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摘 要：鐵路作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生工程，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的先行官。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)鐵路砥礪奮進(jìn)，以實(shí)干實(shí)績(jī)交出了令人滿意的答卷。然而，要進(jìn)一步提升競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新力，必須對(duì)原有體制進(jìn)行改革。2015年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕54號(hào)），明確將鐵路作為推進(jìn)混合所有制改革七大試點(diǎn)領(lǐng)域之一。杭溫鐵路作為唯一的鐵路項(xiàng)目被列入“第一批混合所有制改革企業(yè)試點(diǎn)”，2015年12月又被列入首批社會(huì)資本投資鐵路示范項(xiàng)目，成為混改與PPP雙示范鐵路。

關(guān)鍵詞：鐵路;軌道交通

1 項(xiàng)目意義

新建杭州至溫州鐵路義烏至溫州段（簡(jiǎn)稱“杭溫鐵路”）作為國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃和浙江省中長(zhǎng)期規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目，是構(gòu)建浙江省一小時(shí)交通圈的關(guān)鍵工程，也是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶聯(lián)通海峽兩岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要戰(zhàn)略通道。項(xiàng)目建成后，將把長(zhǎng)三角、江淮城市群、杭州都市區(qū)、浙東南都市區(qū)和溫州都市區(qū)等眾多城市群緊密串聯(lián)，形成一條從長(zhǎng)三角核心區(qū)域輻射浙江東南地區(qū)的骨干城際軌道交通線。杭溫鐵路的建設(shè)對(duì)完善國(guó)家高速鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)與區(qū)域干線高速鐵路網(wǎng)，打造浙江省“一小時(shí)”交通，促進(jìn)長(zhǎng)三角城市群聯(lián)動(dòng)發(fā)展意義重大。它的建設(shè)更是對(duì)推進(jìn)沿線地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)，促進(jìn)浙江省內(nèi)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，特別是對(duì)促進(jìn)臺(tái)州、溫州地區(qū)加快融入長(zhǎng)三角核心區(qū)域，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)影響深遠(yuǎn)。以此同時(shí)，杭溫鐵路承載著艱巨的改革創(chuàng)新任務(wù)，集產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新和投融資創(chuàng)新融合試點(diǎn)為一體，對(duì)于培育發(fā)展鐵路領(lǐng)域混合所有制企業(yè)，提高鐵路資產(chǎn)配置、運(yùn)行效率和經(jīng)營(yíng)效益，進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本對(duì)我國(guó)鐵路事業(yè)的投資和參與，拓寬鐵路投融資渠道，完善鐵路投資環(huán)境，打通社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路“最后一公里”，促進(jìn)鐵路行業(yè)市場(chǎng)化改革，鐵路體制的深化改革與鐵路事業(yè)的加快發(fā)展具有重要意義。

2 基本情況

杭溫鐵路是連接杭州與溫州兩地的一條客運(yùn)專線高速鐵路，新建線路從既有滬昆高鐵義烏站引出，經(jīng)金華義烏市、東陽(yáng)市、磐安縣，臺(tái)州仙居縣，溫州永嘉縣，引入既有甬臺(tái)溫鐵路永嘉（溫州北）站，利用甬臺(tái)溫鐵路延伸至溫州南站。新建橫店、磐安、仙居、楠溪江4座車站，改建義烏、永嘉（溫州北）、溫州南3座車站，同步配套建設(shè)溫州南動(dòng)車運(yùn)用所。新建正線長(zhǎng)201.151公里，其中運(yùn)營(yíng)里程197.76公里，線路速度目標(biāo)值350km/h，項(xiàng)目總投資約390.10億元（溫州南動(dòng)車所約39億元）。

杭溫鐵路于2016年12月獲國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)可研;2017年3月先期段工程開(kāi)工，4月國(guó)家發(fā)改委同意混改方案，12月浙江省政府批復(fù)投融資實(shí)施方案;2018年4月浙江省政府批復(fù)初步設(shè)計(jì)并開(kāi)展投融資競(jìng)爭(zhēng)性磋商，6月中標(biāo)民企簽約，10月SPV公司“百盛聯(lián)合杭溫鐵路有限公司”完成注冊(cè)，12月控制性工程開(kāi)工，現(xiàn)已進(jìn)入全線開(kāi)工準(zhǔn)備階段。

