○ 文／本刊記者 趙 玥

能源市場的每一步開放，都考驗(yàn)著有關(guān)部門與企業(yè)的能力。

疑問并未停止。備案制實(shí)行后，對于能源行業(yè)進(jìn)一步“放管服”，究竟放到哪個刻度，管到哪個層次？目前還沒有明確的答案。

據(jù)了解，國家發(fā)展改革委、國家能源局正在制定油氣對外合作項(xiàng)目總體開發(fā)方案由審批改備案后的具體辦事指南，屆時(shí)將公開發(fā)布。

在業(yè)內(nèi)人士看來，事后備案并不是簡單地一放了之，對執(zhí)政部門和企業(yè)提出了更高的要求。

定位合作原則

人們普遍認(rèn)為，審批制改備案制后有利于吸引外資。僅僅如此嗎？隨著上游的堅(jiān)冰一點(diǎn)一點(diǎn)被打破，業(yè)內(nèi)開始探討合作的定義、外企在中國油氣行業(yè)中的定位。

在部分業(yè)內(nèi)人士看來，引進(jìn)外資石油公司來華實(shí)踐的效果與當(dāng)初政策設(shè)計(jì)者的期待有一些差距。佐證之一便是，中海油在深海油氣勘探方面的突破以及中石化在頁巖氣方面的進(jìn)展更多是依靠自身力量。

在這樣的形勢下，中國油氣行業(yè)還需要跨國石油公司的加盟嗎？

中國石化經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院產(chǎn)業(yè)發(fā)展所副所長羅佐縣的答案是肯定的。

▲我國油氣尤其是非常規(guī)油氣勘探開發(fā)速度要提速，必須加強(qiáng)對外合作。 攝影/沈志軍

他多次提到“協(xié)作”這一概念?！爱?dāng)前全球油氣行業(yè)可以說進(jìn)入了一個以應(yīng)對低油價(jià)為共同目標(biāo)的‘協(xié)作’時(shí)代，通過企業(yè)之間的相互協(xié)作實(shí)現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢互補(bǔ)，幫助企業(yè)在低油價(jià)沖擊下先立足后發(fā)展?！?/p>

從近一兩年企業(yè)的實(shí)踐看，很多企業(yè)都在這么做，且這種協(xié)作跨越行業(yè)界限和地域界限?！翱鐕凸居兄倌甑陌l(fā)展歷史，無論是在技術(shù)還是管理方面都有著很多國家石油公司目前尚無法比擬的優(yōu)勢?！绷_佐縣說。

如果能將這些資源特別是管理和技術(shù)方面的資源加以利用，不僅有助于當(dāng)前中國石油企業(yè)應(yīng)對低油價(jià)，而且有利于以后的長遠(yuǎn)發(fā)展，“畢竟我們當(dāng)前所掌控的資源有限”。

羅佐縣以深海油氣勘探和頁巖油氣為例。他指出，國內(nèi)的公司雖然在過去幾年依靠自身力量取得海洋油氣勘探進(jìn)展，但是相比國際公司的深水油氣勘探開發(fā)的水深進(jìn)尺還存在較大差距。諸如BP、埃克森美孚、雪佛龍等跨國公司在深海油氣領(lǐng)域已有多年耕耘，技術(shù)先進(jìn)且成果頗豐。“深水油氣勘探技術(shù)一直是BP、?？松梨?、殼牌等公司的核心與特色技術(shù)之一。從2013年以來全球油氣勘探大發(fā)現(xiàn)主要集中在海上以及主要由大型國際公司發(fā)現(xiàn)這一事實(shí)，我們就不難看出這些公司的技術(shù)實(shí)力?！?/p>

與此同時(shí)，埃克森美孚、殼牌、BP等公司自打美國頁巖氣革命開始就活躍在美國頁巖油氣領(lǐng)域，在管理、技術(shù)應(yīng)用以及資產(chǎn)運(yùn)營方面同樣有豐富的經(jīng)驗(yàn)和積累?！斑@些資源若能為我所用，想必會對國內(nèi)的油氣事業(yè)有幫助?！?/p>

