文 徐祥民 杜雅馨

渤海環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)多一點(diǎn)法治思維，把“聯(lián)席會(huì)議”“灣長制”等上升為法律，把相關(guān)部門、地方打“攻堅(jiān)戰(zhàn)”變成守衛(wèi)“營盤”。

2001年10月1日，國務(wù)院對(duì)原國家環(huán)?？偩痔岢龅摹蛾P(guān)于申請(qǐng)批準(zhǔn)渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃的請(qǐng)示》（環(huán)發(fā)〔2001〕 57號(hào)）予以批復(fù)，“原則同意”原國家環(huán)保總局提出的《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》。我國渤海環(huán)境治理第一次行動(dòng)，由此開始。2009年1月，國務(wù)院又批準(zhǔn)了由國家發(fā)改委會(huì)同原環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、國家海洋局提出的《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》（2008-2020年）。該規(guī)劃的實(shí)施是我國國家渤海環(huán)境治理的第二次行動(dòng)。2018年11月30日，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委和自然資源部三部委聯(lián)合印發(fā)《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》（下文稱《渤海攻堅(jiān)戰(zhàn)計(jì)劃》）。這是進(jìn)入新世紀(jì)以來我國全面治理渤海環(huán)境的第三次國家渤海環(huán)境治理行動(dòng)。

掀起渤海環(huán)境治理第三次浪潮是貫徹綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展理念的重大舉措，是“五位一體”總體布局對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)提出的要求，是全面貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》（中發(fā)〔2018〕17號(hào)）的具體行動(dòng)，是國家“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”中污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要組成部分，也是對(duì)環(huán)渤海地區(qū)、渤海全流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)現(xiàn)實(shí)需要的積極應(yīng)對(duì)措施。

渤海環(huán)境治理第三次浪潮為渤海環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)帶來了新希望。與前兩次國家渤海環(huán)境治理行動(dòng)相比，此次治理行動(dòng)有更加強(qiáng)大的政府力量保障。第一次國家渤海環(huán)境治理行動(dòng)由原國家環(huán)?？偩痔岢觯菚r(shí)，人們對(duì)渤海環(huán)境治理重要性的估計(jì)不足；國家可用于海洋環(huán)境治理的人力、物力、財(cái)力都不充足；協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾的周旋空間明顯不足。第一次國家渤海環(huán)境治理行動(dòng)留下一些美中不足是正常的。第二次國家渤海環(huán)境治理行動(dòng)的組織者是與渤海環(huán)境治理直接相關(guān)的幾個(gè)部門。多部門齊抓共管，不僅有利于全面認(rèn)識(shí)渤海環(huán)境問題的嚴(yán)重性，解決渤海環(huán)境問題，而且有助于調(diào)集治理力量，化解環(huán)境治理中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要與環(huán)境保護(hù)之間的沖突，推進(jìn)環(huán)渤海三省一市和渤海全流域相關(guān)地方和部門的渤海環(huán)境治理工作。

不過，由于人們對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的理解還不夠深刻，建設(shè)生態(tài)文明的決心還不夠堅(jiān)定，原計(jì)劃實(shí)施到2020年的第二次國家渤海環(huán)境治理行動(dòng)也留下了遺憾。吸取前兩次國家渤海環(huán)境治理行動(dòng)留下的教訓(xùn)，總結(jié)前兩次行動(dòng)成功的經(jīng)驗(yàn)和在大氣污染防治等領(lǐng)域取得成功的經(jīng)驗(yàn)，國家渤海環(huán)境治理行動(dòng)的第三次浪潮將取得更大的成功。

渤海環(huán)境治理的“天時(shí)地利人和”

國家渤海環(huán)境治理第三次行動(dòng)為取得更大成功儲(chǔ)備了力量，準(zhǔn)備了條件。這主要表現(xiàn)在：

與國家大政方針高度一致

正如生態(tài)環(huán)境部部長李干杰同志在就“打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”答記者問時(shí)所指出的那樣，加強(qiáng)渤海環(huán)境治理與黨和國家的大政方針高度一致。他談到，在第十三屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上，習(xí)近平同志在參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)的審議時(shí)談到生態(tài)文明建設(shè)的“四個(gè)一”和“三個(gè)體現(xiàn)”，即在“五位一體”總體布局中生態(tài)文明建設(shè)是其中一位；在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義基本方略中堅(jiān)持人與自然和諧共生是其中一條基本方略；在新發(fā)展理念中綠色理念是其中一大理念；在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中污染防治是其中一大攻堅(jiān)戰(zhàn)。這“四個(gè)一”體現(xiàn)了黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律的把握，體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)在新時(shí)代黨和國家事業(yè)發(fā)展中的地位，體現(xiàn)了黨對(duì)建設(shè)生態(tài)文明的部署和要求。渤海環(huán)境治理就是處于“四個(gè)一”之中的、與“三個(gè)體現(xiàn)”相一致的工程。與黨和國家大政方針的一致是渤海環(huán)境治理行動(dòng)取得成功的十分難得的歷史機(jī)遇。

