●王全興 王甜甜

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)〔1〕盡管政策文件中多使用“集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”的概念，但改革實踐中所流轉(zhuǎn)的標的已然超出了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍。因《土地管理法（修正案）》（二審稿）關(guān)于可流轉(zhuǎn)標的的規(guī)定中使用的概念是“集體建設(shè)用地使用權(quán)”，故本文也多使用此概念，并將“集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”簡稱為“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”。制度改革是農(nóng)村土地制度改革的核心組成部分。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》一方面規(guī)定，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，并“縮小征地范圍”，另一方面規(guī)定，“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，“維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益”，“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”?！?〕《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2014年）第（11）項、第（22）項。這標志著集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革進入“使市場起決定性作用”并“更好發(fā)揮政府作用”〔3〕同上注，第（3）項。的新階段。政府優(yōu)先購買權(quán)〔4〕政府優(yōu)先購買權(quán)是指權(quán)利人轉(zhuǎn)讓特定財產(chǎn)時，政府或經(jīng)立法授權(quán)的公共機構(gòu)按照法律規(guī)定或協(xié)商確定的條件，優(yōu)先于第三人購買該財產(chǎn)的權(quán)利。其實質(zhì)是政府為了實現(xiàn)公共目標，以市場主體的身份對民事交易的直接介入。作為“市場起決定性作用”基礎(chǔ)上“發(fā)揮政府作用”的一種重要方式，作為經(jīng)濟社會領(lǐng)域公共治理模式〔5〕公共治理，即由政府、公共部門、經(jīng)授權(quán)的組織所秉持或奉行的以政策的分析、制訂、發(fā)布、實施、調(diào)整為主要內(nèi)容的行動或過程，其目的在于實現(xiàn)公共政策與公眾需求的匹配、社會的持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。此一意義更接近于“政府治理”“社會治理”等概念。參見李大宇、章昌平、許鹿：《精準治理：中國場景下的政府治理范式轉(zhuǎn)換》，《公共管理學(xué)報》2017年第6期。的一項創(chuàng)新舉措，成了集體建設(shè)用地“入市”的地方試點內(nèi)容。黨的十九大報告和2018年、2019年的“中央一號文件”〔6〕2018年“中央一號文件”指的是《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（2018年2月）；2019年“中央一號文件”指的是《中共中央、國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（2019年1月）?；谛聲r代高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的要求，將“深化農(nóng)村土地制度改革”列為“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重要舉措，進一步明確和深化了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革的市場化方向和經(jīng)濟社會政策目標。尤其是2019年的“中央一號文件”指出，“在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，完善配套制度，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場?！倍遥w建設(shè)用地“入市”的政策已在2019年1月的《土地管理法（修正案）》（二審稿）中上升為法律設(shè)計，〔7〕全國人大常委會2019年1月4日至2月3日公開征求意見的《土地管理法（修正案）》（二審稿）中，一方面縮小了土地征收范圍并刪去現(xiàn)行《土地管理法》中關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定（參見第12條、第14條），為集體建設(shè)用地“入市”預(yù)留了空間；另一方面明確規(guī)定了集體建設(shè)用地的入市條件（第20條、第22條）和入市后的管理措施（第21條）。但是正在試點的政府優(yōu)先購買權(quán)仍未形成統(tǒng)一規(guī)則，其應(yīng)否適用于集體建設(shè)用地，以及功能為何依然歧見紛呈，需作深究。

在新時代高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的政策目標導(dǎo)向下，集體建設(shè)用地“入市”能否有效服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點在于集體建設(shè)用地的資源配置效率、土地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)、土地增值收益公平分配、土地交易社會風(fēng)險控制等目標要素的達成，這些不僅取決于集體建設(shè)用地的“入市”，而且取決于政府優(yōu)先購買權(quán)的功能發(fā)揮?；诖?，本文擬就集體建設(shè)用地“入市”應(yīng)否引入政府優(yōu)先購買權(quán)、政府優(yōu)先購買權(quán)應(yīng)具備怎樣的功能、如何構(gòu)建政府優(yōu)先購買權(quán)制度等問題展開剖析，以期厘清相關(guān)認識誤區(qū)，助力改革試點工作的健康推進。

一、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)否引入政府優(yōu)先購買權(quán)

我國政府優(yōu)先購買權(quán)制度始于國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，即“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格明顯低于市場價格的，市、縣人民政府有優(yōu)先購買權(quán)。”〔8〕我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990年）第26條。而在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革試點中應(yīng)否引入政府優(yōu)先購買權(quán)制度，學(xué)界一直存有爭論。反對者認為，實踐中的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格一般低于市場基準價，若允許政府以明顯低價為必要條件行使優(yōu)先購買權(quán)，則變相使政府壟斷了集體建設(shè)用地，不利于形成開放、競爭的土地供應(yīng)渠道，加上流轉(zhuǎn)價格往往附加了如提供就業(yè)等其他條件，而地方政府通常無法滿足這些條件，故政府行使優(yōu)先購買權(quán)有侵害農(nóng)民土地權(quán)益之嫌，應(yīng)予取消?！?〕參見張鵬、王亦白：《對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點的思考》，《法學(xué)》2006年第5期。贊同的觀點則主要有二：其一，集體建設(shè)用地政府優(yōu)先購買權(quán)的價值在于維護市場競爭效率、保持交易價格穩(wěn)定、防止價格投機，對農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利不僅不會造成不利影響，反而將顯化土地定價，優(yōu)化集體建設(shè)用地資源配置。〔10〕參見郭潔：《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場法律規(guī)制的實證研究》，法律出版社2013年版，第19頁。其二，在集體建設(shè)用地“入市”的情況下，“經(jīng)過招、拍、掛形成合理價格，可以由政府優(yōu)先受讓或收儲入市的集體建設(shè)用地。這樣可滿足政府為開發(fā)性公共利益目的利用土地招商引資，也能充分實現(xiàn)集體成員的利益?！薄?1〕韓松：《城鎮(zhèn)化進程中入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)歸屬及其與土地征收制度的協(xié)調(diào)》，《當代法學(xué)》2016年第6期。

然而，上述正反觀點的分析視角存在明顯之差異。反對者針對的是現(xiàn)行政策下以低價流轉(zhuǎn)為對象的政府優(yōu)先購買權(quán)；而贊同者討論的則是政府按照招、拍、掛價格實施的優(yōu)先購買權(quán)。即便是贊同的兩種觀點，對制度功能的認識也有不同，前者重在“顯化土地交易定價，防止價格投機行為”，后者側(cè)重于“實現(xiàn)政府為開發(fā)性公共利益目的利用土地招商引資”。所以說，正反觀點所討論的政府優(yōu)先購買權(quán)并非是同一種制度。反對者的主要理由在于政府行使優(yōu)先購買權(quán)會導(dǎo)致政府壟斷集體建設(shè)用地供給，進而損害農(nóng)民利益，其與“政府優(yōu)先購買權(quán)通過顯化土地交易定價，防止農(nóng)民利益受損”的關(guān)注點明顯有別，而對政府是否可基于公共利益以合理價格優(yōu)先購買問題并不涉及。這與其說是反對或贊同政府優(yōu)先購買權(quán)的爭論，倒不如說是對政府優(yōu)先購買權(quán)之功能選擇上的分歧。對此，需歸結(jié)到新一輪農(nóng)村土地制度改革啟動的緣由中加以討論。依據(jù)現(xiàn)行立法，集體土地只有被政府征收為國有方能進行城鎮(zhèn)化利用?！?2〕參見《土地管理法》（2004年修正）第43條和第63條、《城市房地產(chǎn)管理法》（2009年修正）第8條。但長期以來，土地征收弊端凸顯：征收范圍缺乏限制，導(dǎo)致城市無序擴張和土地資源浪費；征收程序不規(guī)范，違法征地、用地嚴重；征收補償標準不合理，失地農(nóng)民的利益未得到妥當保護?！?3〕參見趙紅梅：《我國土地征收制度的政府、社會聯(lián)動模式之構(gòu)想》，《法商研究》2006年第2期。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，國有建設(shè)用地指標控制已無法滿足地方發(fā)展之需，土地供求矛盾愈發(fā)尖銳，〔14〕參見劉守英：《直面中國土地問題》，中國發(fā)展出版社2014年版，第206頁。而農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)模遠超城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地，〔15〕數(shù)據(jù)顯示，2010年我國農(nóng)村居民用地接近19萬平方公里,是同期城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的2.4倍。參見胡存智：《城鎮(zhèn)化中的土地管理問題》，《行政管理改革》2012年第11期。其自發(fā)流轉(zhuǎn)在很多地方快速蔓延。在此背景之下，國家以試點方式啟動了集體建設(shè)用地“入市”與縮小集體土地征收范圍并行的“一體兩翼”的新一輪農(nóng)村土地制度改革?！?6〕參見彭錞：《土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益分配：中國問題與英國經(jīng)驗》，《中外法學(xué)》2016年第6期。

是故，討論政府優(yōu)先購買權(quán)應(yīng)否被引入集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵就在于：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要實現(xiàn)怎樣的價值目標？這種價值目標要求引入的政府優(yōu)先購買權(quán)應(yīng)當如何定位并具有怎樣的制度功能？

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價值目標

我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的初衷在于：集體建設(shè)用地不經(jīng)征收就直接“入市”，打破國家對建設(shè)用地的壟斷供給，進而通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地“統(tǒng)一市場、同權(quán)同價”，以提高集體建設(shè)用地的配置效率并增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。但是，由于市場機制存在不完全競爭、信息不對稱、公共產(chǎn)品短缺、負外部性以及社會分配不公等一系列缺陷，所以市場失靈與市場投機問題在國內(nèi)外土地交易中早已屢見不鮮。長期以來，我國農(nóng)村由于基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域欠賬較多、環(huán)境和生態(tài)問題較為突出，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中公共產(chǎn)品供給不足、環(huán)境負外部性等市場失靈問題更加嚴重，加之城鄉(xiāng)要素合理流動機制尚不健全，農(nóng)民適應(yīng)市場競爭的能力不足，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在更多的自發(fā)性和盲目性，進一步誘發(fā)了土地投機和交易風(fēng)險。

