苗婷婷

[摘 要]政策學(xué)習(xí)是政治系統(tǒng)或其中的某一子系統(tǒng)為了實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)而對自身政策進(jìn)行調(diào)整的過程。從政策學(xué)習(xí)的動(dòng)因看，地方政府間的政策學(xué)習(xí)與相互間競爭有著密切關(guān)系;從政策學(xué)習(xí)的結(jié)果看，地方政府間橫向政策學(xué)習(xí)是把雙刃劍，學(xué)習(xí)既能帶來政府服務(wù)效能的提升、競爭升級(jí)，同時(shí)也有可能產(chǎn)生政策趨同、區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、地方保護(hù)等一系列惡性競爭問題。近年來，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)成為我國的重大戰(zhàn)略決策，地方政府政策學(xué)習(xí)是其中的重要內(nèi)涵。因此，有必要在對政策學(xué)習(xí)的理論內(nèi)涵進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，積極探討地方政府間政策學(xué)習(xí)與橫向競爭之間的辯證關(guān)系，并針對優(yōu)化競爭機(jī)制、探索理性學(xué)習(xí)制度、杜絕學(xué)習(xí)的負(fù)面效應(yīng)預(yù)先提出改革設(shè)想。

[關(guān)鍵詞]地方政府;政策學(xué)習(xí);競爭;學(xué)習(xí)機(jī)制

[中圖分類號(hào)] D625[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1008-4479（2019）03-0069-09

一、問題的提出

“政策學(xué)習(xí)”在中國并非一個(gè)新鮮的詞匯。從縱向維度來看，從下而上和從上而下的政策學(xué)習(xí)始終貫穿于政府系統(tǒng)內(nèi)。中央政府有時(shí)會(huì)學(xué)習(xí)了解地方政府的政策創(chuàng)新，同時(shí)，黨中央和國務(wù)院也常常發(fā)文要求各地方、各部門認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹某項(xiàng)政策。從橫向維度來說，地方政府間的政策學(xué)習(xí)也非常多見。隨著我國經(jīng)濟(jì)分權(quán)和市場化的推進(jìn)，地方政府，尤其是省、市、縣政府，從中央政府獲得了較大的治理與發(fā)展的自主性，地方政府成為中國經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿1]。為了汲取成功經(jīng)驗(yàn)并提高政府績效，地方間的自主政策學(xué)習(xí)傾向日漸加大，在產(chǎn)業(yè)政策和公共服務(wù)政策領(lǐng)域，地方政府間常常借鑒其他地方成功或失敗的經(jīng)驗(yàn)，用以提高自身政府能力和政策效能。相較于垂直方向的政策學(xué)習(xí)，地方政府間的橫向政策學(xué)習(xí)更為復(fù)雜，尤其是學(xué)習(xí)的動(dòng)力，在上級(jí)政府的強(qiáng)制性因素缺位的情況下，地方政府為何要學(xué)習(xí)很值得思考。

二、政策學(xué)習(xí)的內(nèi)涵和特征

在開展地方政府間政策學(xué)習(xí)的系統(tǒng)性研究之前，我們有必要先理順一下政策學(xué)習(xí)的內(nèi)涵。在傳統(tǒng)的公共管理理論中，政策變遷和其他政府行為一樣，被認(rèn)為是外部環(huán)境變遷和社會(huì)矛盾壓力所導(dǎo)致的被迫改變。而20世紀(jì)70年代后，行為主義心理學(xué)中的“學(xué)習(xí)”概念被引入政策變遷領(lǐng)域，政策主體的主動(dòng)性得到審視[2]。政策學(xué)習(xí)成為政府回應(yīng)社會(huì)發(fā)展及民眾訴求的重要手段，由此政策學(xué)習(xí)取代了“以矛盾為導(dǎo)向”的政策供給范式，受到公共政策研究者的廣泛關(guān)注[3]，并成為政治學(xué)和公共管理領(lǐng)域的熱門話題。中國學(xué)者對政策學(xué)習(xí)的理論研究很少。從文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)來看，目前國內(nèi)有一些對近似概念的研究，比如政策創(chuàng)新、政策擴(kuò)散、政策轉(zhuǎn)移、政策趨同、政策變遷等，政策學(xué)習(xí)與這些概念是有一些交叉之處，但理論內(nèi)涵和側(cè)重點(diǎn)又不盡相同。針對政策學(xué)習(xí)的專門研究，國內(nèi)只有少量對西方研究成果的翻譯引進(jìn)[4]，基于不同的政治社會(huì)背景，我國學(xué)術(shù)語境下的政策學(xué)習(xí)理應(yīng)與西方的概念界定有所不同，因此有必要對我國制度背景下的地方間學(xué)習(xí)進(jìn)行專門研究。

值得注意的是，在日常行政和官方文件中，我們常?？吹健吧羁陶J(rèn)識(shí)”、“認(rèn)真學(xué)習(xí)”、“積極領(lǐng)會(huì)”這樣的表達(dá)，這些行政術(shù)語字面上與政策學(xué)習(xí)無異，也體現(xiàn)了學(xué)習(xí)的某些特性，但在本質(zhì)上，這些術(shù)語更為注重垂直方向上地方政府對中央和上級(jí)的文件精神、政策法律的貫徹執(zhí)行，這些表達(dá)的背后帶有較濃的被動(dòng)色彩。所以說，雖然我國的官方行政文件中常常強(qiáng)調(diào)地方的學(xué)習(xí)，但這里的學(xué)習(xí)更多的是垂直方向上政策執(zhí)行的替代性表達(dá)，忽視了地方政府學(xué)習(xí)行為中理應(yīng)體現(xiàn)的主動(dòng)、積極、自發(fā)的心理學(xué)意義，區(qū)別于學(xué)術(shù)語境下的政策學(xué)習(xí)。在學(xué)術(shù)語境下，我國宏觀與地方制度背景下的地方間政策學(xué)習(xí)必然帶有一定的特殊性。我國地方政府間的政策學(xué)習(xí)即地方政府的政策決定者，對其權(quán)限范圍內(nèi)的特定政策進(jìn)行積極探索和調(diào)試的過程;其中，主體的限定性、內(nèi)容的工具性、效果的不確定性是我國地方政府間政策學(xué)習(xí)的基本特征。

