王萌

（中國國土勘測(cè)規(guī)劃院，北京100000）

1 引言

“十三五”時(shí)期是我國全面建成小康社會(huì)的決定性階段，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”，自然資源供需矛盾依然較大，形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜，堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，全面提升自然資源對(duì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐保障能力，成為自然資源管理的重中之重。

對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是對(duì)外開放發(fā)展來說，開發(fā)區(qū)發(fā)揮著重要作用，其是區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效方式。為了減少土地的閑置與浪費(fèi)，提高土地的利用率，在對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行建設(shè)時(shí)，應(yīng)體現(xiàn)出土地利用的集約效應(yīng)，便于實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。我國自2008 年起，對(duì)全國開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用狀況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，目前已經(jīng)完成7 個(gè)輪次的全國開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作。

2 開發(fā)區(qū)土地集約利用理論基礎(chǔ)

在目前我國空間規(guī)劃體系下，作為城市土地的功能區(qū)塊，開發(fā)區(qū)土地集約利用與城市土地集約利用有著密切的關(guān)系。

2.1 城市土地集約利用

最先出現(xiàn)土地集約利用概念的是地租理論，在該理論中，土地集約利用主要針對(duì)的是農(nóng)業(yè)用地，該理論強(qiáng)調(diào)在有限的土地上集中投入大量的生產(chǎn)力，并利用一定的科學(xué)技術(shù)和方法盡可能提高經(jīng)濟(jì)收益[1]。

城市土地集約利用概念是在地租理論的基礎(chǔ)上衍生出來的。由于各個(gè)國家的建設(shè)強(qiáng)度主要集中在城市建設(shè)上，因此有很多學(xué)者對(duì)城市土地集約利用開展了研究。目前，建設(shè)用地集約利用是指在符合有關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)劃的前提下，通過降低建設(shè)用地消耗、增加對(duì)土地的投入，不斷提高土地的利用效率和經(jīng)濟(jì)效益的一種開發(fā)經(jīng)營模式。對(duì)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用開展評(píng)價(jià)就是對(duì)城市建設(shè)用地利用狀況進(jìn)行調(diào)查、分析，評(píng)價(jià)建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度水平，測(cè)算集約利用潛力，提出促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用對(duì)策建議的過程。

2.2 開發(fā)區(qū)土地集約利用

近年來，我國強(qiáng)調(diào)走可持續(xù)發(fā)展道路，這就意味著在對(duì)開發(fā)區(qū)土地進(jìn)行集約利用時(shí)，應(yīng)秉持可持續(xù)發(fā)展原則[2]，對(duì)開發(fā)區(qū)的土地結(jié)構(gòu)以及空間分布等進(jìn)行合理規(guī)劃與協(xié)調(diào)，以使其達(dá)到與自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展，使利益最大化。單個(gè)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)是對(duì)開發(fā)區(qū)土地利用狀況進(jìn)行調(diào)查、分析，評(píng)價(jià)土地集約利用程度，測(cè)算土地集約利用潛力，制定針對(duì)性挖潛提升對(duì)策措施的過程。

目前在開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)體系中，將開發(fā)區(qū)分為工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)和產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)，詳見表1。

表1 工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)和產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)界定標(biāo)準(zhǔn)

但是有一點(diǎn)需要特別強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)開發(fā)區(qū)的土地進(jìn)行集約利用并不代表要限制該地區(qū)的發(fā)展規(guī)模，也不是在現(xiàn)有的土地范圍內(nèi)無節(jié)制地增加建筑物數(shù)量，這樣既不符合城市的發(fā)展規(guī)律，又不利于城市整體的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，甚至在一定程度上還會(huì)影響該地區(qū)的生態(tài)平衡，進(jìn)而導(dǎo)致該地區(qū)無法得到持續(xù)發(fā)展。對(duì)其進(jìn)行集約利用指的是達(dá)到最佳集約度，而不是達(dá)到對(duì)土地利用的最大強(qiáng)度。

3 開發(fā)區(qū)土地集約利用的意義

近幾年，各地加大了對(duì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)力度，但是在省級(jí)以下的開發(fā)區(qū)建設(shè)中，很多單位并沒有進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)劃，導(dǎo)致大面積的土地被閑置，造成土地資源的浪費(fèi)。因此，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)土地集約利用顯得非常重要，其具體意義主要體現(xiàn)在：第一，由于開發(fā)區(qū)可利用的土地是有限的，因此對(duì)其進(jìn)行集約利用是客觀需要；第二，開發(fā)區(qū)土地進(jìn)行集約利用能夠有效改變?cè)摰貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)增長方式[3]，有利于促進(jìn)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第三，實(shí)行土地集約利用可以有效減少土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的統(tǒng)一發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)我國社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