黨的十九大報告和2018年的“中央一號文件”提出，“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。”這既是新時代高質(zhì)量發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標，也是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)實現(xiàn)的價值導(dǎo)向。很顯然，這一目標已然超越了集體建設(shè)用地的財產(chǎn)權(quán)能，更多地涉及公共利益。雖然集體建設(shè)用地“入市”不屬于土地征收所限定的公共利益范圍，但這并不表明其與公共利益無關(guān)。與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)直接相關(guān)的公共利益至少包括耕地資源保護與糧食安全、產(chǎn)業(yè)升級和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給、土地資源節(jié)約集約利用、土地發(fā)展權(quán)公平設(shè)置及土地增值收益社會共享等內(nèi)容。除此之外，集體建設(shè)用地“入市”還涉及土地集中與投機行為對整體經(jīng)濟秩序、流轉(zhuǎn)價格對房地產(chǎn)市場整體價格的影響，〔17〕參見韓松：《集體建設(shè)用地市場配置的法律問題研究》，《中國法學(xué)》2008年第3期。也關(guān)系到公共利益。

由是可見，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)并非單純基于意思自治和契約自由的民事財產(chǎn)交易，其價值目標除了發(fā)揮市場機制對資源配置的決定性作用外，還要促進社會公共利益、避免市場失靈和投機行為，進而推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。慮及土地開發(fā)利用具有不可回復(fù)性，集體建設(shè)用地一經(jīng)流轉(zhuǎn)用于經(jīng)營性用途，其土地功能及生態(tài)屬性等將難以恢復(fù)原狀，是故，在建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場”的初始階段，合理設(shè)置農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)、提高土地資源配置效率、公平分配土地增值收益、控制土地交易社會風(fēng)險，對于市場機制的長期健康運行和落實高質(zhì)量發(fā)展目標而言尤顯重要。

（二）政府優(yōu)先購買權(quán)在政府與市場互動中的應(yīng)然定位

上述分析表明，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價值目標只有在市場與政府互動的作用下才可能實現(xiàn)。盡管集體建設(shè)用地由市場配置，但仍有必要通過公權(quán)力的介入加以市場規(guī)制和宏觀調(diào)控，同時也有必要避免因公權(quán)力任意干預(yù)而致土地資源配置效率降低、農(nóng)民合法權(quán)益和公共利益受損?？梢?，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)既非單純由私法調(diào)整的市場模式，也非完全由公法管制的行政模式。為了彌補市場和政府缺陷，需要建構(gòu)兼容公法與私法、由經(jīng)濟法和社會法所構(gòu)成的法律管制體系，〔18〕參見王全興：《經(jīng)濟法基礎(chǔ)理論專題研究》，中國檢察出版社2002年版，第90頁。進而為實施集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的市場規(guī)制、宏觀調(diào)控和社會公平提供法律管制依據(jù)。在土地領(lǐng)域的市場規(guī)制和宏觀調(diào)控中，規(guī)劃作為國土空間管制工具和協(xié)調(diào)各種利益沖突的制度路徑，發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗早已表明，以規(guī)劃來控制土地的用途、功能分區(qū)、開發(fā)強度以及開發(fā)時序等，才可達到配置土地資源和設(shè)置土地發(fā)展權(quán)的功效，實現(xiàn)公共利益和社會公平。故此，中央到地方的試點政策均要求集體建設(shè)用地只有在“符合規(guī)劃和用途管制的前提下”方可流轉(zhuǎn)。在高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的導(dǎo)向下，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中規(guī)劃管制的基礎(chǔ)性和重要性進一步凸顯。正是在此意義上，2019年“中央一號文件”就“強化鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)”作出專項規(guī)定，要求“把加強規(guī)劃管理作為鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作，實現(xiàn)規(guī)劃管理全覆蓋”；以“多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃”來“通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點建設(shè)、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承?！?/p>

當前我國的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革正處于關(guān)鍵期，集體建設(shè)用地“入市”在使市場起決定性作用的同時還需更好地發(fā)揮政府的作用。也就是說，集體建設(shè)用地“入市”而縮小征地范圍后，需要有可替代且優(yōu)于土地征收的政府干預(yù)手段，以便在規(guī)劃管制上更好地發(fā)揮政府的作用。較之作為行政行為的土地征收，政府優(yōu)先購買權(quán)就其作為市場化政府經(jīng)濟行為〔19〕參見王全興、管斌：《市場化政府經(jīng)濟行為的法律規(guī)制》，《中國法學(xué)》2004年第1期。的實質(zhì)而言具有突出的優(yōu)勢。所謂市場化政府經(jīng)濟行為，指的是基于公共政策目標，政府作為一個特殊的市場主體直接參與市場運行，以市場行為的形式實現(xiàn)市場規(guī)制和宏觀調(diào)控職能的行為，或者說，是以實現(xiàn)政府經(jīng)濟社會職能為目的和內(nèi)容、以市場行為為形式的政府行為。德國行政法學(xué)者將規(guī)范這類行為的法律稱之為“行政私法”，即“與公法重疊并受公法約束的私法，是行政機關(guān)在執(zhí)行行政管理任務(wù)時借用的私法形式，而不是私法的自治自由?！薄?0〕Hartmut Maurer,Allgemeines Verwaltungsrecht,C.H.Beck Verlag,1994,S.33；［德］哈特穆特 ?毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第38頁。集體建設(shè)用地“入市”后的政府優(yōu)先購買權(quán)即是此類。一方面，鑒于“使市場起決定性作用”的需要，政府干預(yù)因彌補市場缺陷而具有必要性，且仍要以市場機制為基礎(chǔ)而不得破壞市場機制，故政府以行使優(yōu)先購買權(quán)的方式參與市場運行，便于政府從市場內(nèi)部了解市場信息、把握市場運行規(guī)律，利用市場機制來彌補市場缺陷，以免損害市場機制；另一方面，鑒于“更好發(fā)揮政府作用”的需要，政府干預(yù)中應(yīng)盡可能避免政府缺陷，因各種政府缺陷在一定程度上都是市場規(guī)律作用的結(jié)果，故政府干預(yù)中引入和利用市場機制，如以行使優(yōu)先購買權(quán)的方式參與市場運行，更便于預(yù)防和彌補政府缺陷?！?1〕同前注〔19〕，王全興、管斌文。故此，政府優(yōu)先購買權(quán)在集體建設(shè)用地“入市”后的政府與市場互動中處于比土地征收更重要和更優(yōu)越的地位，是“更好發(fā)揮政府作用”的必要選擇。

（三）政府優(yōu)先購買權(quán)的應(yīng)然功能

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中應(yīng)否引入政府優(yōu)先購買權(quán)取決于政府優(yōu)先購買權(quán)的功能是否契合集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價值目標。鑒于這種價值目標的實現(xiàn)須以規(guī)劃管制為基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性的路徑，政府優(yōu)先購買權(quán)基于其在土地市場上政府與市場互動中的優(yōu)越地位，在集體建設(shè)用地“入市”后就當然地成了實施規(guī)劃管制的制度工具。這已被域外國家政府優(yōu)先購買權(quán)的實踐所證實。如表1所示，域外國家關(guān)于政府優(yōu)先購買權(quán)的立法皆與特定的規(guī)劃區(qū)域有關(guān)，規(guī)劃區(qū)域既是政府優(yōu)先購買權(quán)適用的空間范圍，也構(gòu)成政府優(yōu)先購買權(quán)行使的限制條件。雖然個別國家曾有運用政府優(yōu)先購買權(quán)對土地低價轉(zhuǎn)讓進行規(guī)制的情形，但已被廢止?！?2〕為了避免惡意避稅,法國曾規(guī)定在不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時，如果稅務(wù)稽查官認為轉(zhuǎn)讓價格不合理偏低，稅務(wù)管理部門可對該轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn)行使優(yōu)先購買權(quán)。See Pre-emption Rights in France/Droits de Pre-emption,http://www.french-property.com/reference/pre_emption_rights.htm,last visit on Feburary 20,2019.這與我國將政府優(yōu)先購買權(quán)僅作為價格規(guī)制措施的制度設(shè)計顯然不同。

經(jīng)梳理，域外立法中政府優(yōu)先購買權(quán)適用的規(guī)劃區(qū)域主要分為以下幾類：（1）公共基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域；（2）公共服務(wù)區(qū)域；（3）公共住房區(qū)域；（4）生態(tài)環(huán)境及歷史風(fēng)貌保護區(qū)域；（5）危舊房改造及城市更新（或城市發(fā)展）區(qū)域；（6）土地重新調(diào)整區(qū)域，即土地用途、建筑物功能或者資源利用狀況不符合經(jīng)濟社會的發(fā)展需求，進而需要進行重新規(guī)劃和開發(fā)的區(qū)域。域外國家的政府優(yōu)先購買權(quán)之所以被作為一項規(guī)劃管制措施，是因為規(guī)劃只有落實于特定的土地和空間才能發(fā)揮管制效力，而政府優(yōu)先購買私人土地正是為實施規(guī)劃管制提供土地和空間保障。從深層原因上看，政府優(yōu)先購買權(quán)的這種功能與公共利益密切關(guān)聯(lián)，不同規(guī)劃區(qū)域都不過是公共利益的具體體現(xiàn)。依其對公共利益體現(xiàn)的差異，政府可行使優(yōu)先購買權(quán)的規(guī)劃區(qū)域分為三大類：一是公共產(chǎn)品供給區(qū)域，如規(guī)劃用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、公共住房的區(qū)域；二是限制或禁止開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，如生態(tài)自然保護區(qū)、歷史風(fēng)貌保護區(qū)等；三是規(guī)劃重新發(fā)展的區(qū)域，如城市更新、舊城改造及土地重新調(diào)整的區(qū)域。

在公共產(chǎn)品供給區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域，政府優(yōu)先購買權(quán)克服市場失靈、促進公共利益的功能顯見。前者旨在克服市場機制在提供公共產(chǎn)品上效率不足的缺陷；后者則是為了限制土地開發(fā)的規(guī)模和強度，進而克服土地市場的負外部性，避免私人短視行為對資源環(huán)境、歷史文化造成破壞。在規(guī)劃重新發(fā)展區(qū)域，政府優(yōu)先購買權(quán)的功能側(cè)重于設(shè)置土地發(fā)展權(quán)、實現(xiàn)土地增值的社會共享及避免土地市場投機。而土地發(fā)展權(quán)與增值收益分配是土地資源配置的核心問題，且土地發(fā)展權(quán)作為通過改變土地用途和開發(fā)強度對土地進行重新利用的權(quán)利，直接影響到土地增值收益的分配。鑒于產(chǎn)權(quán)制度在公共資源分配和實現(xiàn)社會公平方面的局限性，現(xiàn)代國家普遍通過規(guī)劃將土地發(fā)展權(quán)從所有權(quán)中分離出來。土地權(quán)利人必須在符合現(xiàn)行規(guī)劃的前提下行使權(quán)利，擅自改變土地利用狀態(tài)的行為受到法律的普遍禁止；只有取得政府的規(guī)劃變更許可后，方可改變土地的用途及形態(tài)進行重新開發(fā)。〔23〕參見華生：《新土改：土地制度改革焦點難點辨析》，東方出版社2015年版，第53～54頁。