第一，學(xué)習(xí)主體的限定性。在西方學(xué)界，有的學(xué)者將學(xué)習(xí)的主體鎖定為高階的政客以及某些公務(wù)員[5]，這些人處于官僚體系內(nèi)，擁有部分政治權(quán)力，能夠?qū)φ咦冞w起到直接影響。有的學(xué)者則將政策學(xué)習(xí)的行為體進(jìn)一步擴(kuò)展，他們認(rèn)為國內(nèi)的社會(huì)群體、利益集團(tuán)、政治掮客、游說集團(tuán)、跨國政策網(wǎng)絡(luò)或政策社群中的社會(huì)主體也可以被視作政策學(xué)習(xí)的主體[6]，這些人構(gòu)建了多元的“政策網(wǎng)絡(luò)”，也可進(jìn)行政策學(xué)習(xí)，但他們對政策變遷的影響過程是間接的、曲折的。在我國當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展水平和制度背景下，我國地方間政策學(xué)習(xí)的主體主要體現(xiàn)為前者，限定于在政治和行政事業(yè)體系內(nèi)。我國社會(huì)民間組織和其他多元行為體力量仍然十分薄弱，其發(fā)展也依賴于地方政府扶持，在政策網(wǎng)絡(luò)中作用失衡，地方間政策學(xué)習(xí)的主體較多的由地方政府或行業(yè)部門的黨政領(lǐng)導(dǎo)者來承擔(dān)，其他行為體，甚至包括行政、事業(yè)單位內(nèi)低階公務(wù)員的參與力量都比較有限。有鑒于此，我國政策學(xué)習(xí)主體具有限定性和單一性的特征，與其他行為體的互動(dòng)缺位。

第二，學(xué)習(xí)內(nèi)容的工具性。從過往的研究來看，學(xué)習(xí)的內(nèi)容也備受爭議。有人將學(xué)習(xí)的內(nèi)容簡單定位于政策方案[7]，或者是對過去、其他地方政策教訓(xùn)的汲取[8]。而有人認(rèn)為政策學(xué)習(xí)既包括工具性的政策學(xué)習(xí)，也涉及社會(huì)性的政策學(xué)習(xí)，工具性的政策學(xué)習(xí)主要關(guān)注政策工具和政策執(zhí)行方法，而社會(huì)性的政策學(xué)習(xí)則關(guān)注政策問題的設(shè)定、政策范圍和政策目標(biāo)的構(gòu)建及其層次結(jié)構(gòu)[9]。理論上講，政策學(xué)習(xí)的內(nèi)容應(yīng)該是范疇寬廣的，理應(yīng)包括不同層次的學(xué)習(xí)。但鑒于地方政府的屬性，地方政府的職能范疇通常比較有限，宏觀政策理念或規(guī)范體系的學(xué)習(xí)往往都不在地方政府的權(quán)力范圍之內(nèi)。所以，我國地方政府間的學(xué)習(xí)內(nèi)容多體現(xiàn)為微觀層面的、具體的政策方案和政策執(zhí)行方式的學(xué)習(xí)，具有明顯的工具性特征。

第三，學(xué)習(xí)效果的不確定性。從學(xué)習(xí)本身的特征來說，學(xué)習(xí)的效果體現(xiàn)為不同層次。與學(xué)習(xí)的內(nèi)容對應(yīng)，在簡單學(xué)習(xí)中，初步的學(xué)習(xí)導(dǎo)致手段或結(jié)果的改變，而在復(fù)雜學(xué)習(xí)中，各種價(jià)值碰撞下的認(rèn)知沖突導(dǎo)致手段與目標(biāo)同時(shí)發(fā)生改變[10]。換句話說，政策學(xué)習(xí)的效果除了政策項(xiàng)目的采納、政策本身或組織層面的變化[2]，還有可能是政策范式的根本性改變。在這里，政策學(xué)習(xí)導(dǎo)致的范式改變按下不論，工具性政策學(xué)習(xí)的結(jié)果也有淺有深，有好有壞。由于學(xué)習(xí)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程概念，政策學(xué)習(xí)的結(jié)果是無法確定的。在漸進(jìn)的基礎(chǔ)上，政策學(xué)習(xí)的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致從點(diǎn)到面的政策擴(kuò)散或者政策轉(zhuǎn)移。從正面來說，假設(shè)學(xué)習(xí)行為體歷經(jīng)了觀察、比較、理解、批判等完整的心理過程，那么通過政策學(xué)習(xí)產(chǎn)生的政策變遷將比“以沖突、矛盾為導(dǎo)向”的政策變遷更迅速、更容易地產(chǎn)生進(jìn)步的社會(huì)變化，即政策學(xué)習(xí)有可能會(huì)帶來社會(huì)的整體進(jìn)步、地區(qū)發(fā)展差異的消弭。從反面講，政策學(xué)習(xí)也可能會(huì)導(dǎo)致大范圍政策的雷同、經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的分配失衡、產(chǎn)能過剩、市場競爭的惡化，地方間學(xué)習(xí)的效果可能會(huì)事與愿違。