中國石油對外合作部表示，他們開展對外合作33年來，持續(xù)引進(jìn)國際大石油公司的資金、技術(shù)和管理理念，成功合作開發(fā)了大港趙東、長慶長北等累產(chǎn)天然氣超400億立方米的大中型油氣田，推動了國內(nèi)低滲透、非常規(guī)、灘海、稠油、高含硫油氣等難動用資源的規(guī)模效益安全開發(fā)利用。

效果顯而易見。

發(fā)改委和能源局表示，此次制定細(xì)則的同時(shí)，會堅(jiān)持科學(xué)合理規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)和約束作用。“在制定油氣發(fā)展五年規(guī)劃時(shí)，確定油氣對外合作有關(guān)原則和定位，事先做好統(tǒng)籌。”

確定合作資質(zhì)

低門檻不等于無門檻。

放權(quán)，打造公平競爭、開放的市場，并非打造一個沒有門檻的市場。

業(yè)內(nèi)人士強(qiáng)調(diào)，油氣開發(fā)投資大、技術(shù)性強(qiáng)，備案制雖然力圖放開市場，但仍然要注意企業(yè)的資質(zhì)。

“既要重視開采，也應(yīng)關(guān)注勘探技術(shù)。現(xiàn)有條件下，認(rèn)清哪些儲量能開采、好開采，哪些不能開采等，從一開始就掌握開發(fā)的經(jīng)濟(jì)性，防止拿了資源卻又?jǐn)R置?！?/p>

一位要求匿名的企業(yè)人士透露，此前曾有民營企業(yè)與外方簽署合作協(xié)議，但項(xiàng)目基本處于停滯狀態(tài)，原因就在于沒有過關(guān)的技術(shù)。雖然地方政府要求該企業(yè)專門補(bǔ)報(bào)詳細(xì)材料，但完成這個材料需要數(shù)百萬元甚至上千萬元資金，這家企業(yè)根本無力承擔(dān)。

▲改革開放四十年來，油氣行業(yè)對外合作涌現(xiàn)了許多經(jīng)典之作。 攝影/付 松 殷林峰

“此外，油氣開發(fā)是一項(xiàng)燒錢買賣、一個技術(shù)密集型行業(yè)，真正有實(shí)力的企業(yè)才能支撐可持續(xù)開發(fā)。如果不能把握參與企業(yè)的質(zhì)量，到了實(shí)際開發(fā)中才意識到問題百出，同樣將影響發(fā)展。”這位企業(yè)人士說。

因此，如果對于企業(yè)的資質(zhì)不做完善的審核，很可能留下爛攤子，對整個行業(yè)起不到真正的促進(jìn)作用。

中國石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院副院長劉朝全以我國對境外新項(xiàng)目獲取方面為例做了說明。我國政府原先采用“備案制”，誰先向發(fā)改委備案就由誰先去洽談項(xiàng)目合作，避免了國內(nèi)的同業(yè)競爭。但一些資質(zhì)不夠的企業(yè)搶先向發(fā)改委備案登記，造成了因企業(yè)能力不足在對外合作中吃虧的現(xiàn)象發(fā)生。

后來取消了備案制，風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)自擔(dān)，導(dǎo)致有資質(zhì)、沒資質(zhì)的中方企業(yè)都去境外談項(xiàng)目合作，多頭對外?！氨热缍砹_斯北極LNG 2項(xiàng)目，很多企業(yè)都在與俄羅斯商談，容易被俄羅斯利用兄弟打架的局勢各個擊破，加大中方企業(yè)的負(fù)擔(dān)?！?/p>

另外，在對外合作中，國內(nèi)有些油氣企業(yè)由于自身技術(shù)、商務(wù)實(shí)力不足，以及對地下資源摸不清，對東道國法律、合同條款不熟悉，對投資環(huán)境缺乏了解，甚至對油氣項(xiàng)目不熟悉，一哄而上，在獲取項(xiàng)目方面貪大求全，吃了很多虧，上了很多當(dāng)。