表1 4國政府優(yōu)先購買權(quán)適用的規(guī)劃區(qū)域〔24〕轉(zhuǎn)引自［荷蘭］巴里?尼德漢姆：《荷蘭土地使用規(guī)劃原則與實踐》，羅震東譯，東南大學(xué)出版社2014年版，第119頁。

由于規(guī)劃是設(shè)置土地發(fā)展權(quán)的先決條件，所以土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生的增值分配在很大程度上取決于規(guī)劃的實施主體。如果規(guī)劃調(diào)整后仍由原權(quán)利人實施，那么由此產(chǎn)生的土地增值就歸原土地權(quán)利人初始所有。但是，土地增值主要源于公共設(shè)施建設(shè)和公共環(huán)境改善，由私人初始占有土地增值收益的合理性和公平性一直受到經(jīng)典理論的質(zhì)疑。加之土地市場具有區(qū)位壟斷性及明顯的信息不對稱，由私人實施規(guī)劃極易滋生投機行為，如規(guī)劃實施前的土地倒賣和房價哄炒等。一旦規(guī)劃實施的預(yù)期收益沉淀在私主體之間的交易環(huán)節(jié)，土地增值最終會轉(zhuǎn)化為私人的投資利潤，難用于彌補政府的公共投入所生的社會成本。為了避免私人實施規(guī)劃導(dǎo)致的土地投機，很多國家授權(quán)政府在生效規(guī)劃區(qū)域獲取私人土地，進而在全境掌控規(guī)劃實施，確保土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生的增值能夠回饋社會，達到地利共享之目的。政府優(yōu)先購買權(quán)正是作為設(shè)置土地發(fā)展權(quán)和平衡土地增值的一種手段，既賦予政府優(yōu)先取得土地的資格，同時又尊重土地權(quán)利人的轉(zhuǎn)讓意愿，較之自愿性的土地收購和強制性的土地征收，其獨特的制度功能更值關(guān)注。

（四）對上文正反觀點的回應(yīng)

承前所述，政府優(yōu)先購買權(quán)的本源制度功能在于實施規(guī)劃管制，而我國改革試點中的政府優(yōu)先購買權(quán)體現(xiàn)的卻是低價流轉(zhuǎn)的價格規(guī)制功能，〔25〕參見《大連市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（2003年）第17條、《東莞市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實施辦法》（2005年）第36條、《韶關(guān)市轄三區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實施辦法》（2005年）第39條、《鄧州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法》（2008）第28條、《南京市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2011年）都規(guī)定政府優(yōu)先購買權(quán)以流轉(zhuǎn)價格明顯低于政府備案價格、政府公布價格或同期市場價格為必要條件，這實質(zhì)上是將其價格規(guī)制功能引入集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的。明顯與之相悖。但是，學(xué)者取消或贊同政府優(yōu)先購買權(quán)的爭論并未對焦于界分這兩種功能不同的政府優(yōu)先購買權(quán)制度，實際上是在不同的話語體系下展開的討論。故此，結(jié)合政府優(yōu)先購買權(quán)的不同制度功能，對爭論觀點分別作出回應(yīng)。

前述反對觀點認為：“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價格一般低于市場基準價，政府行使優(yōu)先購買權(quán)會變相壟斷集體建設(shè)用地供給，進而侵害農(nóng)民權(quán)益?！倍聦嵣?，低于市場基準價格流轉(zhuǎn)并非正當?shù)慕灰谞顟B(tài)，說明集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)未能形成合理的定價機制。盡管低價流轉(zhuǎn)有利于吸引土地投資者，但有損市場的公平競爭秩序，不利于集體建設(shè)用地資源的優(yōu)化配置，最終會損害農(nóng)民權(quán)益。按照前述“贊同觀點一”的主張，政府行使優(yōu)先購買權(quán)是為了顯化土地交易價格，這意味著優(yōu)先購買的目的并非由政府直接取得集體建設(shè)用地，而是對不合理的低價流轉(zhuǎn)進行威懾，促使交易雙方以合理的價格進行流轉(zhuǎn)，如此便也不會出現(xiàn)政府壟斷集體建設(shè)用地的后果。是故，以政府壟斷集體建設(shè)用地為由否定政府優(yōu)先購買權(quán)，較為牽強。“贊同觀點二”的主張與域外政府優(yōu)先購買權(quán)的制度功能較為接近，即政府為實現(xiàn)開發(fā)性公共利益利用土地招商引資的，可依招、拍、掛的合理價格優(yōu)先購買集體建設(shè)用地?！伴_發(fā)性公共利益”與域外國家通過政府優(yōu)先購買實施土地發(fā)展權(quán)有相似之處，只是域外的政府優(yōu)先購買權(quán)須以符合法定的規(guī)劃區(qū)域為前提，否則便缺乏合法性基礎(chǔ)。在我國，通過政府優(yōu)先購買權(quán)實現(xiàn)“開發(fā)性公共利益”同樣應(yīng)符合規(guī)劃管制，否則就可能導(dǎo)致地方政府以土地開發(fā)和招商引資為名大肆圈占集體土地，進而造成土地資源浪費和農(nóng)民權(quán)益受損。僅以實現(xiàn)“開發(fā)性公共利益”作為政府優(yōu)先購買權(quán)的目的，其實是忽略了政府優(yōu)先購買權(quán)與規(guī)劃管制的聯(lián)系，在規(guī)劃管制方面，政府優(yōu)先購買權(quán)還包含提供公共產(chǎn)品用地、保護資源環(huán)境等其他功能，而“開發(fā)性公共利益”難以全面涵蓋政府優(yōu)先購買權(quán)作為規(guī)劃管制的全部功能。

綜上，現(xiàn)行試點政策關(guān)注政府優(yōu)先購買權(quán)的價格規(guī)制功能，主要是為了避免價格投機行為，符合集體建設(shè)用地市場化配置的價值初衷。但是，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要有效服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵就在于提高土地資源的配置效率、合理設(shè)置土地發(fā)展權(quán)、控制土地交易社會風(fēng)險，以上公共利益目標通過價格規(guī)制不足以實現(xiàn)，還須充分發(fā)揮規(guī)劃管制的作用。而政府優(yōu)先購買權(quán)所體現(xiàn)的規(guī)劃管制功能正與實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的價值目標相契合。筆者以為，盡管政府優(yōu)先購買權(quán)的規(guī)劃管制與價格規(guī)制功能在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中均有一定的作用空間，但位序有別，鑒于此，有必要結(jié)合我國集體建用地的流轉(zhuǎn)實踐，重新塑造政府優(yōu)先購買權(quán)的制度功能。

二、政府優(yōu)先購買權(quán)制度功能的實踐偏差和現(xiàn)實需求空間

（一）國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中政府優(yōu)先購買權(quán)實踐的教訓(xùn)及啟示

在我國，國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的政府優(yōu)先購買權(quán)制度的實施效果一直很不理想。在《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》出臺后的二十余年里，鮮有地方政府主動行使優(yōu)先購買權(quán)的實踐。目前唯一可檢索到的個案發(fā)生在司法拍賣環(huán)節(jié)，〔26〕有關(guān)2000年“長沙市國土管理局優(yōu)先購買中誠（湖南）實業(yè)有限公司土地使用權(quán)案”的詳情，參見《長沙首次啟用土地優(yōu)先購買權(quán)》，http://news.szhome.com/2671.html，2019年2月8日訪問。且因與《拍賣法》 的相關(guān)規(guī)定不符，其合法性還受到了質(zhì)疑?！?7〕參見楊遴杰、周文興：《中國政府土地優(yōu)先購買權(quán)功能分析》，《中國土地科學(xué)》2011年第2期。筆者以為，實效缺失在一定程度上與操作規(guī)則不完備有關(guān)，若長久實效缺失而成為“空制度”，則還需從制度功能的偏差上探究原委。

與域外政府優(yōu)先購買權(quán)制度截然不同的是，我國國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的政府優(yōu)先購買權(quán)偏離了以規(guī)劃管制為核心的主旨，將在域外處于邊角地位的土地交易價格規(guī)制作為其主導(dǎo)功能?！?8〕參見王全興、王甜甜：《我國政府優(yōu)先購買權(quán)的功能審視與制度重構(gòu)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2017年第2期。由于國有土地使用權(quán)的市場化配置在我國大多數(shù)地方的實踐已臻成熟，明顯低于市場價轉(zhuǎn)讓的情形并不普遍。并且，對“明顯低于市場價”的界定缺乏可行的判斷標準且容易被規(guī)避，這就導(dǎo)致地方政府難以依照立法規(guī)定的條件行使優(yōu)先購買權(quán)。而在政府因?qū)嵤┮?guī)劃管制確實需要通過購買的方式取得土地時，低價轉(zhuǎn)讓的限制條件使其無法按正常的市價進行優(yōu)先購買，進而制約了政府優(yōu)先購買權(quán)的施展空間，成為其發(fā)揮規(guī)劃管制功能的桎梏。由是可見，政府優(yōu)先購買權(quán)制度在國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的教訓(xùn)在于其功能定位上的偏差。政府優(yōu)先購買權(quán)的規(guī)劃管制功能未在國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得重視的原因在于：對于城鎮(zhèn)國有土地，政府為實施規(guī)劃通常能通過房屋征收、收回土地使用權(quán)等方式取得土地，是故，盡管政府優(yōu)先購買權(quán)具有其獨特優(yōu)勢，但重塑其規(guī)劃管制功能的現(xiàn)實迫切性尚不強。相形之下，集體建設(shè)用地資源配置的市場化程度遠不及國有建設(shè)用地，而且集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的規(guī)劃管制功能也更為薄弱。過去政府主要通過土地征收的方式將集體土地轉(zhuǎn)為國有以實施規(guī)劃管制，而隨著征收范圍的限縮，集體建設(shè)用地不經(jīng)征收就可直接“入市”，從而改變了以征收為主導(dǎo)的規(guī)劃實施機制。在不改變集體土地所有權(quán)的條件下，政府為落實規(guī)劃管制該如何取得集體建設(shè)用地使用權(quán)尚缺乏制度化的實施機制。