三、地方政府間政策學(xué)習(xí)與橫向競爭的辯證關(guān)系

在改革轉(zhuǎn)型的現(xiàn)階段，尤其是近幾十年來我國地方政府權(quán)力地位的提升，地方政府的決策優(yōu)劣事關(guān)大局，地方政府間的政策學(xué)習(xí)尤其需要關(guān)注。而如上文所述，實(shí)踐中大量的政策趨同現(xiàn)象表明，學(xué)習(xí)的結(jié)果未必全是正面的，不加區(qū)分的學(xué)習(xí)、照搬照抄、忽視區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的學(xué)習(xí)有可能會(huì)加劇區(qū)域內(nèi)的競爭，超出特定行業(yè)市場的飽和狀態(tài)，造成一加一小于二的結(jié)果。這里需要探討的核心問題即，地方政府為什么學(xué)習(xí)？地方間的政策學(xué)習(xí)如何會(huì)加劇競爭？這些問題都是充滿探索意義卻較少受到關(guān)注的議題。

（一）競爭性因素激勵(lì)地方間政策學(xué)習(xí)

整體來說，政策學(xué)習(xí)、政策變遷是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然的附生產(chǎn)品，也與政黨競爭、選舉、利益集團(tuán)和行政管理專家的活動(dòng)密切相關(guān)[11]。不過，這類激勵(lì)機(jī)制更多的適用于國家層面，而具體到地方政府層面，文章認(rèn)為地方政府間的橫向競爭是激勵(lì)地方政府模仿其他地方創(chuàng)新性和成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的重要變量。更進(jìn)一步，鑒于不同的內(nèi)容和層次，地方政府政策學(xué)習(xí)的動(dòng)力因素可被歸納為經(jīng)濟(jì)性競爭激勵(lì)因素和政治性競爭激勵(lì)因素。

在經(jīng)濟(jì)層面，競爭的內(nèi)容直接體現(xiàn)為地方領(lǐng)導(dǎo)對提升當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的迫切愿望，這就在邏輯上要求地方政府采納有利于吸引納稅人和消費(fèi)者的政策。其基本原理類似于Tiebout“公共選擇理論”的“用腳投票”原理[12]。在一定的區(qū)域內(nèi)，居民作為消費(fèi)者和納稅人能夠比較地方政策的不同，通過搬遷來獲得效率和質(zhì)量更高的公共服務(wù)，在這種情況下，市民和納稅人等于是在“以腳投票”選擇地方政府，而地方政府也會(huì)努力提高政治績效，提供更好的公共政策和經(jīng)濟(jì)政策來吸引納稅人。因此，對納稅人、投資者和消費(fèi)者的吸引，也就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展是刺激地方政府進(jìn)行政策學(xué)習(xí)的重要因素。在我國的制度背景下，“用腳投票”理論也被多次驗(yàn)證為適用于我國地方政府間的政策學(xué)習(xí)?！案母锖螅胤秸墓ぷ髦匦木褪俏Y本，這些資本包括國內(nèi)的民間資本，也包括海外資本，同時(shí)還有國家的投資”[13]，為了更多的吸引有限的資本，地方政府間不斷開展學(xué)習(xí)、復(fù)制成功地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，通過采用稅收政策和土地政策等方面的優(yōu)惠來吸引資本流入，資本也會(huì)“用腳投票”，入駐有助于資本升值、實(shí)現(xiàn)效益最大化的地方。

然而，經(jīng)濟(jì)層面的競爭機(jī)制只是其一，更深層次的競爭在于政治層面的競爭。也就是說，地方官員愿意進(jìn)行政策學(xué)習(xí)、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的根本原因在于增加地方官員的政治資本，地方官員既是經(jīng)濟(jì)人，又是政治人，政績表現(xiàn)、地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升是其政治晉升最重要的指標(biāo)。在我國政治學(xué)和公共政策學(xué)界，很多學(xué)者針對我國官員的人事晉升機(jī)制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系做出了理論探索。在“政治錦標(biāo)賽”[14]這種模型下，地方政府官員為了實(shí)現(xiàn)自己的政治晉升，會(huì)在招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制度安排、政策完善上進(jìn)行一系列的優(yōu)化，通過政策創(chuàng)新或?qū)W習(xí)成功地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，努力提高自己的經(jīng)濟(jì)績效或行政績效。也有學(xué)者曾專門考察提出了一個(gè)由于政績考核競爭壓力所導(dǎo)致的地方政府間學(xué)習(xí)的動(dòng)力機(jī)制，即名次模式。政策轉(zhuǎn)移或?qū)W習(xí)的政績模式是“政績考核—領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可—名次上升—經(jīng)驗(yàn)被學(xué)習(xí)—政策移植”[15]。歸根究底，這種“名次模式”下的政治錦標(biāo)賽是一種“標(biāo)尺競爭”，在“標(biāo)尺競爭”的環(huán)境下，地方政府都參與了一種基于他們的表現(xiàn)和績效的比較性評(píng)估系統(tǒng)，因此地方政府會(huì)通過努力提升他們各自的相對排位來提供更優(yōu)的地方政策。評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)不限于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，但主要以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為準(zhǔn)。“標(biāo)尺競爭”與Tiebout的傳統(tǒng)的地方政府競爭理論不同，后者相對更加適用于經(jīng)濟(jì)政策上的優(yōu)化改進(jìn)，而前者的適用對象不光包括經(jīng)濟(jì)競爭，還受到一些政治因素的影響，是地方政府之間的相互戰(zhàn)略作用，地方官員晉升排序位次的提升是刺激地方政府政策學(xué)習(xí)的重要因素[16]。