3 改革舉措與成效

3.1 政府與社會(huì)資本共享收益、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

杭溫鐵路采用PPP模式運(yùn)作本項(xiàng)目，SPV公司由民營(yíng)資本絕對(duì)控股，股比占51%，同時(shí)形成中鐵總參與下的多方股權(quán)合作（其中，省政府出資代表出資占股13.6%;沿線地方政府出資代表出資總計(jì)占股20.4%），倡導(dǎo)國(guó)企、民企，以及政府等多元化投資主體參與。以BOOT模式運(yùn)作，雙方共同組建SPV公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，合作期滿30年按約定移交給政府。實(shí)現(xiàn)政府以相對(duì)較少的投入，有效撬動(dòng)民資和社會(huì)資本相對(duì)較大的投入，財(cái)政支出乘數(shù)效應(yīng)大，政府投入1億元，拉動(dòng)2.5倍民營(yíng)資本，撬動(dòng)12.26倍的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施投資，充分發(fā)揮了政府資金的引導(dǎo)作用。對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，政府與社會(huì)資本通過(guò)簽署合同、協(xié)議，按雙方約定共同承擔(dān)。通過(guò)樹(shù)立平等協(xié)商的理念，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)設(shè)計(jì)合同條款，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對(duì)等。

3.2 項(xiàng)目公司按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，自主經(jīng)營(yíng)決策，自負(fù)盈虧

項(xiàng)目公司作為建設(shè)項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、融資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理。作為市場(chǎng)化責(zé)任主體，按照PPP項(xiàng)目合同、《公司法》《公司章程》等的約定，依法成立股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層等內(nèi)部法人治理機(jī)構(gòu)，自主進(jìn)行經(jīng)營(yíng)決策。除PPP項(xiàng)目合同約定的情況與法律法規(guī)要求的情況以外，政府方原則上不干預(yù)項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)決策。在此基礎(chǔ)上，項(xiàng)目公司自行根據(jù)市場(chǎng)情況進(jìn)行運(yùn)作，并自行承擔(dān)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政府方不對(duì)項(xiàng)目公司或社會(huì)資本獲得的收益進(jìn)行政府方應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)之外的承諾或變相兜底。

3.3 項(xiàng)目公司自主選擇工程建設(shè)管理方式

根據(jù)中鐵總發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范非控股合資鐵路建設(shè)項(xiàng)目管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，項(xiàng)目公司根據(jù)需要依法決策項(xiàng)目建設(shè)管理方式。建設(shè)工程需發(fā)包的，由項(xiàng)目公司依法依規(guī)進(jìn)行招投標(biāo)。工程實(shí)施中，發(fā)生的變更設(shè)計(jì)和各項(xiàng)價(jià)差等投資調(diào)整，由項(xiàng)目公司依照相關(guān)規(guī)定自主決策;按照發(fā)改交運(yùn)〔2007〕807號(hào)文件要求，涉及建設(shè)規(guī)模、主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或項(xiàng)目投資超出可研批復(fù)10%以上等重大調(diào)整的，項(xiàng)目公司委托咨詢單位進(jìn)行咨詢后，依法履行內(nèi)部決策程序，按程序報(bào)原可研審批部門審批。

3.4 項(xiàng)目公司自主選擇經(jīng)營(yíng)管理模式，鼓勵(lì)自管自營(yíng)

根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于新建杭州至溫州鐵路義烏至溫州段核準(zhǔn)的批復(fù)》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2016〕2697號(hào)），本項(xiàng)目調(diào)度指揮方式采用綜合調(diào)度集中，項(xiàng)目公司在堅(jiān)持統(tǒng)一調(diào)度指揮的前提下依法決策運(yùn)輸管理方式，可以委托鐵路運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行運(yùn)輸管理，也可以由項(xiàng)目公司自管自營(yíng)。本項(xiàng)目屬于長(zhǎng)三角綜合交通網(wǎng)絡(luò)和城際軌道交通網(wǎng)的重要組成部分，采用委托運(yùn)輸管理模式將高鐵運(yùn)輸服務(wù)委托給中鐵總，既符合我國(guó)高鐵客運(yùn)服務(wù)慣例，也是目前情況下的現(xiàn)實(shí)選擇。委托運(yùn)輸管理存在兩種清算模式，一是客票收入歸屬項(xiàng)目公司，二是客票收入歸屬鐵路局、由鐵路局與項(xiàng)目公司進(jìn)行結(jié)算。目前，杭溫鐵路的相鄰路線如滬杭高鐵、滬寧城際鐵路等，大多采用客票收入歸屬鐵路局的模式，本項(xiàng)目采用該種模式的可能性較大。但如果客票收入直接歸屬項(xiàng)目公司，能規(guī)避高鐵客流與項(xiàng)目公司間由中鐵總進(jìn)行中介清算問(wèn)題，項(xiàng)目公司直接獲取市場(chǎng)收益，更能發(fā)揮應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的能動(dòng)性。因此，政府方鼓勵(lì)項(xiàng)目公司積極爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)客票收入歸屬項(xiàng)目公司，并努力創(chuàng)造條件進(jìn)行自管自營(yíng)。