由上分析可知，政府優(yōu)先購買權(quán)的本源功能以規(guī)劃管制為主、價格規(guī)制為輔。我國國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的政府優(yōu)先購買權(quán)已偏離其主導(dǎo)功能，一方面未能充分發(fā)揮其在規(guī)劃管制中的獨特優(yōu)勢，另一方面在國有土地轉(zhuǎn)讓中的價格規(guī)制功能空間有限，進而導(dǎo)致與現(xiàn)實需求脫節(jié)。這種“制度—需求”的錯位與鴻溝源于國有土地轉(zhuǎn)讓中的政府優(yōu)先購買權(quán)未能精準定位民眾的制度需求，偏離了精準治理的目標。〔29〕同前注〔5〕，李大宇、章昌平、許鹿文。

目前我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)劃管制與價格規(guī)制功能均不健全，亟待吸取國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中政府優(yōu)先購買權(quán)實踐的教訓(xùn)，立足于集體建用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求，以精準治理為導(dǎo)向，明晰政府優(yōu)先購買權(quán)的制度功能。

（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的特殊性與試點中暴露出的問題

我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形態(tài)紛繁復(fù)雜。早期的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)多源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制和農(nóng)民宅基地私下買賣。隨著自下而上的制度變遷，一些地方政府集中發(fā)起并統(tǒng)一實施集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，形成了以政府為主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)模式。不少地方將集體建設(shè)用地以信托方式交由地方政府管理,如浙江湖州市規(guī)定可委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）資產(chǎn)經(jīng)營公司統(tǒng)一經(jīng)營管理；山東臨忻、安徽蕪湖、陜西秦都等市則規(guī)定由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一開發(fā)?！?0〕參見萬江：《政府主導(dǎo)下的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn):從理想回歸現(xiàn)實》，《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第2期。此外，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)的背景下，地方政府還開創(chuàng)了各具特色的集體建設(shè)用地指標流轉(zhuǎn)模式。以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地綜合整治、萬頃良田建設(shè)等項目為依托，以整村拆遷、耕地復(fù)墾、農(nóng)民集中居住為載體進行的指標流轉(zhuǎn)，成為全國各地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要實踐和新趨勢?！?1〕參見諸培新、劉玥汐：《江蘇省“萬頃良田建設(shè)工程”中集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益分配與機制創(chuàng)新》，《中國土地科學(xué)》2012年第10期。重慶、成都還衍生出了“地票”交易模式。

1.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的特殊性

較之城鎮(zhèn)國有土地轉(zhuǎn)讓和國外的土地交易，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有其特殊性。由于流轉(zhuǎn)中的土地所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體，農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織對土地的依附關(guān)系依然存在。實踐中，發(fā)生流轉(zhuǎn)的區(qū)域往往是城鎮(zhèn)化達到一定程度、有新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的區(qū)域。流轉(zhuǎn)增進了城鄉(xiāng)要素的流動，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了土地、資本等各類資源的交換市場，同時也為農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織在農(nóng)業(yè)經(jīng)營以外提供了財產(chǎn)性收入來源，使其逐步走出以務(wù)農(nóng)為主的生存發(fā)展模式?？梢姡w建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實質(zhì)上是農(nóng)村向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型、農(nóng)民向市民化轉(zhuǎn)型的過渡階段。當流轉(zhuǎn)區(qū)域的功能和產(chǎn)業(yè)形態(tài)完全融入城鎮(zhèn)，集體經(jīng)濟組織發(fā)展成為市場化的經(jīng)營主體，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻癫⑼耆揽糠寝r(nóng)就業(yè)謀生時，集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的功能差異就會同化，將其納入城市規(guī)劃并統(tǒng)一轉(zhuǎn)為國有土地的條件才成熟。故集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)當為農(nóng)村的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型提供物質(zhì)基礎(chǔ)，并為集體經(jīng)濟組織的市場化、農(nóng)民的市民化轉(zhuǎn)型積累必要的生產(chǎn)和生活資料。

因此，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)涉及的土地發(fā)展權(quán)設(shè)置和土地增值收益分配中，應(yīng)以城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展、土地資源優(yōu)化配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理布局和農(nóng)民長久生存保障為目標，而不應(yīng)只局限于短期、局部的經(jīng)濟利益。

2.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點中暴露出的問題

其一，規(guī)劃管制缺失致土地低效利用和資源浪費并存。規(guī)劃管制主要依托土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要以村域規(guī)劃為直接依據(jù)，但現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃體系并不包括村一級土地利用規(guī)劃，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容與集體土地流轉(zhuǎn)后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域發(fā)展定位等難以有效銜接。在一些試點區(qū)域，鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制比較隨意甚至缺位，而村集體或企業(yè)自行編制的規(guī)劃又不具法定效力。由于規(guī)劃管制的缺位，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏在村域空間的整體統(tǒng)籌，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同的情況大量存在。實踐中，投資者傾向于追加土地投入規(guī)模，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體為了爭搶招商引資機會，往往會迎合投資者擴大集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍，集體建設(shè)用地的粗放擴張現(xiàn)象普遍存在。

其二，集體建設(shè)用地零星分散且公共設(shè)施不完備，制約了流轉(zhuǎn)的整體效益。農(nóng)村土地的空間布局以村莊的自然分布為基礎(chǔ)，集體建設(shè)用地在農(nóng)地之間犬牙交錯，權(quán)屬多呈分散狀態(tài)。存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地總量有限且多為零星、獨立占地，農(nóng)村居民點占地規(guī)模大但分布凌亂，存在大量的“空心村”?；诖艘恍螒B(tài)，流轉(zhuǎn)多為“零敲碎打式”的土地交易，難以實現(xiàn)土地的集約化和規(guī)?；谩＜又r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌，交通、能源、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施配置不完備，進一步制約了生產(chǎn)要素的城鄉(xiāng)流動和流轉(zhuǎn)效益。另外，集體建設(shè)用地“入市”要帶動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要高素質(zhì)的人力資源，但長期以來農(nóng)村區(qū)域的教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施不健全，既難以為人口聚集提供條件，也無法促進本地農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向以適應(yīng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

其三，公權(quán)力越位導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益的保障不到位。各地方政府主導(dǎo)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的路徑基本相似，即由地方政府對集體土地進行集中收購、重新布局、耕地復(fù)墾、產(chǎn)權(quán)置換和土地整理后，統(tǒng)一進行流轉(zhuǎn)。在這種流轉(zhuǎn)模式中，時見因公權(quán)力越位而致農(nóng)民權(quán)益受損現(xiàn)象的發(fā)生。有學(xué)者在增減掛鉤試點調(diào)研后指出，很多地方政府把獲取建設(shè)用地指標作為驅(qū)動力，導(dǎo)致建設(shè)用地的粗放擴張與人口城鎮(zhèn)化脫節(jié)；耕地復(fù)墾存在“占優(yōu)補劣”，難以保障耕地質(zhì)量和生產(chǎn)能力；建設(shè)用地指標流轉(zhuǎn)價格由地方政府單方主導(dǎo)，農(nóng)民缺乏協(xié)商參與；違背村民意愿搞村莊聚集和“農(nóng)民上樓”屢禁不止。〔32〕參見陳美球、馬文娜：《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中農(nóng)民利益保障對策研究——基于江西省〈“增減掛鉤”試點農(nóng)民利益保障〉專題調(diào)研》，《中國土地科學(xué)》 2012年第10期；譚林麗、劉銳：《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤:政策性質(zhì)及實踐邏輯》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2014年第5期。這些問題在其他政府主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)模式中同樣大量存在。

其四，隱形交易為主且土地投機和違法流轉(zhuǎn)嚴重。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍處于隱形流轉(zhuǎn)與公開流轉(zhuǎn)共存、隱形流轉(zhuǎn)為主的階段，公開、有形的交易市場建設(shè)相當緩慢?！?3〕參見楊秀琴：《農(nóng)村集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)勢在必行——基于隱形流轉(zhuǎn)與公開流轉(zhuǎn)的效率差異分析》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2011年第12期。在隱形流轉(zhuǎn)中，交易價格由雙方協(xié)商確定而具有很大的隨意性，為土地投機與利益輸送提供了空間。集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民基于眼前利益也傾向于將農(nóng)地用于非農(nóng)用途，導(dǎo)致大量違法流轉(zhuǎn)情況的存在，進而危及耕地資源保護和生態(tài)環(huán)境安全。不少宅基地私自流轉(zhuǎn)后被用于房地產(chǎn)開發(fā)，形成了大量的“小產(chǎn)權(quán)房”，一則擾亂了地方的房地產(chǎn)市場秩序，二則面臨著消防、環(huán)境、衛(wèi)生等管理難題。面對此情狀，出于經(jīng)濟驅(qū)動之目的，基層政府往往予以默許甚至變相支持，導(dǎo)致土地利用管制最終被架空。

（三）政府優(yōu)先購買權(quán)在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的功能空間

結(jié)合上述分析我們可以進一步梳理出給政府優(yōu)先購買權(quán)留下的功能空間有如下若干方面。

1.落實鄉(xiāng)村區(qū)域規(guī)劃管制和土地集約化利用

集體建設(shè)用地的分散流轉(zhuǎn)難以實現(xiàn)土地規(guī)模化和集約化利用，需通過規(guī)劃對集體建設(shè)用地的空間布局和功能結(jié)構(gòu)進行統(tǒng)籌，以提高土地資源的配置效率。長期以來，由于規(guī)劃體系的不完備，難以與集體建設(shè)用地市場化配置及城鄉(xiāng)融合發(fā)展相銜接，規(guī)劃管制機制的作用未獲有效發(fā)揮。近年來，隨著農(nóng)村土地制度改革的推進，規(guī)劃管制的重要性日漸凸顯，規(guī)劃體系存在的問題逐步得到政策及法律的回應(yīng)。2018年“中央一號文件”提出，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，允許縣級政府通過村土地利用規(guī)劃，調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地，首次將調(diào)整優(yōu)化村莊布局的土地管理權(quán)限下放到縣級政府，對提高土地利用效率和增強土地市場活力十分有利。〔34〕參見張恒：《不一樣的一號文件：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、縣級政府擴權(quán)》，《經(jīng)濟觀察報》2018年2月12日第3版?！锻恋毓芾矸ǎㄐ拚福罚ǘ徃澹┮?guī)定了經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)。已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，進而為實現(xiàn)“多規(guī)合一”預(yù)留了空間。未來國土空間規(guī)劃體系的完善以及縣級政府規(guī)劃權(quán)的強化將為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的規(guī)劃管制提供條件，但是，規(guī)劃必須落實在特定的土地上才能真正發(fā)揮管制功能，故完善規(guī)劃實施機制與健全規(guī)劃體系同等重要。