如上所述，競爭是激勵(lì)地方政府政策學(xué)習(xí)的動(dòng)力之一，經(jīng)濟(jì)性競爭是直接的激勵(lì)機(jī)制，而政治性競爭是推動(dòng)地方間政策學(xué)習(xí)的深層次激勵(lì)機(jī)制。地方的決策者為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自身政治職位的提升，通常會(huì)向成功地區(qū)的政策經(jīng)驗(yàn)取經(jīng)，利用政策學(xué)習(xí)的方式提高自己的政策水平，提高自己的競爭力。由此推導(dǎo)下去，競爭促進(jìn)學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)似乎也會(huì)加劇競爭，地方政府間的競爭與政策學(xué)習(xí)是一個(gè)相互作用的過程。但是如前文所提到的，政策學(xué)習(xí)的效果卻不一定是正面的。政策學(xué)習(xí)的一個(gè)副作用，有可能是地方政府間的政策趨同，這會(huì)在競爭升級(jí)的同時(shí)導(dǎo)致惡性競爭的加劇。

（二）地方間政策學(xué)習(xí)產(chǎn)生競爭性結(jié)果

在我國當(dāng)下的轉(zhuǎn)型過程中，地方政府間的競爭的確推動(dòng)了政策學(xué)習(xí)、政策創(chuàng)新接連不斷的涌現(xiàn)。一方面，這種競爭形勢激發(fā)了地方的活力，也是我國改革開放前期經(jīng)濟(jì)騰飛的邏輯起點(diǎn)[17]。另一方面，地方政府間政策學(xué)習(xí)導(dǎo)致的惡性競爭也不能忽視，由簡單的政策模仿和政策學(xué)習(xí)引發(fā)的政策趨同產(chǎn)生了很多巨大且難以修復(fù)的損失。文章認(rèn)為，競爭與政策學(xué)習(xí)互為因果，競爭激勵(lì)是地方間學(xué)習(xí)的重要?jiǎng)恿?，而學(xué)習(xí)會(huì)反過來促進(jìn)競爭水平的提升，但也可能會(huì)加劇競爭，甚至是競爭失衡。要對地方政府的所有職能領(lǐng)域的政策內(nèi)容作一一分析是一項(xiàng)不可能完成的任務(wù)，所以我們根據(jù)兩種主要的政府職能類別，即地方政府的經(jīng)濟(jì)職能以及非經(jīng)濟(jì)職能來有代表性地剖析政府官員政策學(xué)習(xí)的結(jié)果和影響。

經(jīng)濟(jì)職能領(lǐng)域的政策學(xué)習(xí)會(huì)促進(jìn)地方間的市場競爭，但極有可能會(huì)造成無差別化生產(chǎn)以及競爭無序。地方政府的政府經(jīng)濟(jì)職能是指地方政府從社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的角度，履行對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行局部性地規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督的職能和功能，它是為了達(dá)到一定目的而采取的組織和干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方法、方式、手段的總稱。作為地方政府重要的職能領(lǐng)域，學(xué)者們對地方政府經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政策研究和探討最多。在我國當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)模式下，地方政府通過政策制定、政策引導(dǎo)對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)作用十分明顯。在近二十年社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，地方政府產(chǎn)業(yè)政策有同質(zhì)化的趨勢，而區(qū)域內(nèi)地方之間工業(yè)部門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似性也不斷提高，這種現(xiàn)象在長三角地區(qū)尤為明顯。除了自然因素、區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系性等因素，蘇滬浙三省地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、獲得中央的嘉獎(jiǎng)、官員的升遷不可避免的采納了趨同的產(chǎn)業(yè)政策。事實(shí)是，蘇浙兩省繼上海之后，仍然制定了以信息產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代生物與醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策。這些產(chǎn)業(yè)都具有較大的市場前景且見效快。但是，由于長三角區(qū)域內(nèi)三省的產(chǎn)業(yè)政策趨同，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似性非常大，這就使得地區(qū)間產(chǎn)業(yè)鏈難以產(chǎn)生互補(bǔ)效應(yīng)，不利于區(qū)域內(nèi)地方之間彼此發(fā)揮資源優(yōu)化組合、生產(chǎn)分工合作的優(yōu)勢，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體性的割裂也造成了區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重復(fù)建設(shè)和惡性競爭。蘇滬浙三省都明白區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，但誰也不愿放棄自己的利益去維護(hù)整體利益，這就加劇了重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)主義的態(tài)勢[18]。在省以下的地、縣級(jí)市層面，地方政府間的政策學(xué)習(xí)和競爭性結(jié)果也隨處可見。比如江蘇的沿江開發(fā)過程就體現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)地方政府對成功地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的模仿和競爭性結(jié)果。研究發(fā)現(xiàn)，沿江各行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策行為具有明顯的示范效應(yīng)，成功政策的光環(huán)效應(yīng)推動(dòng)了區(qū)域內(nèi)部其他地方政府政策模仿行為。一方面這是一個(gè)互動(dòng)學(xué)習(xí)的過程，參與競爭的各地方政府通過大量搜集其他地方政府在競爭中的政策選擇而不斷調(diào)整自己的行為，借鑒其他地方的成功經(jīng)驗(yàn)，這種政策模仿行為一方面推動(dòng)了有益知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的迅速傳播;另一方面，這種行為也造成了你死我活的對抗性競爭，其中主要的表現(xiàn)即重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、地區(qū)封鎖和領(lǐng)域效用內(nèi)部化以及跨地區(qū)性公共物品供給不足和公共事務(wù)失靈[19]。