在區(qū)域海環(huán)境治理中，公眾參與是十分重要的一種治理措施。CNSphoto供圖

組織領(lǐng)導(dǎo)有力

國家渤海環(huán)境治理第三次行動(dòng)是新組建的生態(tài)環(huán)境部和自然資源部在海洋環(huán)境保護(hù)方面采取的第一次全國層面的大規(guī)模環(huán)保行動(dòng)。兩部對(duì)此舉高度重視，為打贏國家渤海環(huán)境治理第三仗奠定了良好的組織基礎(chǔ)。國家發(fā)改委與生態(tài)環(huán)境部、自然資源部共同發(fā)起《渤海攻堅(jiān)戰(zhàn)計(jì)劃》，更使這次行動(dòng)的保障力量大大加強(qiáng)。此外，《渤海攻堅(jiān)戰(zhàn)計(jì)劃》向有關(guān)省市自治區(qū)等提出的要求，也把“組織領(lǐng)導(dǎo)”放在了突出的位置。其第三章“保障措施”提出的第一條保障措施就是“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”。該項(xiàng)措施既有對(duì)“國務(wù)院相關(guān)部門”的要求——“密切配合，形成工作合力”，又有對(duì)環(huán)渤海三省一市的要求?！恫澈９?jiān)戰(zhàn)計(jì)劃》除將三省一市確定為“行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施主體”外，還要求它們“提高政治站位，充分認(rèn)識(shí)渤海環(huán)境保護(hù)的重要意義，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)的組織領(lǐng)導(dǎo)”。

規(guī)劃引領(lǐng)，方針正確

規(guī)劃是環(huán)境保護(hù)的重要手段，是確保實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的有力手段?！恫澈９?jiān)戰(zhàn)計(jì)劃》十分重視規(guī)劃在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)上的作用。其提出的第四項(xiàng)“保障措施”就有“規(guī)劃引領(lǐng)”。該措施分別對(duì)中央部門和相關(guān)省市各級(jí)政府提出要求。對(duì)中央各部門的要求是：“各有關(guān)部門制定空間規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，要考慮渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綜合治理要求，并加以細(xì)化，引導(dǎo)地區(qū)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科學(xué)合理開發(fā)利用”。對(duì)三省一市各級(jí)政府的要求是：“在制定海洋經(jīng)濟(jì)、海岸帶綜合保護(hù)與利用等相關(guān)規(guī)劃時(shí)，要有效統(tǒng)籌銜接渤海綜合治理工作，確保綜合治理攻堅(jiān)一體推進(jìn)”。制定符合渤海環(huán)境保護(hù)實(shí)際需要的規(guī)劃，制定充分考慮環(huán)渤海地區(qū)和渤海全流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的規(guī)劃，制定妥善處理渤海環(huán)境保護(hù)和相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要之間關(guān)系的規(guī)劃，堅(jiān)決地實(shí)施這樣的規(guī)劃，不僅可以“確保渤海生態(tài)環(huán)境不再惡化、三年綜合治理見到實(shí)效”，而且可以實(shí)現(xiàn)渤海和環(huán)渤海地區(qū)、渤海全流域的綠色發(fā)展。

機(jī)制創(chuàng)新

《渤海攻堅(jiān)戰(zhàn)計(jì)劃》以“機(jī)制創(chuàng)新”為“保障措施”，有利于解決由行政區(qū)與具有自然空間規(guī)定性特點(diǎn)的環(huán)境單元之間的不一致帶來的難題。《渤海攻堅(jiān)戰(zhàn)計(jì)劃》要求“研究建立跨行政區(qū)的海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制，強(qiáng)化縱向指導(dǎo)和橫向聯(lián)動(dòng)，建立健全定期會(huì)商機(jī)制，加強(qiáng)與其他污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的協(xié)調(diào)配合，同步推進(jìn)，協(xié)同攻堅(jiān)，提升渤海環(huán)境綜合治理能力”。

尊重科學(xué)，重視技術(shù)

環(huán)境問題說到底是人與自然之間的不和諧。要消除不和諧，實(shí)現(xiàn)和諧，就必須尊重科學(xué)、運(yùn)用科學(xué)。所謂尊重科學(xué)就是尊重自然規(guī)律，超出自然承受能力的人類活動(dòng)必然造成環(huán)境問題，要實(shí)現(xiàn)或保持人與自然的和諧，必須把人類活動(dòng)的影響控制在大自然可以承受的范圍之內(nèi)。所謂運(yùn)用科學(xué)主要是指運(yùn)用科學(xué)技術(shù)手段。環(huán)境問題往往不是憑常識(shí)就能準(zhǔn)確把握的，解決環(huán)境問題也不是常識(shí)所能勝任的。