前文已述，實施規(guī)劃管制是政府優(yōu)先購買權(quán)的主導(dǎo)功能。域外立法規(guī)定政府行使優(yōu)先購買權(quán)應(yīng)以特定規(guī)劃區(qū)域為限，其中很多區(qū)域都屬于政府為實施規(guī)劃而調(diào)整土地功能布局的情形，例如，德國的“土地重新調(diào)整區(qū)”、日本的“土地整理促進區(qū)”及“規(guī)劃預(yù)留用地區(qū)”、荷蘭的“市鎮(zhèn)規(guī)劃需要發(fā)展的區(qū)域”等。作為介乎公法征收與私法收購之間的規(guī)劃實施機制，政府優(yōu)先購買權(quán)對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的規(guī)劃管制具有獨特的功能優(yōu)勢。一方面，政府優(yōu)先購買權(quán)必須以生效規(guī)劃確定的特定區(qū)域為限制條件，這可以促使地方政府在對集體土地的重新布局和成片開發(fā)中落實“規(guī)劃先行”，在規(guī)劃編制和實施中充分聽取農(nóng)民等利益相關(guān)方的合理訴求，進而促進規(guī)劃管制的民主性和科學(xué)性，避免因規(guī)劃管制缺位造成的用地擴張和資源浪費；另一方面，政府有優(yōu)于其他主體先行受讓的權(quán)利。如此一來，在鄉(xiāng)村規(guī)劃確定的土地用途和重新調(diào)整的區(qū)域范圍內(nèi)，農(nóng)民集體如果轉(zhuǎn)讓其建設(shè)用地使用權(quán)，政府行使優(yōu)先購買權(quán)可以避免私下流轉(zhuǎn)造成的土地權(quán)屬關(guān)系混亂，防止隱形交易中的投機行為擾亂規(guī)劃實施。鑒于此，應(yīng)當通過立法授權(quán)地方政府根據(jù)規(guī)劃實施之需，在對農(nóng)村土地布局和功能進行調(diào)整的規(guī)劃區(qū)域優(yōu)先購買集體建設(shè)用地使用權(quán)。

2.增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供地渠道

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不完備是制約集體建設(shè)用地市場化配置的主要因素。2018年“中央一號文件”提出，對具備條件的村莊，加快推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。其中，基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級的重點在于加快農(nóng)村公路、供水、供氣、環(huán)保、電網(wǎng)、物流、信息、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按現(xiàn)行立法，鄉(xiāng)村區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的用地來源包括集體所有的鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地以及政府征收的集體土地，這兩類用地渠道都存在局限。首先，公共產(chǎn)品供給需要主動配合城鄉(xiāng)區(qū)域人口布局的調(diào)整，并根據(jù)人口居住規(guī)模和需求結(jié)構(gòu)優(yōu)化其空間布局?！?5〕參見劉成玉、馬爽：《“空心化”、老齡化背景下我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式改革與創(chuàng)新探討》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2012年第4期。過去農(nóng)村公共產(chǎn)品供給布局多是“撒胡椒面式”的平均分配，存量鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)用地的規(guī)模、布局和功能難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶來的人口結(jié)構(gòu)變化，往往需要區(qū)域統(tǒng)籌和重新規(guī)劃。其次，土地征收由縣級以上地方政府組織實施。財稅體制改革后形成了“財權(quán)上收、事權(quán)下放”的基本態(tài)勢，作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的縣、鄉(xiāng)兩級政府財政極為困難，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎完全喪失了為本地區(qū)農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的能力?！?6〕參見張益豐、張少軍：《中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給架構(gòu)建設(shè)——基于發(fā)展視角的分析》，《經(jīng)濟學(xué)家》2009年第2期。通過土地征收實施的大多是市縣級以上政府投資的重點項目，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)難以通過土地征收和政府單一供給的模式開展。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)釋放了土地的資產(chǎn)功能，可作為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的用地來源。但是，流轉(zhuǎn)本身并不能解決規(guī)劃布局和公共產(chǎn)品供給的問題，這就需要借助政府優(yōu)先購買權(quán)制度，為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供土地，進而將規(guī)劃對公共產(chǎn)品的空間布局落實到位。當基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的規(guī)劃選址需要占用集體建設(shè)用地時，地方政府可在規(guī)劃確定的范圍內(nèi)，優(yōu)先購買集體建設(shè)用地使用權(quán)，以保障上述公共產(chǎn)品的用地需求?；诨鶎诱斦s束的客觀現(xiàn)實，構(gòu)建政府與社會資本合作（PPP）模式已成為公共產(chǎn)品供給和社會治理模式改革的新趨勢。目前已有地方政府在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目中引入了PPP模式。隨著PPP模式的實踐深入和發(fā)展完善，未來社會主體參與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)也將逐步制度化和規(guī)范化。為了實現(xiàn)集體建設(shè)用地資源配置與公共產(chǎn)品供給機制改革的協(xié)同推進，可將政府優(yōu)先購買權(quán)與PPP模式相結(jié)合，探索集體建設(shè)用地使用權(quán)以社會資本的形式直接參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的土地供應(yīng)，也可由地方政府優(yōu)先購買集體建設(shè)用地使用權(quán)后，作為政府投資投入PPP項目。在保障公共產(chǎn)品用地需求的同時，促進土地增值收益社會化分享的實現(xiàn)。

3.促進宅基地用于建設(shè)租賃住房

為了深化住房制度改革，黨的十九大報告提出，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。2017年年底，在11個城市啟動了利用集體建設(shè)用地建租賃住房的試點，但因立法對集體建設(shè)用地使用權(quán)的限制，利用集體建設(shè)用地建租賃住房的制度障礙猶存?！?7〕參見黃忠、張彥西：《集體土地上建公租房的制度障礙及其突破》，《經(jīng)濟體制改革》2016年第2期。2018年“中央一號文件”提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”，即落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。其中，宅基地使用權(quán)的設(shè)置賦予了特定主體通過流轉(zhuǎn)方式在一定期限內(nèi)占有和使用宅基地的權(quán)利，進而為宅基地上建設(shè)租賃住房提供了制度通道。但是，放活宅基地使用權(quán)仍需強調(diào)“適度”原則，這一來是為了落實土地利用管制，避免違法買賣宅基地帶來的土地投機行為，二來則是為了防止城里人下鄉(xiāng)買房囤地，促使宅基地流轉(zhuǎn)能夠惠及眾多城鎮(zhèn)化人口而非少數(shù)富裕群體。

利用宅基地建租賃住房固然符合宅基地使用權(quán)的“適度”要求，但若完全按照產(chǎn)權(quán)歸屬和市場規(guī)則由集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民建設(shè)、運營租賃住房，可能會背離宅基地使用權(quán)“適度”放活的初衷以及住房制度改革的目標。因為一旦出現(xiàn)城市住房緊缺、住房市場租金上漲的情況，集體經(jīng)濟組織很可能單方提高租金，甚至“以租代售”變向銷售租賃住房，進而規(guī)避了宅基地買賣的限制，有違“全體人民住有所居”的目標。早在宅基地使用權(quán)尚未放活時，宅基地私下流轉(zhuǎn)帶來的“小產(chǎn)權(quán)房”問題就已經(jīng)十分棘手，在放活后，實難保證農(nóng)民會自動按照“有序可控”的要求建設(shè)租賃住房。

為了有效實施租金管控和避免市場投機行為，進行適當?shù)恼槿敕浅１匾?。誠如哈耶克所言：“把租金限定在市場價格以下的任何措施必然把住房短缺現(xiàn)象永久化。需求持續(xù)大于供給，而且如果要有效執(zhí)行租金上限，就必須設(shè)立一種政府調(diào)配住房的機制?！薄?8〕［英］弗里德里希?奧古斯特?馮?哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，中國社會科學(xué)出版社2015年版，第517頁。政府優(yōu)先購買權(quán)作為實施土地用途管制、避免土地投機的制度工具，無疑為政府調(diào)配住房提供了一條路徑。法國、日本等國在規(guī)劃確定的公共住房區(qū)域授權(quán)政府優(yōu)先購買私人不動產(chǎn)的目的正是輔助政府實施住房調(diào)配政策。我國農(nóng)村宅基地按“一戶一宅”的原則配置給分散的農(nóng)戶使用，而建設(shè)租賃住房主要旨在增加住房供應(yīng)、重點滿足“新市民”的住房需求。租賃住房無法保留原有的農(nóng)村住房形態(tài)，而應(yīng)重新規(guī)劃后采取集合式住宅的建造模式，并且還要布局與居住人口規(guī)模相匹配的公共服務(wù)設(shè)施，因此租賃住房的建設(shè)需以生效的住房建設(shè)規(guī)劃為前提。政府優(yōu)先購買權(quán)有助于地方政府為實施住房建設(shè)規(guī)劃優(yōu)先取得宅基地使用權(quán)，進而避免因宅基地違規(guī)買賣而致租賃住房“無地可建”的困局。除此之外，由政府優(yōu)先購買宅基地使用權(quán)也便于其對租賃住房的建設(shè)和運營實行掌控，防止違法建設(shè)和違規(guī)經(jīng)營情況的出現(xiàn)。

4.約束公權(quán)力以保障農(nóng)民的合法權(quán)益

在政府主導(dǎo)的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中，規(guī)劃缺失或流于形式、農(nóng)民無法參與土地功能布局的決策、政府單方定價、違背農(nóng)民意愿“拆村并村”等問題普遍存在，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)主要取決于地方政府的工作計劃和強制力度，而與農(nóng)民自主選擇和市場無關(guān)。〔39〕同前注〔23〕，華生書，第153頁。故在集體建設(shè)用地市場化配置中通過約束公權(quán)力對流轉(zhuǎn)行為的過度干預(yù)來保障農(nóng)民的合法權(quán)益，不應(yīng)被忽視。