4 上海金橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)的土地集約利用

隨著城市和開發(fā)區(qū)的發(fā)展，很多工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)逐漸向產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變，特別是在東部發(fā)達(dá)地區(qū)及大中型城市。

4.1 上海金橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)基本情況

上海金橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)于2001 年9 月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立，批準(zhǔn)面積2738 公頃。開發(fā)區(qū)位于上海浦東新區(qū)中部，西連陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)，北靠外高橋保稅區(qū)，南接張江高科技園區(qū)。主要發(fā)展汽車及零部件產(chǎn)業(yè)、信息通信產(chǎn)業(yè)（ICT 產(chǎn)業(yè)）、新能源產(chǎn)業(yè)和航空配套產(chǎn)業(yè)（含航空物流）四大戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，上海市金橋區(qū)的居民結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生了變化，外來人口逐漸增多，并且在該地區(qū)就業(yè)的人員，高學(xué)歷的職工所占比例日益增大，開發(fā)區(qū)中年輕人正成為地區(qū)發(fā)展的主要力量。社會(huì)生產(chǎn)方式?jīng)Q定社會(huì)供給，人群的生活方式?jīng)Q定了需求。隨著上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員逐漸增加，就業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)也隨之變化。

4.2 金橋開發(fā)區(qū)建設(shè)中的土地集約利用

自1999 年開始，上海金橋區(qū)就開始了大規(guī)模的開發(fā)，迄今為止，剩余可開發(fā)的土地已經(jīng)不到1 平方公里，該地區(qū)的土地資源非常緊缺。這就要求開發(fā)商必須科學(xué)、縝密考慮如何利用小面積的土地獲取更大的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。雖然在前幾年政府對(duì)部分破舊廠房進(jìn)行了改造，但是這樣的舉措并不能從根本上改變金橋區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也沒有實(shí)現(xiàn)土地的高效利用。如果能夠?qū)崿F(xiàn)將有限的空間模塊化、可持續(xù)根據(jù)不同的主題在不同時(shí)期進(jìn)行相應(yīng)的變換、多功能性利用同一處空間，打造一種“復(fù)合空間”，將會(huì)給金橋開發(fā)區(qū)未來發(fā)展帶來一場(chǎng)革命性的變革。同時(shí)鼓勵(lì)園區(qū)企業(yè)在建設(shè)時(shí)注重科學(xué)合理布局，采用先進(jìn)節(jié)地技術(shù)，進(jìn)一步節(jié)約集約用地。

在上海區(qū)域內(nèi)，未來交通將更加便利，這意味著金橋區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將更加多元化，未來在這里還會(huì)有更多的居民以及公司、商人等。這就意味著必須對(duì)當(dāng)前的工業(yè)用地進(jìn)行改造，使之成為商業(yè)用地，提高土地利用率的同時(shí)帶動(dòng)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。涉及高產(chǎn)能的工業(yè)用地，開發(fā)商應(yīng)盡可能保留，使其帶動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)向著更好、更健康的方向發(fā)展。另外，上海金橋開發(fā)區(qū)還存在部分企業(yè)，其在生產(chǎn)過程中排放的廢棄物對(duì)環(huán)境會(huì)造成嚴(yán)重破壞，對(duì)于這種企業(yè)，應(yīng)要求其進(jìn)行轉(zhuǎn)型，對(duì)其進(jìn)行升級(jí)改造。如果企業(yè)不予配合，應(yīng)責(zé)令其停止生產(chǎn)。

4.3 開發(fā)區(qū)建設(shè)土地集約利用的展望

作為開發(fā)區(qū)的建設(shè)者，應(yīng)重新審視何謂“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，深入細(xì)致地研究新產(chǎn)業(yè)，有目的、有方向同時(shí)開放包容且具靈活性的招商引資。通常新興產(chǎn)業(yè)園都具有多樣化的特點(diǎn)，并且其發(fā)展具有很大的不確定性，因此在對(duì)其進(jìn)行開發(fā)前應(yīng)預(yù)先了解這些產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，并制定合適的招商計(jì)劃，有目標(biāo)地進(jìn)行招商選擇。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)在不斷發(fā)展，商業(yè)市場(chǎng)也在不斷變化，因此在進(jìn)行招商時(shí)還可以通過企業(yè)間合作共建的模式進(jìn)行合作，以實(shí)現(xiàn)各個(gè)企業(yè)的共同發(fā)展。

5 結(jié)語

綜上所述，伴隨著城市化建設(shè)的不斷深入，開發(fā)區(qū)可利用的土地正在逐漸減少，在有限的土地上，通過一定的技術(shù)手段和管理模式實(shí)現(xiàn)最大的綜合效益成為開發(fā)區(qū)管理部門考慮的重要問題，而對(duì)土地進(jìn)行集約化利用是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的首要選擇，其能夠有效促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。