《渤海攻堅(jiān)戰(zhàn)計(jì)劃》是一份尊重科學(xué)、重視技術(shù)的計(jì)劃。它規(guī)定的“渤海生態(tài)環(huán)境與海洋生物資源本底調(diào)查”“近岸海域生態(tài)環(huán)境承載能力”和“海洋生態(tài)安全”“評(píng)估”等，不僅對(duì)于以三年為期的國家渤海環(huán)境治理第三次浪潮是必要的，而且對(duì)渤海環(huán)境的長遠(yuǎn)治理也是必不可少的。《渤海攻堅(jiān)戰(zhàn)計(jì)劃》的“保障措施”之六“完善監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系”可以理解為在以往幾十年建設(shè)積累的基礎(chǔ)上，把覆蓋渤海海域海中海底、渤海周邊城鄉(xiāng)、渤海周邊濕地等空間區(qū)域的、入渤海河流的和反映渤海與大氣關(guān)系的監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系進(jìn)一步完善起來，以便根據(jù)這個(gè)監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系獲取的“科學(xué)”結(jié)論指引渤海環(huán)境治理工作。

重視“公眾參與”

《渤海攻堅(jiān)戰(zhàn)計(jì)劃》規(guī)定的第七項(xiàng)“保障措施”是“加強(qiáng)信息公開和公眾參與”。在區(qū)域海環(huán)境治理中，公眾參與是十分重要的一種治理措施。不管是對(duì)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間關(guān)系的處理，還是關(guān)照環(huán)境保護(hù)與公眾健康等社會(huì)福利的關(guān)系，抑或是考慮滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，都不應(yīng)忽視生活在渤海周邊和近渤海區(qū)域的人。當(dāng)然，處在一定環(huán)境空間單元中的人往往都是相關(guān)環(huán)境空間單元的保護(hù)力量，喚起“公眾參與”往往就是調(diào)動(dòng)保護(hù)環(huán)境的力量。《渤海攻堅(jiān)戰(zhàn)計(jì)劃》提出的“組織公眾、社會(huì)組織等參與海洋環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”“健全環(huán)境違法行為舉報(bào)制度”，都是力圖調(diào)動(dòng)公眾保護(hù)渤海環(huán)境的力量。

期待行動(dòng)上升為法律

我們注意到，《渤海攻堅(jiān)戰(zhàn)計(jì)劃》的設(shè)計(jì)目標(biāo)是“確?！昃C合治理見到實(shí)效”。這里的“三年”讓我們聯(lián)想到另外兩個(gè)時(shí)間。

一個(gè)是第一次國家渤海環(huán)境治理行動(dòng)確定的時(shí)間——“力爭(zhēng)用15年時(shí)間再現(xiàn)渤海波清浪白、鳥飛魚躍的美麗景象”；另一個(gè)是第二次國家渤海環(huán)境治理行動(dòng)中的“近期目標(biāo)”中的2012年和“遠(yuǎn)期目標(biāo)”中的2020年。我們相信在這些行動(dòng)計(jì)劃預(yù)定的某個(gè)時(shí)間，渤海環(huán)境出現(xiàn)過或?qū)⒊霈F(xiàn)改善的結(jié)果。但我們不滿足于在預(yù)定的時(shí)間上出現(xiàn)某種好的結(jié)果，我們希望在某個(gè)預(yù)定的時(shí)間經(jīng)過多年治理出現(xiàn)的結(jié)果能夠保持下去，希望從實(shí)施行動(dòng)到預(yù)定時(shí)間出現(xiàn)的逐步改善的趨勢(shì)能夠繼續(xù)下去。例如，《渤海攻堅(jiān)戰(zhàn)計(jì)劃》規(guī)定，為打擊非法采挖海砂行為，2019年組織開展監(jiān)督檢查和執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)。我們希望，在2020年以后仍能有像2019年的專項(xiàng)行動(dòng)那樣對(duì)渤海環(huán)境提供保障。再如，按照《渤海攻堅(jiān)戰(zhàn)計(jì)劃》的部署，自2019年起將逐年減少海洋捕撈許可證數(shù)量。這對(duì)恢復(fù)渤海漁業(yè)資源無疑是十分有利的，我們希望自2019年采取的“行動(dòng)”在2020年以后還能繼續(xù)開展下去，在其實(shí)施結(jié)束后，漁業(yè)資源恢復(fù)的勢(shì)頭能夠繼續(xù)下去。又如，依照《渤海攻堅(jiān)戰(zhàn)計(jì)劃》，“自然資源部、發(fā)展改革委牽頭，工業(yè)和信息化部、科技部、生態(tài)環(huán)境部、中國海警局等參與”“實(shí)施最嚴(yán)格的圍填海管控”。我們希望在其實(shí)施結(jié)束后，自然資源部繼續(xù)發(fā)揮類似《渤海攻堅(jiān)戰(zhàn)計(jì)劃》規(guī)定的“牽頭”的作用，“發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、林草局、中國海警局”等繼續(xù)參與強(qiáng)化渤海岸線保護(hù)等工作。

在全面推進(jìn)依法治國方略的今天，渤海環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)多一點(diǎn)法治思維，建議把諸如國家渤海環(huán)境治理第一次行動(dòng)就實(shí)行的“聯(lián)席會(huì)議”、第三次行動(dòng)中的“灣長制”等上升為法律，把相關(guān)部門、地方打“攻堅(jiān)戰(zhàn)”變成守衛(wèi)“營盤”。