對具有規(guī)范管制功能的政府優(yōu)先購買權(quán)而言，現(xiàn)代規(guī)劃管制的本質(zhì)不只是政府的自上而下的公權(quán)行為，更注重公眾參與和民主決策，“協(xié)商式規(guī)劃”“合作式規(guī)劃”的理念在諸多規(guī)劃領(lǐng)域已實現(xiàn)制度化。故在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，以政府優(yōu)先購買權(quán)取代政府單方主導(dǎo)的集中收購，有利于合理約束政府權(quán)力，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。詳言之，一方面，政府優(yōu)先購買權(quán)必須以生效規(guī)劃為前提條件。地方政府只有履行了規(guī)劃編制、信息公開、征求意見、聽證論證、公眾參與等法定程序，才可以優(yōu)先購買集體建設(shè)用地使用權(quán)。若規(guī)劃缺失或流于形式，集體經(jīng)濟組織或村民有權(quán)以規(guī)劃依據(jù)不充分、規(guī)劃程序不合理以及公眾參與有瑕疵等事由進行抗辯，政府便不得行使優(yōu)先購買權(quán)。如此一來，可保障集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民有效參與規(guī)劃的編制和實施過程，避免土地集中后的功能布局對農(nóng)民的后續(xù)生產(chǎn)生活造成不利影響。另一方面，政府優(yōu)先購買權(quán)不同于強制購買，仍以交易雙方協(xié)商一致為必要條件。政府優(yōu)先購買，必須就集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的土地用途、規(guī)劃布局、轉(zhuǎn)讓價格及安置方案、補償標準等與農(nóng)民集體進行充分協(xié)商，未協(xié)商取得其同意，則不得優(yōu)先購買。這樣，就會促使地方政府以市場主體的身份參與流轉(zhuǎn)，尊重農(nóng)民作為土地使用權(quán)人的主體資格，進而保障農(nóng)民在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的財產(chǎn)權(quán)利，避免出現(xiàn)違背村民意愿的“拆村并居”“農(nóng)民上樓”等問題。

5.規(guī)制價格投機行為

現(xiàn)階段，集體建設(shè)用地“入市”中的隱形交易和價格投機問題十分突出。長期以來，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以協(xié)議為主要的交易形態(tài)。雖然中央及地方試點政策均提出集體建設(shè)用地“入市”應(yīng)構(gòu)建有形的交易市場，并要求采用招標、拍賣、掛牌等公開競爭方式，但同時仍保留了協(xié)議流轉(zhuǎn)形式。在各地的協(xié)議流轉(zhuǎn)實踐中，價格扭曲、代理人風(fēng)險等問題仍然十分突出。當集體建設(shè)用地發(fā)生不合理的低價流轉(zhuǎn)時，由政府行使優(yōu)先購買權(quán)，就會對不合理的低價轉(zhuǎn)讓行為構(gòu)成威懾，有助于維護市場交易秩序并且避免土地粗放利用和資源浪費。同時，設(shè)置政府優(yōu)先購買權(quán)也有助于上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層干部操控流轉(zhuǎn)價格的行為進行約束和監(jiān)督。鑒于此，政府優(yōu)先購買權(quán)的價格規(guī)制功能應(yīng)予以保留并加以優(yōu)化。

三、政府優(yōu)先購買權(quán)的制度構(gòu)建

作為一種市場化政府經(jīng)濟行為，政府優(yōu)先購買權(quán)的理想狀態(tài)是政府優(yōu)勢與市場優(yōu)勢結(jié)合，以實現(xiàn)對市場缺陷和政府缺陷的完滿彌補，其風(fēng)險則是市場機制被引入政府經(jīng)濟行為后，仍難以擺脫市場缺陷的內(nèi)在制約和政府公共性與自利性的沖突，從而存在政府缺陷與市場缺陷結(jié)合的危險，〔40〕同前注〔19〕，王全興、管斌文。故預(yù)防缺陷的結(jié)合、確保優(yōu)勢的結(jié)合應(yīng)成為制度構(gòu)建的核心追求。并且，政府優(yōu)先購買權(quán)作為負有規(guī)劃管制功能的一種公共治理方式，鑒于精準治理已成為現(xiàn)代公共治理所追求的“總體目標”，〔41〕同前注〔5〕，李大宇、章昌平、許鹿文。尤其是規(guī)劃的生命力在于精準化，而政府優(yōu)先購買權(quán)在以往的實踐中表現(xiàn)出的主動性缺失、規(guī)則不統(tǒng)一和靶向能力弱等悖于精準的現(xiàn)象已是突出的教訓(xùn)，所以對其進行制度設(shè)計應(yīng)當著重體現(xiàn)精準治理之精神。

還應(yīng)注意的是，由于政府行使優(yōu)先購買權(quán)會在一定意義上剝奪私主體的財產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟自由，所以對其在國家法律層面作出明定是法治原則的本來要求，而且這也是市場經(jīng)濟國家的普遍做法。我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實踐中的政府優(yōu)先購買權(quán)僅以中央及地方的政策性文件為依據(jù)，且央地文件的規(guī)定存在差異。基于權(quán)利保護和法律保留原則，筆者建議以此次《土地管理法》修訂為契機，在《土地管理法（修正案）》有關(guān)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的部分增加政府優(yōu)先購買權(quán)之規(guī)定，并明確其基本原則和核心制度，同時在法律規(guī)定的框架下，授權(quán)地方政府結(jié)合本地試點情況制定具體規(guī)則。

結(jié)合集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價值目標以及政府優(yōu)先購買權(quán)以“規(guī)劃管制為主、價格規(guī)制為輔”的功能結(jié)構(gòu)，制度構(gòu)建的重點可從如下若干方面展開。

（一）政府優(yōu)先購買權(quán)適用的規(guī)劃區(qū)域和用地范圍

政府優(yōu)先購買權(quán)的規(guī)劃管制功能應(yīng)以特定的規(guī)劃區(qū)域為法定條件。按現(xiàn)行《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律的有關(guān)規(guī)定，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所涉及的規(guī)劃主要包括土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃。〔42〕專項規(guī)劃主要指開展農(nóng)村土地重新調(diào)整的各類專項規(guī)劃方案，如城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標增減掛鉤規(guī)劃、土地整理規(guī)劃、舊村改造規(guī)劃，以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)專項規(guī)劃、住房建設(shè)規(guī)劃等?；谝?guī)劃管制功能，只有在上述規(guī)劃確定的以下區(qū)域內(nèi)發(fā)生的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，政府才可行使優(yōu)先購買權(quán)：（1）由政府組織實施的對集體建設(shè)用地的土地用途、空間布局、開發(fā)強度進行重新調(diào)整和成片開發(fā)的區(qū)域；（2）用于建設(shè)交通、能源、環(huán)保、通訊、物流等基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域；（3）用于發(fā)展科教文衛(wèi)、醫(yī)療等公共服務(wù)事業(yè)的區(qū)域；（4）用于建設(shè)租賃住房等公共住房的區(qū)域。隨著國土空間規(guī)劃的建立健全和“多規(guī)劃合一”的推進，未來的政府優(yōu)先購買權(quán)應(yīng)以實施中的國土空間規(guī)劃為依據(jù)。

還需指出的是，政府優(yōu)先購買權(quán)的標的應(yīng)當為集體建設(shè)用地，而不限于集體經(jīng)營性建設(shè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地包括宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施用地及公益事業(yè)用地，雖然中央試點政策規(guī)定可流轉(zhuǎn)的僅限于集體經(jīng)營性建設(shè)用地（主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地），而改革實踐中可流轉(zhuǎn)標的的范圍已呈擴大趨勢。2018年“中央一號文件”提出宅基地“三權(quán)分置”后，宅基地在符合一定條件時也可適度流轉(zhuǎn)。并且，很多農(nóng)村未發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，現(xiàn)有集體經(jīng)營性建設(shè)用地的總量不大；大部分地方的集體建設(shè)用地布局零亂、功能分散，存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地缺乏配套公共設(shè)施，無法形成規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，而自發(fā)分散的流轉(zhuǎn)難以實現(xiàn)土地資源的高效配置和城鄉(xiāng)要素的高質(zhì)量流動。自改革試點以來，很多地方政府通過增減掛鉤、舊村改造、拆舊建新、耕地復(fù)墾等方式，將原先經(jīng)營性建設(shè)用地以外的集體建設(shè)用地（甚至農(nóng)用地）通過重新布局和土地整理納入流轉(zhuǎn)范圍，事實上已超出中央試點政策關(guān)于“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的限定范圍。而從地方試點政策的文件名稱上看，絕大多數(shù)采用的是“集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”〔43〕如廣東省、中山市、汕頭市、肇慶市、湖北省、安徽省、合肥市、大連市、無錫市、成都市、威海市、臨沂市、佳木斯市、鶴壁市等。的概念，個別采用的是“集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”〔44〕如蘇州市。的概念，并未采用“集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”的表述。

基于集體建設(shè)用地零星分散布局的事實以及各地的流轉(zhuǎn)實踐，筆者認為，政府優(yōu)先購買權(quán)應(yīng)以集體建設(shè)用地為標的，既包括存量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和宅基地，也包括鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施用地、鄉(xiāng)村公益事業(yè)用地以及農(nóng)用地依法經(jīng)過重新規(guī)劃和整理后形成的集體建設(shè)用地。理由有二：（1）政府優(yōu)先購買權(quán)的功能在于實施規(guī)劃，而規(guī)劃以城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展和土地集約化利用為目標，不能以農(nóng)村土地不合理的布局現(xiàn)狀作為規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)。因此，政府優(yōu)先購買權(quán)的對象不宜僅限于現(xiàn)有存量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地及宅基地。（2）地方政府在開展增減掛鉤、拆舊建新、耕地復(fù)墾等土地整理活動中，一般會初始取得集體土地使用權(quán)或權(quán)益指標，故土地整理行為與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并行發(fā)生，而非先整理后流轉(zhuǎn)。而政府主導(dǎo)的土地整理缺乏有效規(guī)劃管制正是導(dǎo)致流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障不力的關(guān)鍵因素。將政府優(yōu)先購買權(quán)的適用對象設(shè)置為集體建設(shè)用地，優(yōu)先購買的范圍便不再受經(jīng)營性建設(shè)用地或宅基地的限制，這樣可以在開展土地整理的區(qū)域全面引入政府優(yōu)先購買權(quán)來實施規(guī)劃管制，并以優(yōu)先購買權(quán)限制政府的單方主導(dǎo)行為，進而達到保障農(nóng)民合法權(quán)益的目的。