這類案例不勝枚舉。在全國范圍內(nèi)，地方政府為了獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和上級(jí)嘉獎(jiǎng)而學(xué)習(xí)的案例很多。毫無疑問，先進(jìn)政策方案的采納無疑會(huì)促進(jìn)地方競爭力的提高和地方間競爭層次的升級(jí)，在理性學(xué)習(xí)下，地方間的政策學(xué)習(xí)有可能會(huì)搞活市場，促進(jìn)區(qū)域的整體發(fā)展，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。但是，此時(shí)的地方政府更像是經(jīng)濟(jì)人，是市場和生產(chǎn)的參與者，市場經(jīng)濟(jì)有自己的規(guī)律，地方政府常常不顧客觀實(shí)際，對發(fā)布的經(jīng)濟(jì)政策無深刻認(rèn)識(shí)，無差別的簡單復(fù)制區(qū)域內(nèi)其他地方的政策方案，那么地方政府的經(jīng)濟(jì)行為就經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致市場的無效率，造成區(qū)域內(nèi)行業(yè)惡性競爭的加劇和產(chǎn)業(yè)過剩，最終結(jié)果將是弊大于利。

除此之外，地方政府在非經(jīng)濟(jì)職能領(lǐng)域的政策學(xué)習(xí)也會(huì)產(chǎn)生正反兩面的競爭性結(jié)果。地方政府的非經(jīng)濟(jì)職能主要體現(xiàn)在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，包括教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)治安管理、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育管理等方方面面。顯而易見，非經(jīng)濟(jì)職能領(lǐng)域的政策學(xué)習(xí)會(huì)促進(jìn)地方政府服務(wù)效能的提升、人民生活的便利、社會(huì)文明程度的提升。比如20世紀(jì)90年代中期的“政務(wù)公開”制度和目前十分普遍的“政務(wù)中心”制度就體現(xiàn)了地方政府自發(fā)改革與政策學(xué)習(xí)的過程。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)主要通過對已建立的政務(wù)中心的考察、學(xué)習(xí)交流以及新聞媒體獲知?jiǎng)?chuàng)新信息，最后由地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)作出采納決策，將政務(wù)中心制度引入進(jìn)來[20]。有關(guān)政務(wù)中心制度的政策學(xué)習(xí)非常有助于地方招商引資和財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長，從而也有助于政策決定者的名譽(yù)和知名度的提升、職位升遷，這些都是地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人的政績資本，是地方領(lǐng)導(dǎo)人事升遷的競爭性措施;同時(shí)，這項(xiàng)措施也是地方政府進(jìn)一步優(yōu)化行政環(huán)境，簡化、規(guī)范政府行政許可（審批）程序、優(yōu)化投資環(huán)境、擴(kuò)大開放的便民措施。相較之下，有的政策學(xué)習(xí)的競爭性結(jié)果確是負(fù)面、消極的。近幾年來，“智慧城市”建設(shè)也成為地方政府競相追逐的熱點(diǎn)。智慧城市建設(shè)是指“在城市管理過程中，大量運(yùn)用信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)組織、協(xié)調(diào)、管理的全面整合和協(xié)同，從而有效地利用資源、節(jié)約成本與能源、改進(jìn)公共服務(wù)、提高居民的生活質(zhì)量、減少城市建設(shè)對環(huán)境的影響、并提升城市建設(shè)水平和管理效率的一種創(chuàng)新治理思維與手段”[21]。但是，在我國近期風(fēng)靡的智慧城市建設(shè)中，存在大量跟風(fēng)和簡單模仿的行為，有的地方主政者為了引進(jìn)這一“先進(jìn)”理念，在缺乏對本地的發(fā)展定位科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，盲目引進(jìn)智慧城市的概念，強(qiáng)行與本地的政策議程進(jìn)行對接，而實(shí)際上最基本的信息安全保障體系都沒有建成，結(jié)果導(dǎo)致了項(xiàng)目的水土不服和脫節(jié)，造成了建設(shè)浪費(fèi)和效率降低。這充分說明了地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人在晉升壓力下為了引進(jìn)美好的理念，提高自己的政治晉升資本，競相引入一些先進(jìn)的社會(huì)政策，但由于學(xué)習(xí)過程缺乏科學(xué)論證和充分投入，結(jié)果反而適得其反，導(dǎo)致了所謂的“品牌競爭”或“政策大戰(zhàn)”，學(xué)習(xí)的效果不能達(dá)到預(yù)期效果，地方財(cái)政資源也被大量浪費(fèi)。

政務(wù)中心制度和智慧城市的案例說明，我國地方政府在非經(jīng)濟(jì)職能領(lǐng)域的政策學(xué)習(xí)更容易產(chǎn)生積極的結(jié)果，但也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的競爭性結(jié)果。如果學(xué)習(xí)得當(dāng)，源于政府非經(jīng)濟(jì)職能的公共性特征，地方間學(xué)習(xí)會(huì)實(shí)現(xiàn)地方官員的良性競爭，會(huì)更多地促進(jìn)社會(huì)的整體進(jìn)步、發(fā)展差距的縮減和公民生活質(zhì)量的不斷提高。而如果學(xué)習(xí)過程缺乏科學(xué)論證，學(xué)習(xí)的不徹底或脫離了當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，學(xué)習(xí)的效果不僅不會(huì)為決策者提高競爭力，反而會(huì)導(dǎo)致政策大戰(zhàn)、發(fā)展脫軌。