在劉朝全看來，中國油氣行業(yè)海外合作是一個“摸著石頭過河”的過程。在取得成績的同時(shí)，也遇到一些不容忽視的問題。

他希望政府相關(guān)部門在這個問題上加以引導(dǎo)?！敖Y(jié)合行業(yè)協(xié)會或者同行評議等方式的資質(zhì)審查，能夠保證有能力、有意愿的企業(yè)優(yōu)先獲得合作機(jī)會，同時(shí)避免無序競爭?！眲⒊f。

企業(yè)需要不斷提高自身的技術(shù)與商務(wù)能力。“機(jī)會與風(fēng)險(xiǎn)是并存的。自然界的很多動物都是在出去尋找食物的過程中，成了更高明的掠食者的食物。提高企業(yè)自身能力，十分重要。通過政府層面在宏觀上做出好的政策與制度安排，并通過企業(yè)在微觀層面提高自身能力。”

隨著合同審批權(quán)和總體開方案審批權(quán)的下放，未來國家簡政放權(quán)的力度還將進(jìn)一步較大，企業(yè)面臨的確保合同與項(xiàng)目合規(guī)發(fā)展的責(zé)任也將更加重大。尤其是在環(huán)保領(lǐng)域，企業(yè)負(fù)責(zé)人在合規(guī)性管理方面的要求、追責(zé)將更加嚴(yán)格。

石油企業(yè)應(yīng)根據(jù)新形勢配套完善相關(guān)規(guī)章制度及管理程序的制定，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)，提高合規(guī)管理的能力。

激發(fā)合作動力

細(xì)節(jié)是魔鬼。

僅僅取消審批制，那還無法完全激發(fā)外企的合作動力。

“產(chǎn)業(yè)大環(huán)境不利，加劇了對外合作的難度和問題，如目前所有外方合作伙伴無一例外都面臨融資和資金困難的巨大壓力?！眹夷茉次稍儗＜椅瘑T會委員孫茂遠(yuǎn)說。

以我國煤層氣為例，對外合作在我國煤層氣產(chǎn)業(yè)前十多年是勘探開發(fā)的主要力量，在引進(jìn)國外資金、管理經(jīng)驗(yàn)方面發(fā)揮重要作用。但整體來說，對外合作區(qū)塊勘探開發(fā)進(jìn)展相對滯后。

迄今為止，對外合作投資已達(dá)250億～270億元人民幣，占我國煤層氣勘探開發(fā)總投入約三分之一。目前只有2個對外合作項(xiàng)目正式進(jìn)入開發(fā)階段，4個項(xiàng)目正在審核過程，其他仍處于勘探期。

“初期外方合作者大都是德士古、菲利普斯、殼牌、BP等世界著名石油公司。但由于我國煤層氣資源的低品質(zhì)、經(jīng)濟(jì)政策、勘探開發(fā)煤層氣的經(jīng)濟(jì)性，以及國外技術(shù)與我國資源的適配性問題，這些國外大公司陸續(xù)撤離。目前的外方合作者以中小企業(yè)為主，資金、技術(shù)和管理與前者不可同日而語?！彼f。

從長遠(yuǎn)看來，對外合作仍然是我國煤層氣產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。專家認(rèn)為，因此我們要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提高對外合作的標(biāo)準(zhǔn)與水平。

“對外方努力要力爭簡化合作區(qū)塊進(jìn)入開發(fā)期的重復(fù)審批程序和內(nèi)容，縮短漫長的候?qū)彆r(shí)間。”孫茂遠(yuǎn)說。這一點(diǎn)，實(shí)行備案制取得了重大突破。但是，我們?nèi)匀灰?chuàng)造良好的政策、融資等外部環(huán)境，積極在協(xié)調(diào)政府關(guān)系、地方關(guān)系方面，出色完成中方應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任。