（二）政府優(yōu)先購買權(quán)的行使主體

現(xiàn)行立法及政策規(guī)定的政府優(yōu)先購買權(quán)行使主體存在一定差異。依《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，政府優(yōu)先購買權(quán)行使主體為市縣級政府；而集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方試點政策大多原則性規(guī)定由政府行使優(yōu)先購買權(quán)，但未明確是哪一級地方政府；《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》則規(guī)定由縣級政府行使優(yōu)先購買權(quán)。甚至有學(xué)者建議將政府優(yōu)先購買權(quán)的層級限制于省一級政府?！?5〕同前注〔10〕，郭潔書，第198頁。然筆者以為，政府優(yōu)先購買權(quán)行使主體以市縣級政府為宜。理由是：集體土地的規(guī)劃管制一方面是為了實現(xiàn)區(qū)域土地的整體布局和功能優(yōu)化，以促進土地集約利用和新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另一方面則是為了落實土地利用管制，避免因違法流轉(zhuǎn)導(dǎo)致耕地資源遭到破壞和建設(shè)用地的無序擴張。2018年“中央一號文件”首次允許縣級政府通過村土地利用規(guī)劃調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，因此，為實現(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)村的區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，由市縣級政府行使優(yōu)先購買權(quán)更有利于發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控功能，也便于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村集體的違法流轉(zhuǎn)行為進行監(jiān)督和約束。省級政府雖負有土地市場宏觀調(diào)控的職能，但鑒于鄉(xiāng)村規(guī)劃管制具有很強的屬地性，省級政府難以直接掌握鄉(xiāng)村土地用途和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)信息，也無力參與具體的地方土地交易個案，故由其行使優(yōu)先購買權(quán)不具可操作性。

考察域外經(jīng)驗，政府優(yōu)先購買權(quán)的行使主體并不限于政府部門，立法授權(quán)的提供公共服務(wù)的企業(yè)、機構(gòu)、團體等也可代表政府行使優(yōu)先購買權(quán)。例如，按照法國《城市規(guī)劃法典》的規(guī)定，跨市鎮(zhèn)的公共機構(gòu)、公共地產(chǎn)機構(gòu)、混合制企業(yè)、廉租房管理機構(gòu)及其他有資質(zhì)的機構(gòu)都可代表政府行使優(yōu)先購買權(quán)?！?6〕同前注〔28〕，王全興、王甜甜文。在我國規(guī)劃實施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共領(lǐng)域中，傳統(tǒng)的公權(quán)力自上而下的單方治理模式正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，“政府—社會”聯(lián)動的公共領(lǐng)域治理模式日漸成熟。因此，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，可于土地管理法或行政法規(guī)中原則性規(guī)定授權(quán)社會主體代表市縣級政府行使優(yōu)先購買權(quán)。具體授權(quán)可由地方結(jié)合試點情況，在地方法規(guī)或規(guī)章中予以規(guī)定。主要可供選擇的社會主體有以下幾類：一是政府設(shè)立的土地資產(chǎn)運營公司。目前不少市縣級政府通過設(shè)立土地資產(chǎn)運營公司統(tǒng)一收購集體建設(shè)用地后進行土地整理和集中開發(fā)。較之政府，由專業(yè)化公司行使優(yōu)先購買權(quán)更有利于以市場主體的身份參與協(xié)商談判，同時可避免因政府職能部門人員編制限制導(dǎo)致執(zhí)行效率低下的問題。二是PPP項目的社會合作企業(yè)。對于采用PPP模式開展的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項目，可授權(quán)承擔該項目的合作企業(yè)在其項目實施中代表地方政府行使優(yōu)先購買權(quán)。三是專業(yè)化的住房租賃機構(gòu)。為加快發(fā)展住房租賃市場，中央提出培育機構(gòu)化、規(guī)?；淖》孔赓U企業(yè)?！?7〕參見《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕39號）、住建部等九部門《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》（建房〔2017〕153號）。目前已有部分省市啟動了專業(yè)化住房租賃企業(yè)改革。〔48〕例如，廣東省率先建立省屬國企專業(yè)化住房租賃企業(yè)，并加快培育和發(fā)展地市級國有住房租賃企業(yè)。參見《廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于2017年全省房地產(chǎn)市場運行情況的通報》（粵建房〔2018〕263號）?；谧赓U住房多主體供給以及確保住房租賃規(guī)范有序的目標，可授權(quán)符合條件的住房租賃企業(yè)或公共住房管理機構(gòu)代表地方政府行使優(yōu)先購買權(quán)。

（三）政府優(yōu)先購買權(quán)的實施機制

1.政府優(yōu)先購買權(quán)的實施環(huán)節(jié)和方式

按照《土地管理法（修正案）》（二審稿）的相關(guān)規(guī)定，符合規(guī)劃用途并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，可通過出讓、出租等方式交由單位或個人使用，依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，明確了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)包括初次流轉(zhuǎn)和使用權(quán)人再流轉(zhuǎn)以及各自流轉(zhuǎn)方式。政府優(yōu)先購買權(quán)基于不同的制度功能，側(cè)重適用的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和方式應(yīng)有所不同。

其一，于實施規(guī)劃管制的情形，因土地所有權(quán)歸集體而規(guī)劃實施會對土地利益產(chǎn)生實質(zhì)性影響，為了保障集體的發(fā)展權(quán)益，并簡化法律關(guān)系以促進規(guī)劃落實，將政府優(yōu)先購買權(quán)設(shè)置在初次流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)為宜。實踐中，除了出讓、出租外，一些地方還通過作價入股的方式開展集體建設(shè)用地“入市”試點。為確保規(guī)劃實施的穩(wěn)定性并促進土地增值收益的社會共享，政府行使優(yōu)先購買權(quán)宜采取出讓或作價入股等方式，不宜選擇短期的土地出租。若集體建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)出讓給其他主體或通過轉(zhuǎn)讓、出資、租賃、互換等方式再度流轉(zhuǎn)，政府因規(guī)劃實施需要行使優(yōu)先購買權(quán)的，可先由集體經(jīng)濟組織與土地使用權(quán)人協(xié)商處理民事關(guān)系，待集體建設(shè)用地使用權(quán)回歸集體經(jīng)濟組織后，再由政府與集體經(jīng)濟組織協(xié)商優(yōu)先購買事宜，也可在取得集體經(jīng)濟組織同意后，由政府向使用權(quán)人行使優(yōu)先購買權(quán)。于后一種情形，政府需對建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后是否繼續(xù)優(yōu)先購買與集體經(jīng)濟組織達成一致，以增加規(guī)劃實施的可預(yù)期性，避免后續(xù)權(quán)屬更替時引發(fā)矛盾。在集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立抵押的情況下，政府需要行使優(yōu)先購買權(quán)應(yīng)當按照《擔保法》的規(guī)定取得抵押權(quán)人的同意，并保障抵押權(quán)人優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。

其二，于實施價格規(guī)制的情形，政府優(yōu)先購買權(quán)的目的在于顯化土地交易價格，因此應(yīng)覆蓋集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的諸個環(huán)節(jié)。在再流轉(zhuǎn)中可直接以使用權(quán)人為對象行使優(yōu)先購買權(quán)。

2.政府優(yōu)先購買權(quán)的申報和實施程序

由于土地交易存在嚴重的信息不對稱，政府行使優(yōu)先購買權(quán)必須由土地權(quán)利人主動向其提供交易信息，故政府優(yōu)先購買權(quán)需要配備強制性的交易申報制度?；谡畠?yōu)先購買權(quán)不同的制度功能，交易申報的內(nèi)容和優(yōu)先購買的實施程序也應(yīng)有所差別。

其一，于實施規(guī)劃管制的情形，政府行使優(yōu)先購買權(quán)不以發(fā)生第三人交易為前提條件。從域外立法看，只要在生效規(guī)劃確定的區(qū)域內(nèi)，土地權(quán)利人轉(zhuǎn)讓其不動產(chǎn)必須向政府進行申報并先轉(zhuǎn)讓給政府，只有在政府明示不行權(quán)時，方可向第三人轉(zhuǎn)讓，如日本《關(guān)于推進公有地擴大的法律》〔49〕參照《公有地の拡大の推進に関する法律》第6條。和荷蘭《優(yōu)先購買權(quán)法》中皆有相關(guān)規(guī)定?！?0〕同前注〔24〕，巴里?尼德漢姆書。鑒于此，在生效規(guī)劃確定的特定區(qū)域內(nèi)，集體經(jīng)濟組織及其他權(quán)利人有意向流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的，應(yīng)當向市縣級政府土地主管部門申報。申報的內(nèi)容應(yīng)包括流轉(zhuǎn)土地的位置、范圍、用途、流轉(zhuǎn)方式、人口情況、地上建筑物情況、流轉(zhuǎn)價格等。市縣級政府應(yīng)在特定期限內(nèi)決定是否行使優(yōu)先購買權(quán)，并與權(quán)利人開展協(xié)商談判。在政府明確表示不予優(yōu)先購買時，土地權(quán)利人方可向其他主體轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)。

其二，于實施價格規(guī)制的情形，政府在明顯低于市場價格交易時方可行使優(yōu)先購買權(quán)，因此以發(fā)生第三人交易為前提條件。交易申報的環(huán)節(jié)應(yīng)當在交易雙方簽訂集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合同后、申請土地轉(zhuǎn)移登記之前，申報內(nèi)容以流轉(zhuǎn)價格為主。在市縣級政府認定流轉(zhuǎn)價格明顯低于正常市場價格的情況下，流轉(zhuǎn)合同無效，可由土地主管部門行使優(yōu)先購買權(quán)。

（四）政府優(yōu)先購買權(quán)的定價機制

優(yōu)先購買權(quán)在發(fā)揮規(guī)劃管制功能時的購買對價與其在發(fā)揮價格規(guī)制功能時的定價機制存在差別。前者強調(diào)維護農(nóng)民的長遠利益，具有補償性和保障性；后者旨在阻卻價格投機行為，具有威懾性和懲罰性。