四、如何優(yōu)化競爭與地方間政策學(xué)習(xí)的辯證關(guān)系

從以上第三部分的論述可以得出，競爭與地方政府政策學(xué)習(xí)是一種相互強(qiáng)化、環(huán)環(huán)相扣的辯證關(guān)系，彼此相互作用、相互加強(qiáng)。兩者辯證關(guān)系的內(nèi)涵為，刨除地方間交流、上級(jí)行政指令的推行、地方?jīng)Q策者的學(xué)習(xí)能力、社會(huì)矛盾的壓力等因素，地方間競爭毫無疑問是地方政府政策學(xué)習(xí)的重要推動(dòng)因素。在中央分權(quán)的過程中，地方政府基于自身經(jīng)濟(jì)利益和政治晉升壓力會(huì)放大自己的權(quán)力，通過政策學(xué)習(xí)提升自己的政治效能。反過來，政策學(xué)習(xí)也會(huì)反作用于競爭，推動(dòng)競爭的升級(jí)。正面的競爭結(jié)果是市場活力的提升、資源的優(yōu)化配置、區(qū)域的整體性可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步，而反面的結(jié)果卻是地方之間的政策大戰(zhàn)、品牌大戰(zhàn)、地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的重復(fù)建設(shè)、市場飽和惡性競爭下的地方保護(hù)主義、資源浪費(fèi)與環(huán)境惡化、社會(huì)發(fā)展的滯后、多走彎路。因此，競爭與政策學(xué)習(xí)的互相辯證作用存在繼續(xù)完善的空間，在第一個(gè)環(huán)節(jié)，競爭激勵(lì)機(jī)制需要進(jìn)一步優(yōu)化，控制競爭沿著正確方向發(fā)展，保證競爭在公平的基礎(chǔ)上進(jìn)行;第二個(gè)環(huán)節(jié)是政策學(xué)習(xí)需要科學(xué)化，以高效、有序的政策學(xué)習(xí)激發(fā)良性的競爭關(guān)系。

第一個(gè)環(huán)節(jié)，完善競爭激勵(lì)機(jī)制。地方政府作為公共部門，不存在私營部門中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場風(fēng)險(xiǎn)和懲罰機(jī)制。地方政府的政策創(chuàng)新理應(yīng)是為公眾謀福利的，創(chuàng)新單位不會(huì)也不可能對外保密，阻礙政策的擴(kuò)散，因而政策學(xué)習(xí)或擴(kuò)散的結(jié)果就有可能是無節(jié)制的。對我國的地方政府來說，地方政府的決策存在軟預(yù)算約束[22]或者說逆向軟預(yù)算約束[23]，在上級(jí)或地方企業(yè)為地方?jīng)Q策失誤買單的情況下，地方的決策失誤也無法真正受到市場的懲罰。在這種情況下，我們可以有針對性的從競爭風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的完善入手，從源頭上優(yōu)化競爭激勵(lì)機(jī)制。具體來講，要確定針對地方政府政策學(xué)習(xí)行為的獎(jiǎng)懲機(jī)制。目前我國地方領(lǐng)導(dǎo)的晉升博弈一定程度上依賴地方的經(jīng)濟(jì)增長，如前文所述，這種經(jīng)濟(jì)、政治競爭因素激勵(lì)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望，也鼓勵(lì)了地方政府間的政策學(xué)習(xí)，但是針對政策學(xué)習(xí)結(jié)果的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲機(jī)制尚未建立。也就是說，在目前情況下，地方政府如果不加調(diào)查地進(jìn)行簡單學(xué)習(xí)，對政策學(xué)習(xí)的不良結(jié)果也無需承擔(dān)責(zé)任和懲罰，上級(jí)政府或地方企業(yè)往往會(huì)為地方政府的政策失誤主動(dòng)或被動(dòng)地兜底、買單。這種沒有風(fēng)險(xiǎn)成本的政策行為很容易加劇地方因政策學(xué)習(xí)而導(dǎo)致的競爭失序，破壞競爭環(huán)境。因此，上級(jí)在評(píng)價(jià)地方的政績、考慮地方領(lǐng)導(dǎo)者的晉升時(shí)，地方政府的政策學(xué)習(xí)行為和結(jié)果應(yīng)該被加以考量。如果地方政府能科學(xué)理性的進(jìn)行政策學(xué)習(xí)，且學(xué)習(xí)的結(jié)果對自身和被學(xué)習(xí)者都沒有帶來不良競爭結(jié)果的話，這樣的政策學(xué)習(xí)理所當(dāng)然應(yīng)可以作為上級(jí)選拔晉升干部的重要指標(biāo)。而如果地方政府在向鄰近地方學(xué)習(xí)時(shí)，沒有對政策內(nèi)容加以考察分析，只簡單進(jìn)行模仿復(fù)制，甚至造成區(qū)域內(nèi)重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、影響區(qū)域競爭秩序的后果，那么上級(jí)政府或中央就不應(yīng)該單純的利用預(yù)算軟約束或默認(rèn)逆向軟預(yù)算約束為地方政府的決策失誤買單，相反，上級(jí)應(yīng)該區(qū)分這種因?qū)W習(xí)導(dǎo)致的不良競爭情況，對地方政府間的政策學(xué)習(xí)加以考察或施以懲戒。只有這樣，地方政府間政策學(xué)習(xí)的競爭激勵(lì)背后才會(huì)受到一定的風(fēng)險(xiǎn)制約，這種競爭激勵(lì)才會(huì)最大化的將決策失誤降到最低。

