袁亮亮

[摘要]近年來，隨著國家治理能力現(xiàn)代化的不斷推進，財稅體制改革的不斷深化，我國預算管理制度也在持續(xù)完善，財政資金使用績效也有顯著提升，對我國經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要的支持保障作用。但也應該看到，在現(xiàn)行預算管理的各個環(huán)節(jié)中，預算編制環(huán)節(jié)仍然較為薄弱，諸如制度不健全、方法不科學、績效激勵約束作用不強等等。這些問題大大影響了預算編制的有效性，如何解決這些潛在的問題，使預算更好地服務經(jīng)濟社會發(fā)展，是擺在單位面前的一個重要課題。

[關鍵詞]行政事業(yè)單位;預算編制

一、預算管理在行政事業(yè)單位財務管理中的重要作用

當行政機構針對財務預算實施預算管理舉措之后，相關財會工作者可對整個預算所涉及的指標、執(zhí)行效果等相關數(shù)據(jù)予以比較，并進行深入的剖析，由此可得知不同部門在實施其預算舉措時，是否出現(xiàn)非正常開支的情形，同時，按照出現(xiàn)的問題，向上級領導部門反饋與回報，以便為事業(yè)單位調(diào)整現(xiàn)有的預算標準、規(guī)范等奠定參考基礎。另外，在實施預算管理體系時，可采取措施有效的規(guī)范該類行政機構的資金結轉或者閑置等過程的相關指標，針對已經(jīng)結余的相關項目抑或超過兩年還未投入使用的資金，通過財政存量金的原則予以管理，一方面，有助于提高這部分資金的利用率：另一方面，能夠幫助事業(yè)單位降低違法風險。對于事業(yè)單位所推行的預算管理體系而言，其針對所有的相關負責人員分配了不同的職責，讓相關人員得以根據(jù)預算體系制定的控制指標支出資金，減少該類行政單位所造成的資金浪費情形，避免其在非合理的環(huán)節(jié)上投入過多的資金;另外，還有助于增強單位相關人員的預算責任觀，增強單位的總體管理能力，讓財政款項得到最大化的利用。

二、行政事業(yè)單位預算管理常見問題

（一）編制層面的問題

預算編制是事業(yè)單位預算管理中的首要工作，預算編制的科學性更是確保預算管理效能的先決條件。現(xiàn)階段各事業(yè)單位大都已經(jīng)開展預算編制，但編制的效果并不理想，一來，不少事業(yè)單位對預算編制缺乏應有的重視，編制工作淪為走過場，預算編制與預算執(zhí)行兩張皮，二來，預算編制是一項系統(tǒng)性的工作，時間跨度長且牽涉部門多，需要開展深入細致的工作。當前事業(yè)單位在編制中存在籠統(tǒng)性，追求短期見效，導致預算編制工作質量不高。

（二）執(zhí)行層面的問題

再完善的預算編制也必須到落到實處，才能發(fā)揮其預算管理的功能，因此，預算編制的執(zhí)行自然也就成為事業(yè)單位預算管理中的主要內(nèi)容。但就當前事業(yè)單位預算執(zhí)行的現(xiàn)象而言，情形并不容樂觀，執(zhí)行乏力、隨意性問題比較突出。一來，事業(yè)單位未能建立有效地執(zhí)行考核機制，現(xiàn)行的管理制度難以對經(jīng)費經(jīng)手人產(chǎn)生有效的震懾作用，導致隨意支出、超額支出難以有效避免;二來，事業(yè)單位未能根據(jù)考核機制出臺相應的激勵制度以及懲戒措施，違規(guī)操作行為得不到懲處，也影響了執(zhí)行的效果。

（三）控制層面的問題

事業(yè)單位預算控制中普遍存在重總數(shù)控制、輕支出結構控制的問題。特別是近年來，隨著國家對行政事業(yè)單位財政撥款的日益嚴格，大量行政事業(yè)單位均出現(xiàn)了經(jīng)費急劇下降的現(xiàn)象，而消耗性待攤費用的上升則進一步加劇了支出結構的失衡。由此帶來的問題便是預算支出中存在著結構經(jīng)費嚴重不足的問題，同時也使得行政事業(yè)單位在面對檢查與審計工作中疲于應付。這種只重總數(shù)，輕視支出結構的控制模式，不僅不能控制好預算結構，同樣會對總數(shù)控制帶來影響，使預算總額超支。

（四）監(jiān)督層面的問題

針對預算執(zhí)行的監(jiān)督工作是事業(yè)單位深入開展預算管理的保障性措施，而監(jiān)督機制的欠缺或流于形式同樣是當前事業(yè)單位預算管理的主要問題。首先，大部分事業(yè)單位并沒有在內(nèi)控機制的建設中融入預算執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容，預算執(zhí)行處于實際上的無監(jiān)督狀態(tài);其次，部分事業(yè)單位對預算執(zhí)行中的亂象沒有采取嚴格的措施，導致預算管理惡性循環(huán)。