1.政府優(yōu)先購買權(quán)在規(guī)劃管制中的購買對價

從域外經(jīng)驗看，作為規(guī)劃管制措施的政府優(yōu)先購買權(quán)的價格并不以第三人交易的同等價格為限，而是參照征收補償標準或同類土地的市場交易價格協(xié)商確定。但是，我國的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型密切關(guān)聯(lián)，不同于域外國家的私有土地交易。傳統(tǒng)的土地征收多以貨幣給付、留用地等方式對失地農(nóng)民進行補償，其中貨幣補償難以維持農(nóng)民長久的生存發(fā)展權(quán)益，而留用地補償通過給集體經(jīng)濟組織劃定一定比例的土地用于發(fā)展工商產(chǎn)業(yè)以保障其長遠發(fā)展，但也出現(xiàn)了不少新問題，例如，留用地落在邊角區(qū)域，難以有效開發(fā)利用；村民突破規(guī)劃在留用地上進行違法建設(shè)；開發(fā)建設(shè)資金不足導(dǎo)致留用地閑置；投機炒賣留用地指標等?？梢?，此兩種補償方式在保障農(nóng)民長遠利益方面均有局限性?！锻恋毓芾矸ǎㄐ拚福罚ǘ徃澹w土地征收的補償方式和補償標準作出了全面修訂，明確規(guī)定征收農(nóng)村集體土地應(yīng)當給予公平、合理的補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障，除了原有的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗等補償費用外，還應(yīng)包括村民住宅補償以及社會保障費用，擴大了征收補償?shù)姆秶?/p>

在政府基于規(guī)劃實施而優(yōu)先購買集體建設(shè)用地使用權(quán)的情況下，土地的利用形態(tài)很難再回復(fù)到原先農(nóng)業(yè)化的利用狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。鑒于此，政府優(yōu)先購買權(quán)的對價應(yīng)在參考集體土地征收補償?shù)幕A(chǔ)上，充分考慮集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的轉(zhuǎn)型及持續(xù)發(fā)展需要，在合理評估集體建設(shè)用地價值和流轉(zhuǎn)收益的前提下，綜合以下因素構(gòu)建多元化的優(yōu)先購買對價：（1）為農(nóng)民提供住房安置。宅基地承載著生存保障功能，在政府行使優(yōu)先購買權(quán)需要對宅基地甚至整個村莊布局進行重新規(guī)劃的情況下，應(yīng)以確保農(nóng)民的基本居住權(quán)益為前提。優(yōu)先購買的對價可按照房屋面積置換等規(guī)模的住房，或按一定的人均住房面積標準為農(nóng)戶統(tǒng)一建設(shè)安置住房，且住房選址和建設(shè)標準應(yīng)充分保障農(nóng)民后續(xù)生產(chǎn)生活的便利性。（2）物業(yè)經(jīng)營收益或股份分紅。規(guī)劃實施帶來的土地增值主要源自土地發(fā)展權(quán)，即集體土地上發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)帶來的附加收益。為了實現(xiàn)土地增值收益服務(wù)于農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，可由政府統(tǒng)一規(guī)劃并集中建設(shè)一定規(guī)模的工業(yè)、商業(yè)用房，提供給集體經(jīng)濟組織出租經(jīng)營。這樣既可避免留用地無序開發(fā)和指標炒作的弊端，也有利于保證集體經(jīng)濟組織獲取長期穩(wěn)定的經(jīng)營收益。政府優(yōu)先購買宅基地使用權(quán)用于建設(shè)租賃住房的，可在租賃住房的租金收益中安排合理比例支付給集體經(jīng)濟組織作為優(yōu)先購買的對價。在由土地資產(chǎn)經(jīng)營公司代表政府行使優(yōu)先購買權(quán)的情況下，也可由集體經(jīng)濟組織以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價入股土地資產(chǎn)運營公司，并以股份分紅的形式確保其獲得長期收益。（3）就業(yè)安置。農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于形成穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)和收入來源。政府優(yōu)先購買集體建設(shè)用地使用權(quán)的主要用途在于為引入新型產(chǎn)業(yè)以及建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、租賃住房提供用地。在政府行使優(yōu)先購買權(quán)時，可根據(jù)規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，為本地農(nóng)民提供相關(guān)的就業(yè)培訓(xùn)，并在后續(xù)的產(chǎn)業(yè)引進中鼓勵用地企業(yè)為農(nóng)民提供相關(guān)就業(yè)崗位。例如，政府可在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)和運營中為當?shù)剞r(nóng)民提供一定的就業(yè)崗位。發(fā)展租賃住房將帶動建筑工程、房地產(chǎn)經(jīng)紀、物業(yè)管理、園林綠化等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在優(yōu)先購買協(xié)商談判中，可由租賃住房管理機構(gòu)或租賃住房運營企業(yè)提供一定的就業(yè)機會作為購買對價，鼓勵宅基地農(nóng)戶參與租賃住房的建設(shè)和運營。（4）社會保障。在政府優(yōu)先購買集體建設(shè)用地使用權(quán)并進行重新規(guī)劃和開發(fā)后，若區(qū)域內(nèi)的土地主要用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，原有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)將不再保留，對此，地方政府應(yīng)為農(nóng)民購買一定期限的社會保險，為其向市民化轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。（5）地上建（構(gòu)）筑物及附著物補償。規(guī)劃實施必然涉及對原有集體土地的開發(fā)整理和拆除重建，因此優(yōu)先購買的對價應(yīng)包含對地上房屋等建（構(gòu)）筑物以及青苗等附著物的合理補償。

2.政府優(yōu)先購買權(quán)在價格規(guī)制中的定價標準

價格規(guī)制的目的是遏制不合理的低價交易，故應(yīng)當以第三方交易的同等價格作為政府優(yōu)先購買的價格，優(yōu)先購買的定價基準以低于正常的市場交易價格設(shè)定。目前地方試點采取的定價基準包括“政府備案價格”“政府公布價格”“同期市場價格”等。而中央政策則明確要求試點縣應(yīng)制定與城鎮(zhèn)國有土地相統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地基準地價體系，并以“低于基準地價的80%”作為政府行使優(yōu)先購買權(quán)的價格條件?！?1〕參見財政部、國土資源部《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（2016年）第10條。筆者認為，政府備案價和公布價實質(zhì)上是政府發(fā)布的指導(dǎo)價格，因缺乏對價格形成機制的法律約束，故該類價格的科學(xué)性、法定性和公信力缺乏支撐。同期市場價格同樣未明確價格的形成程序和判斷標準。相較而言，以“農(nóng)村集體土地基準地價”作為優(yōu)先購買權(quán)的定價標準更為合理，但是否將集體土地基準地價與城鎮(zhèn)國有土地相統(tǒng)一仍需斟酌。盡管國家提出集體建設(shè)用地“入市”與國有建設(shè)用地“同權(quán)同價”的改革目標，但兩個使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵、規(guī)劃條件、市場供求機制等均存在差別，將兩者按統(tǒng)一標準構(gòu)建地價體系，難以體現(xiàn)兩類土地市場運行的差異性，也不利于實施價格調(diào)控。目前，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格評估涉及的技術(shù)標準和評估規(guī)則尚待建立，有必要在國家層面出臺相關(guān)的評估技術(shù)準則，由市縣級政府按照技術(shù)準則綜合考量土地資源條件、區(qū)位、人口、供求關(guān)系及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素，評估確定集體建設(shè)用地的區(qū)片綜合地價并保持動態(tài)調(diào)整。政府優(yōu)先購買權(quán)以低于集體建設(shè)用地區(qū)片綜合地價的80%作為定價標準為宜。

（五）政府行使優(yōu)先購買權(quán)的增值收益分配

目前，地方政策大多規(guī)定政府可從集體建設(shè)用地“入市”收入中直接提取增值收益，但提取的主體、比例、用途等規(guī)定不盡一致?！?2〕同前注〔10〕，郭潔書，第103～107頁?，F(xiàn)行政策明確規(guī)定由縣級政府對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，并明確了征收比例?！?3〕《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（財稅〔2016〕41號）第6條規(guī)定，調(diào)節(jié)金分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益的20%～50%征收。對于地方政府應(yīng)否參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配，學(xué)界有不同的觀點。有觀點指出，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的初次分配主要基于產(chǎn)權(quán)原則，政府作為流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)者，不宜直接參與初次流轉(zhuǎn)的收益分配?！?4〕參見陶镕：《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配之法律探討》，《湖南社會科學(xué)》2013年第1期。也有觀點認為，政府在基礎(chǔ)設(shè)施上的投入是產(chǎn)生土地增值的重要動因，若政府不參與集體土地收益分配，只強調(diào)集體土地權(quán)利而不使集體承擔責任，則顯失公平?！?5〕參見賈康：《中國新型城鎮(zhèn)化進程中土地制度改革的新思路》，《經(jīng)濟縱橫》2015年第5期。筆者認為，政府基于公共投入而分享一定的土地增值具有合理性，但現(xiàn)實中集體建設(shè)用地分散零星，規(guī)?；牧鬓D(zhuǎn)多為地方政府主導(dǎo)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以超低價格獲取集體建設(shè)用地后，再以政府名義統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)溢價由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲取。〔56〕參見王宏娟、石敏俊、諶麗：《基于利益主體視角的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究——以北京市為例》，《資源科學(xué)》2014年第11期。在大部分溢價已由政府獲取的情況下，再由其直接提取增值收益的合理性難免令人存疑。

其一，于規(guī)劃實施而行使政府優(yōu)先購買權(quán)的情形，引入政府優(yōu)先購買權(quán)的初衷在于取代政府單方主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)模式，避免公權(quán)力的過度干預(yù)。而政府優(yōu)先購買權(quán)的目的在于保障公共利益，并為農(nóng)民集體參與規(guī)劃實施及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)提供路徑。鑒于此，政府因規(guī)劃實施而行使優(yōu)先購買權(quán)屬于公共利益情形，其對價具有補償性質(zhì)，不應(yīng)再從集體經(jīng)濟組織的流轉(zhuǎn)收益中提取增值收益調(diào)節(jié)金。

其二，于價格規(guī)制而行使政府優(yōu)先購買權(quán)的情形，所針對的是集體建設(shè)用地的自發(fā)交易和不合理低價，目的在于顯化交易價格以維護市場秩序，與規(guī)劃管制無涉。為了對價格投機行為進行有效遏制，并實現(xiàn)土地增值的社會共享，應(yīng)允許地方政府按國家政策的規(guī)定提取土地增值收益調(diào)節(jié)金。