第二個(gè)環(huán)節(jié)，政策學(xué)習(xí)機(jī)制需要優(yōu)化，進(jìn)而誘導(dǎo)良性競爭。面對由地方政府政策學(xué)習(xí)引發(fā)的重復(fù)建設(shè)和競爭失序，我們目前采取的措施還是以宏觀調(diào)控為主，比如在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“去產(chǎn)能”，“去存量”。實(shí)際上，與其在出現(xiàn)問題后再采用補(bǔ)救和應(yīng)對措施，不如一開始就將問題扼殺在搖籃里，建立制度化的政策學(xué)習(xí)機(jī)制，最大化地產(chǎn)生良性的、有序的地方競爭。文章認(rèn)為，要建立科學(xué)有效的政策學(xué)習(xí)機(jī)制需要從以下幾個(gè)層面入手：

首先是學(xué)習(xí)的主體需要多元化。在我國現(xiàn)有的制度背景下，無論在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府都一直比較強(qiáng)勢，社會(huì)力量較弱，這就決定了地方政府政策學(xué)習(xí)的主體主要集中于政府部門。改革開放后，我國的地方分權(quán)使得地方政府有權(quán)進(jìn)行自己的城市規(guī)劃，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策等領(lǐng)域擁有廣泛的自決權(quán)。因此，改革后中國的地方放權(quán)，為落后的地區(qū)效仿先發(fā)地區(qū)的成功發(fā)展模型來進(jìn)行趕超提供了條件，即使沒有中央指令，地方的學(xué)習(xí)經(jīng)常帶來隨后史無前例的全國范圍內(nèi)的改革[24]。但是目前的政策學(xué)習(xí)體現(xiàn)了我國地方?jīng)Q策機(jī)制的不科學(xué)，專家群體的力量有限，利益團(tuán)體和社會(huì)大眾的有序民主參與機(jī)制不健全，延伸到地方政府的政策學(xué)習(xí)機(jī)制，政策學(xué)習(xí)主體單一，學(xué)習(xí)的過程也就缺乏科學(xué)性。地方政府的政策學(xué)習(xí)往往過于依賴區(qū)域內(nèi)成功的經(jīng)驗(yàn)，忽視政策學(xué)習(xí)過程中的長期調(diào)查、論證，這就使得地方官員對于后期可能導(dǎo)致的區(qū)域產(chǎn)業(yè)過剩、市場飽和、惡性競爭等缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。因此，政策學(xué)習(xí)需要從學(xué)習(xí)主體層面入手，除了地方政府黨政主要領(lǐng)導(dǎo)者，還要積極探索政府公共決策的多元化機(jī)制。除了繼續(xù)完善政府的行政聽證制度和公示制度，保證公民的知情權(quán)和利益集團(tuán)的公平表達(dá)機(jī)制，現(xiàn)有的咨詢專家委員會(huì)制度尤其要落到實(shí)處。具體來說，知識(shí)群體通過參與咨詢制度參與地方政府決策，地方政策“為了增加政府政策的科學(xué)性和透明度，往往會(huì)請來中介，對政策項(xiàng)目做事前評(píng)估和事后評(píng)審”[25]，但現(xiàn)在這些知識(shí)群體“圈子”的中介活動(dòng)大多數(shù)都是政策尋租。對政府官僚來說，通過“科學(xué)”和“透明”的方法落實(shí)項(xiàng)目，是政策業(yè)績;對這些專家群體來說，既拿到政府的好處，也拿到企業(yè)的好處，而“講真話”從來就不需要考慮，各方抱著“你好、我好、大家好”的心態(tài)，分享來自地方政府的政策“紅利”，這也就解釋了為什么地方政府請來了咨詢專家，政策落地后還是會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，很多新興產(chǎn)業(yè)的企業(yè)因產(chǎn)能過剩，在高壓的競爭環(huán)境中無法生存而被迫破產(chǎn)。因此，咨詢專家委員會(huì)制度必須做到公開、透明，一切放在陽光下進(jìn)行，專家的獨(dú)立性和公正性必須予以保證，專家論證不能成為政府規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的手段、政府政策審批的程序性工具。只有做到政府決策主體的多元化，政府一言堂的決策模式才會(huì)被打破，那么地方政府的決策也會(huì)更具合法性、更加科學(xué)，政策學(xué)習(xí)的效果也會(huì)更加理性化。

