同產(chǎn)權(quán)在不同經(jīng)濟(jì)主體之間的分割派生出的他物權(quán)，主要是指使用權(quán)、管理權(quán)與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)?；诠伯a(chǎn)權(quán)理論，存在著一條主線邏輯，恰當(dāng)、正確地將政府資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)。根據(jù)同一所有權(quán)下的公共產(chǎn)權(quán)分割邏輯，可以客觀地將政府資產(chǎn)分為三大類(lèi)：第一類(lèi)是賦有主要使用權(quán)的政府資產(chǎn)，將其劃分為行政事業(yè)單位資產(chǎn);第二類(lèi)是賦有主要管理權(quán)的政府資產(chǎn)，將其劃分為政府經(jīng)管資產(chǎn)，政府經(jīng)管資產(chǎn)是一般意義上的具有直接公共服務(wù)性質(zhì)的公共資產(chǎn);第三類(lèi)是賦有主要開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)的政府資產(chǎn)，將其劃分為企業(yè)國(guó)有權(quán)益，這種開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)亦可稱(chēng)為代表所有權(quán)，是由國(guó)家授權(quán)賦予企業(yè)單位代表國(guó)家行使所有權(quán)的一種他物權(quán)。由于政府基于國(guó)家治理、國(guó)家職能的使命與責(zé)任，作為廣義的投資主體，對(duì)需要政府進(jìn)行干預(yù)的生產(chǎn)要素進(jìn)行了專(zhuān)用性投資，包括作為一般生產(chǎn)條件的生產(chǎn)資料、勞動(dòng)力及勞動(dòng)力有關(guān)的社會(huì)醫(yī)療保障、人力資本等。在與政府資產(chǎn)外延的界定研究中，最引起爭(zhēng)議的是政府經(jīng)手管理的資產(chǎn)是否屬于政府資產(chǎn)。真正意義上的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告理應(yīng)披露政府經(jīng)管資產(chǎn)，由于政府對(duì)經(jīng)管資產(chǎn)進(jìn)行了專(zhuān)用性投資，具體體現(xiàn)在對(duì)文化遺產(chǎn)、博物館等的維修與維護(hù)，受托資產(chǎn)的保值與增值等的人力與物力的資本投入上，出于公共受托責(zé)任的信息披露以及專(zhuān)用性投資行為形成的控制權(quán)實(shí)際，政府經(jīng)管資產(chǎn)屬于政府資產(chǎn)的外延范疇。因此，政府資產(chǎn)可以主要分為行政事業(yè)單位資產(chǎn)、政府經(jīng)管資產(chǎn)、企業(yè)國(guó)有權(quán)益。其中，經(jīng)管資產(chǎn)是經(jīng)營(yíng)管理并控制的資產(chǎn)，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源、儲(chǔ)備物資、保障性住房、受托資產(chǎn)等。

四、結(jié)論

專(zhuān)用性投資與公共產(chǎn)權(quán)理論是解釋政府資產(chǎn)為何存在、產(chǎn)生，指導(dǎo)政府資產(chǎn)有效運(yùn)作（即取得、用益與處分）的“公共性”理論，可以對(duì)政府資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)保全增值等提供理論上的指導(dǎo)。專(zhuān)用性投資與公共產(chǎn)權(quán)理論與政府資產(chǎn)的邏輯界定契合之處在于專(zhuān)用性投資行為與公共產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)屬性：第一，政府的合理專(zhuān)用性投資行為使得政府具有對(duì)被投資資源的產(chǎn)權(quán)，形成了相應(yīng)的政府資產(chǎn)，并擁有對(duì)該政府資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)要求。政府資產(chǎn)權(quán)利是基于公共性產(chǎn)生，權(quán)利的運(yùn)用具有價(jià)值合理性。政府資產(chǎn)的價(jià)值是創(chuàng)造社會(huì)效益，為公眾提供滿(mǎn)意的公共產(chǎn)品與公共服務(wù);第二，政府資產(chǎn)以面向社會(huì)民生、創(chuàng)造社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)效益為義務(wù)導(dǎo)向，而義務(wù)導(dǎo)向需要清晰的產(chǎn)權(quán)界定，否則會(huì)導(dǎo)致政府資產(chǎn)遭到不當(dāng)利用;第三，國(guó)家所有、分級(jí)管理的公共資源管理模式產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)性的國(guó)有所有權(quán)虛置問(wèn)題，公共產(chǎn)權(quán)的公共性意味著對(duì)于政府而言，資產(chǎn)的取得、轉(zhuǎn)化、使用、收益、處置等受到法律嚴(yán)格約束，資產(chǎn)權(quán)利運(yùn)用必須具有程序正當(dāng)性，并體現(xiàn)在政府資產(chǎn)相關(guān)規(guī)章文件中，如《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《國(guó)有資產(chǎn)法》《預(yù)算法》等。

基于專(zhuān)用性投資與公共產(chǎn)權(quán)視角，政府資產(chǎn)為何存在、產(chǎn)生有了本質(zhì)上的理論根據(jù)與解釋?zhuān)Y產(chǎn)如何分類(lèi)管理也具備了客觀上的理論支撐?！百Y產(chǎn)=權(quán)益”的會(huì)計(jì)恒等式本質(zhì)屬性的存在，使得需要從資源的來(lái)源權(quán)益處明確資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，作為投資主體的政府通過(guò)專(zhuān)用性投資行為使得政府自身成了具有控制權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，將資源進(jìn)行了資產(chǎn)化，便于價(jià)值與績(jī)效管理，這是新時(shí)代政府資產(chǎn)管理的鮮明特征。

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