三、改善部門預算編制工作的幾點建議

（一）加強領導、精心組織，進一步規(guī)范部門預算編制

領導重視是做好部門預算編制工作的關鍵，各單位需切實轉變思想觀念，高度重視并加強部門預算編制工作的組織領導。始終用制度來規(guī)范預算管理的各個環(huán)節(jié)，將預算編制工作進一步細化納入預算管理辦法。樹立預算編制的全員參與意識，成立部門預算草案編制審核小組，明確職責分工，將項目立項、預算編報及審核責任明確到人。提高參與人員的整體素質，財務人員要注重政策業(yè)務知識學習，業(yè)務科室也要提高項目資金的測算分析水平，強化財務與項目執(zhí)行業(yè)務科室的溝通協(xié)調(diào)，使預算編制的專業(yè)性得以提升。規(guī)范預算編制工作流程及決策程序，各相關科室將所立項目預算草案提交審核小組討論，經(jīng)單位辦公會審定后正式報送財政部門，從而夯實預算編制工作基礎，推動預算編制規(guī)范有序進行。

（二）強化績效管理，創(chuàng)新編制方法，切實提高預算編制水平

按照國家關于全面加強預算績效管理的要求，將績效理念融入預算編制、執(zhí)行、評價全過程，各單位應在預算編制階段同步進行績效編審工作，把績效目標填報作為預算編制的強制填報選項。建立績效目標、績效評價與預算安排掛鉤機制，對填報績效目標不符合要求的項目，不予安排預算：對績效不高的項目，督促及時整改：對績效水平高的項目，在資金安排上予以傾斜。建立預算績效評價考核機制，更加注重結果導向、強化責任約束力度，明確具體的考核對象，補充肆意刪減與增設項目、低效無效支出資金糾正反饋措施，以改變預算分配的固化格局，提高預算管理水平和實施效果。將政策依據(jù)及工作計劃作為編報部門預算的前置條件，加強政策、計劃和預算的有機結合。單位應按照“先定計劃，再排支出”的工作思路，先審定年度工作計劃，做到“實”字當先，切實提高部門預算與實際工作契合度。根據(jù)政策找準立項依據(jù)，工程建設類項目，需提供可行性研究報告、招標方案、土地規(guī)劃環(huán)等審批文件：民生保障類項目，需提供上級政策文件、保障標準及政府實施方案等證明材料：政府購買服務類項目，要符合政府購買服務指導目錄，經(jīng)編制部門審核的批復文件等。并將性質相同、用途相近、使用分散的資金統(tǒng)籌歸并，解決立項出現(xiàn)的“小、散、碎”問題，以減少預算分配的主觀隨意性。實行預算綜合定額管理，即取消一般項目預算編制，根據(jù)行政事業(yè)單位性質、承擔的工作任務職能，將預算單位進行分類，設置各類單位的綜合定額標準形成綜合定額經(jīng)費，與一般公用經(jīng)費一同安排解決單位所需運轉經(jīng)費。項目支出預算則全部由綜合預算項目構成，全部納入項目庫管理，且避免項目間交叉重復。以此簡化預算編制、統(tǒng)籌資金整合作用、合理控制支出規(guī)模，發(fā)揮積極財政政策聚力增效作用，確保重大政策有效落實、重點支出有力保障。完善支出經(jīng)濟分類科目標準體系建設。近年來，隨著中央八項規(guī)定精神的嚴格落實，各地政府出臺了厲行節(jié)約發(fā)對浪費各項規(guī)定，就“三公經(jīng)費”、會議費、培訓費、差旅費、辦公設備購置等經(jīng)濟科目的支出標準做出了明確規(guī)定，但仍有部分經(jīng)濟科目尚未全面覆蓋。支出標準的完善不但可以約束預算執(zhí)行，利于預算監(jiān)管，還是提高預算編制科學性的有效手段。在詳盡明確各項經(jīng)費支出標準后，預算單位可根據(jù)支出標準進行測算，大大提高了預算編制的透明度、準確性和合規(guī)性。改變參照往年預算數(shù)據(jù)進行預算編制的傳統(tǒng)做法，單位應以決算數(shù)據(jù)為依據(jù)開展下年度預算編制工作。對上年度預算編制與預算執(zhí)行情況進行差異化分析，再綜合考慮部門當年收支增減因素，結合業(yè)務部門的實際工作需求，力求下年度編制草案更加真實準確。另外，部門預算編制并不是只在年末才開始進行的一項工作，要將編制思維貫穿于整個預算管理過程。高質量的日常會計核算工作是預算編制的基礎，在設置明細科目時，就應考慮結合下年度財務分析和預算編制需要來進行，并著重收集整理預算執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的漏洞形成下年度編制預算的重要基礎資料，以提高預算到位率和精準度。

四、結束語

當前，我國經(jīng)濟正處在轉變發(fā)展方式、轉換新舊動能的攻關期，建立現(xiàn)代財政制度是跨越關口的迫切要求。各部門應以提高預算編制管理水平為關鍵點和突破口，按照全面深化改革的要求，解放思想，勇于創(chuàng)新，解決好部門預算編制過程中存在的突出問題，遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，從嚴從緊編制預算，管好用好財政資金，切實提高公共服務供給力量。