其次是中央和上級(jí)要把好關(guān)。在西方國家，地方政府政策出臺(tái)較慢，這其中會(huì)經(jīng)歷各方利益集團(tuán)不斷的論證、討論，一定程度上使得政策落地后能夠經(jīng)受住未來發(fā)展的檢驗(yàn)。在我國，很多地方政府的政策出臺(tái)缺乏有效論證，而且沒有約束機(jī)制，這就需要上級(jí)政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)地方政府的非理性政策行為，盡早加以遏制，以避免重復(fù)性建設(shè)和不必要的資源浪費(fèi)。為解決地方政府政策學(xué)習(xí)產(chǎn)生的競爭，發(fā)揮上級(jí)政府的協(xié)調(diào)作用是一種直接有效的解決路徑。一方面，上級(jí)和中央政府要把握好地方復(fù)制模仿的“度”。地方政府的確有很多成功經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)也的確值得推廣和效仿，但是，地方政府往往只重視當(dāng)?shù)氐睦?，忽略了區(qū)域整體利益;針對地方政府的理性不足，上級(jí)政府就需要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，通過領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會(huì)議、磋商機(jī)制等組織形式，建立地方間的對話渠道，通過政策激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)等進(jìn)行正確引導(dǎo)，在進(jìn)行信息匯總和科學(xué)調(diào)研的基礎(chǔ)上，整合資源，防止地方政府的重復(fù)性建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的再分配。另一方面，中央和上級(jí)也要對一些成功的地方政策加以推廣，推動(dòng)其他地方政府的政策學(xué)習(xí)。實(shí)際上，我國一直存在一種中央主導(dǎo)的地方政府政策學(xué)習(xí)模式，以浙江臺(tái)州的農(nóng)民專業(yè)合作社為例，像這類的具體制度，或者稱之為社會(huì)技術(shù)，會(huì)采用一種“下-上-中”的政策傳播、擴(kuò)散路徑，即首先在草根首創(chuàng)的政策創(chuàng)新，中央首先給出認(rèn)可，最后在底層推廣，鼓勵(lì)地方政府學(xué)習(xí)的過程[26]。這種模式的優(yōu)勢在于，中央政府擁有更完善的政策評(píng)估資源，通過中央考察，可以科學(xué)地判斷政策的可操作性、地方政府學(xué)習(xí)的可行性或在多大范圍內(nèi)可進(jìn)行政策擴(kuò)散，然后通過自上而下的發(fā)布文件、頒布法律法規(guī)的形式來規(guī)范地方政府的學(xué)習(xí)方向、內(nèi)容和方式，從而可以降低政策失利的危險(xiǎn)。不過中央并不能面面俱到，對地方先進(jìn)政策的了解有時(shí)會(huì)不如地方及時(shí)。且在上級(jí)和中央政策的鼓勵(lì)下，基于我國科層式的行政體制，地方政府的遵從習(xí)慣也有可能會(huì)產(chǎn)生更大規(guī)模的政策趨同、加劇競爭態(tài)勢。因此，這就需要進(jìn)一步規(guī)范學(xué)習(xí)機(jī)制，通過完善學(xué)習(xí)程序來規(guī)避政策學(xué)習(xí)產(chǎn)生的競爭風(fēng)險(xiǎn)。

最后，學(xué)習(xí)程序要繼續(xù)完善。在信息社會(huì)的背景下，地方政府能夠通過新媒體能夠及時(shí)得知其他地方的創(chuàng)新性地方政策，也會(huì)通過各種各樣的學(xué)習(xí)途徑對政策創(chuàng)新進(jìn)行模仿。但是目前地方政府的政策學(xué)習(xí)常常是淺顯的學(xué)習(xí)。換句話說，很多地方政府間的政策學(xué)習(xí)局限于政策表層，沒有能夠?qū)⒄叩某晒C(jī)制與當(dāng)?shù)氐奶厥鈼l件相結(jié)合，導(dǎo)致了很多負(fù)面效應(yīng)。政策學(xué)習(xí)依次遞增可以分為復(fù)制（copying）、模仿（emulation）、混合（hybridization）、合成（synthesis）、啟發(fā)（inspiration）五種類型[27]。這五個(gè)層次中，復(fù)制是最簡單的抄襲;模仿的特征是拒絕照搬照抄，但吸收最精華部分的內(nèi)容;混合和合成是把不同國家或地方的政策內(nèi)容結(jié)合在一起，以適合被模仿者的需要;啟發(fā)主要是一種觀念上的影響，或者說是更新思考方式。很明顯，啟發(fā)式的政策學(xué)習(xí)無疑將獲得收益最大化。文章認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)啟發(fā)式的政策學(xué)習(xí)，杜絕政策學(xué)習(xí)的負(fù)面效應(yīng)，可以通過以下幾個(gè)步驟的學(xué)習(xí)程序，提升地方政府的學(xué)習(xí)能力：實(shí)地考察VS面對面交流——聯(lián)席會(huì)議/政策論壇——內(nèi)部研討與學(xué)習(xí)。第一個(gè)層面，學(xué)習(xí)者可通過實(shí)地調(diào)研、考察的形式對成功的政策經(jīng)驗(yàn)有一個(gè)完善的把握，對政策創(chuàng)新地和本地的實(shí)際情況有個(gè)清晰的認(rèn)知，通過面對面交流，學(xué)習(xí)者可充分認(rèn)識(shí)到該項(xiàng)創(chuàng)新型政策在實(shí)施過程中的困難，引進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的可行性、可能產(chǎn)生的阻力與后果。第二個(gè)層面，地方政策的學(xué)習(xí)者和創(chuàng)新者可以一起組織政策論壇或者召開聯(lián)席會(huì)議，論壇的組織形式可以是開放的、包容的，這樣，學(xué)習(xí)者就可以多聽學(xué)術(shù)專家或者相關(guān)利益團(tuán)體的意見，對即將引入的政策有一個(gè)全方位、多面立體的掌握，也可以在某種程度上進(jìn)行相應(yīng)的修改與調(diào)整，避免政策完全相同而產(chǎn)生的競爭。第三個(gè)層面即內(nèi)部研討、學(xué)習(xí)。政策的執(zhí)行和落實(shí)還要依靠相關(guān)業(yè)務(wù)工作人員。因此，在政策引進(jìn)的同時(shí)，地方黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人要組織相關(guān)職能部門參與研討、學(xué)習(xí)。一方面職能部門的意見可反映地方政策執(zhí)行中的特殊情況，因此需要特別給予尊重。另一方面職能部門工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)也有助于將引進(jìn)的政策更加科學(xué)、深入的落到實(shí)處，從實(shí)踐中出真知，即實(shí)現(xiàn)啟發(fā)式學(xué)習(xí)，而不是表面的簡單抄襲與模仿。在完成這幾個(gè)步驟后，地方政府的政策學(xué)習(xí)能力將得到整體提升，相應(yīng)地，政策學(xué)習(xí)的負(fù)面競爭性后果也可以得到有效遏制。

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