“多年來，國內(nèi)對外合作油氣合同不斷調(diào)整和完善，加強(qiáng)了中方在項(xiàng)目執(zhí)行中的管控權(quán)，強(qiáng)化了對外方的約束?！彼J(rèn)為，隨著對外開放的進(jìn)一步擴(kuò)大，加上油價(jià)的震蕩起伏、油氣上游的有序放開以及國家增儲上產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)需要，油氣合作的思路需要從管控調(diào)整向共贏。

另外，還要創(chuàng)新非常規(guī)開發(fā)的商務(wù)模式。

非常規(guī)油氣是對外合作重點(diǎn)領(lǐng)域。雖然過去成功地吸引了國際石油公司，但由于地質(zhì)條件復(fù)雜，殼牌公司在四川盆地的3個合作項(xiàng)目自2010年以來累計(jì)投入20億美元，經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)低于預(yù)期，規(guī)模效益開發(fā)未獲實(shí)質(zhì)性突破，且缺乏配套的產(chǎn)業(yè)政策和商務(wù)模式。煤層氣項(xiàng)目均為2009年從中聯(lián)煤接管，存在很多歷史遺留問題。

對此，應(yīng)針對非常規(guī)油氣滾動勘探開發(fā)、產(chǎn)量遞減快、總體開發(fā)方案制定難度大的特點(diǎn)，制定專門適用于非常規(guī)資源的油氣合同，重新調(diào)整階段劃分和合同期限等條款。

關(guān)于跨國公司在中國的作為與人們預(yù)期有差距的成因目前有很多種說法。以頁巖氣合作為例指出，一種具有代表性的說法是中國的地質(zhì)條件比較復(fù)雜，增大了產(chǎn)業(yè)化推進(jìn)的難度。與此同時(shí)，包括軟硬環(huán)境在內(nèi)的發(fā)展條件不配套，這些都不利于頁巖氣資源開發(fā)。

伍德麥肯茲經(jīng)過調(diào)研后認(rèn)為，苛刻的財(cái)稅條款以及現(xiàn)有的中外合資研發(fā)機(jī)制是造成跨國公司在頁巖油氣領(lǐng)域沒有邁出大步的主要原因。該機(jī)構(gòu)認(rèn)為，聯(lián)合研發(fā)的具體運(yùn)行機(jī)制是中國國家石油公司執(zhí)行而由跨國公司出資。這樣的模式使得跨國公司在面對高額鉆井費(fèi)用以及相關(guān)實(shí)踐成本時(shí)難以積極投入。再加之沒有強(qiáng)有力的產(chǎn)量分成合同的利益保障框架，使得跨國公司與國家石油公司的合作并不合拍。最終因?yàn)榈陀蛢r(jià)影響，跨國公司的撤出也就順理成章了。

“跨國公司過去在中國小有作為，如今要通過變革環(huán)境讓他們在華有大作為。比如在財(cái)稅條款上不妨做出修訂，而財(cái)稅條款本身就是跨國公司在中國投資不積極的主要障礙之一。”羅佐縣表示。如今跨國石油公司的投資比較謹(jǐn)慎，各資源國都在試圖松綁財(cái)稅條款以吸引國際投資。

因此，要激發(fā)對外合作的積極性，放權(quán)僅僅是第一步。

加強(qiáng)合作監(jiān)管

改備案制后，如何進(jìn)行監(jiān)管，也成為業(yè)內(nèi)討論的焦點(diǎn)。

需要承認(rèn)的是，此前我國油氣對外合作方面確實(shí)出現(xiàn)過一些問題，比如普遍勘探期過長、完成合同工作量和投入不理想、缺乏有效的違約制約及清退機(jī)制，甚至個別外方合作者投機(jī)鉆空子、制造事端等。

另外，“圈而不探”“占而不采”，也是我國油氣勘探開發(fā)中存在的一種特殊現(xiàn)象。

以華北油田為例，中石油華北油田分公司副總經(jīng)理朱慶忠坦言：“目前未開采的部分區(qū)塊不是我們不愿動，是因歷史遺留問題而無法開采?！?/p>

他介紹說，在退出機(jī)制不明的情況下，部分區(qū)塊仍與外商關(guān)聯(lián)，即便其早已撤資，其他企業(yè)也無權(quán)介入?！坝绕涫且恍┵Y源較好的區(qū)塊，外商占著不采卻又不同意我們自己做，一旦進(jìn)入就面臨侵權(quán)。面臨類似難題的不止我們一家。我們目前也在積極溝通協(xié)商，希望盡早解決?！敝鞈c忠說。

長期以來，礦業(yè)權(quán)主要是通過申請?jiān)谙?、行政授予方式取得。國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心資深研究員喬德武指出：“主觀層面，既有礦權(quán)管理本身的梗阻，也有違約成本偏低等制約?！?/p>

而在礦權(quán)審批發(fā)生變化后，各利益關(guān)系出現(xiàn)了新的不協(xié)調(diào)，央企、屬地企業(yè)及政府之間對礦權(quán)的設(shè)立、出讓和管理尚未到科學(xué)順暢的地步。雖然國家出臺了相關(guān)法規(guī)、條例等，但并未認(rèn)真按規(guī)定執(zhí)法。

▲我國油氣行業(yè)對外開放的口子放大了，希望中國石油企業(yè)“走出去”也能享受比原來更寬松的環(huán)境。 攝影/仝 江

以煤層氣為例，資源動用率偏低仍是主要困擾。據(jù)介紹，現(xiàn)有產(chǎn)量多集中在晉城、離柳兩個區(qū)域。兩地含氣總資源量約3090億立方米，對比資源總量，動用率甚至不足0.1%。

去年，山西省政府全面實(shí)行煤層氣礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制。但是，從當(dāng)時(shí)拍得區(qū)塊的8家企業(yè)看，除晉煤集團(tuán)有所推進(jìn)外，其他企業(yè)手上的區(qū)塊基本沒有實(shí)質(zhì)性動作。

因此，改備案制后，退出機(jī)制該怎樣實(shí)行，如何監(jiān)管企業(yè)的開發(fā)到位，仍是難題。

對此，國家能源局相關(guān)人士告訴記者，他們目前正在多方吸收建議。同時(shí)，他們正在修訂已出臺的《關(guān)于簡化和規(guī)范國內(nèi)自營開發(fā)油氣區(qū)塊產(chǎn)能建設(shè)項(xiàng)目備案及棄置預(yù)備方案備案程序有關(guān)事項(xiàng)的通知》。

“通知中會對油氣對外合作項(xiàng)目總體開發(fā)方案備案內(nèi)容、備案程序進(jìn)一步予以明確，做好源頭監(jiān)管?！?/p>

此外，能源局表示，他們會充分利用互聯(lián)網(wǎng)等手段實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)控。比如依托全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，及時(shí)掌握項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)內(nèi)容、竣工等項(xiàng)目信息，并按照“雙隨機(jī)、一公開”原則，實(shí)施現(xiàn)場核察，督促項(xiàng)目單位按照建設(shè)方案推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。

“對故意報(bào)備不真實(shí)項(xiàng)目、影響投資信息準(zhǔn)確性的，將項(xiàng)目列入異常名錄，通過在線平臺和‘信用中國’網(wǎng)站向社會公開，并撤回已備案信息?！毕嚓P(guān)工作人員說。

對于大眾關(guān)注的環(huán)保、安全問題，該工作人員表示，將通過開工前的環(huán)評、節(jié)能、用地用海等評估手續(xù)來保障項(xiàng)目施工的安全、高效，并配合自然資源部，做好油氣勘探開發(fā)有關(guān)監(jiān)管。

上游放權(quán)，打開大門，在我國油氣改革上，只是一個逗號。接下來，還有更多的環(huán)節(jié)需要考慮、挑戰(zhàn)，在開放的壓力中成長。