3.5 項(xiàng)目公司自主定價(jià)

根據(jù)《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于改革完善高鐵動(dòng)車組旅客票價(jià)政策的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕3070號(hào)），“對(duì)在中央管理企業(yè)全資及控股鐵路上開(kāi)行的設(shè)計(jì)時(shí)速200公里以上的高鐵動(dòng)車組列車一、二等座旅客票價(jià)，由鐵路運(yùn)輸企業(yè)依據(jù)價(jià)格法律法規(guī)自主制定;商務(wù)座、特等座、動(dòng)臥等票價(jià)，以及社會(huì)資本投資控股新建鐵路客運(yùn)專線旅客票價(jià)繼續(xù)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，由鐵路運(yùn)輸企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)供求和競(jìng)爭(zhēng)狀況等因素自主制定。”本項(xiàng)目作為社會(huì)資本投資控股新建高鐵客運(yùn)專線，票價(jià)可由項(xiàng)目公司自主制定。如果項(xiàng)目公司采用委托運(yùn)輸管理模式，將客運(yùn)服務(wù)委托給中鐵總運(yùn)營(yíng)，則其委托經(jīng)營(yíng)收益由項(xiàng)目公司自主與中鐵總協(xié)商確定。

4 建議

首先，加快頂層設(shè)計(jì)，制定出臺(tái)國(guó)家關(guān)于鐵路混改及PPP的政策依據(jù)和指導(dǎo)說(shuō)明，進(jìn)一步健全規(guī)范社會(huì)資本進(jìn)入鐵路投資的渠道，完善參與方系統(tǒng)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP談判交易流程，對(duì)項(xiàng)目的整體運(yùn)作提供技術(shù)、政策指導(dǎo)，從制度上保障項(xiàng)目的順利實(shí)施。

其次，加大扶持力度，建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高社會(huì)資本參與的積極性。鐵路是事關(guān)群眾切身利益的民生工程，項(xiàng)目前期投資金額大、回報(bào)周期長(zhǎng)、影響收益的因素多，政府可通過(guò)稅費(fèi)減免、審批提速、鼓勵(lì)土地綜合開(kāi)發(fā)等方式，給予一定的政策優(yōu)惠，并利用財(cái)政稅收政策、國(guó)家專項(xiàng)資金、發(fā)放企業(yè)債券等方式，建立完善的保障制度，給予鐵路混改大力支持。

第三，建立有力有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。社會(huì)資本在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、資本運(yùn)作、內(nèi)部管理等方面具有較為先進(jìn)的理念和方法，但對(duì)于鐵路行業(yè)的專業(yè)知識(shí)、管理制度、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面了解少，要使混改順利推進(jìn)并取得實(shí)效，必須建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，暢通鐵路管理部門、地方政府、投資企業(yè)間的無(wú)縫溝通渠道，讓相關(guān)各方充分交流、深入探討，只有將借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)和吸收先進(jìn)理念充分結(jié)合，才能使混改方案更趨完善，實(shí)現(xiàn)引資本和轉(zhuǎn)機(jī)制的有效結(jié)合。

第四，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。優(yōu)化政府服務(wù)是構(gòu)建一流營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵。營(yíng)商環(huán)境由影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)全過(guò)程的經(jīng)濟(jì)要素、政治要素、社會(huì)要素和法律要素等一系列社會(huì)制度構(gòu)成，其實(shí)質(zhì)是一種相當(dāng)稀缺、不可替代的資源要素。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，就是釋放制度生產(chǎn)力，提升整體生產(chǎn)率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。所以，政府在服務(wù)、配合企業(yè)的過(guò)程中，要做到不遺余力，提高效能，通過(guò)持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，為鐵路混改順利推進(jìn)保駕護(hù)航。

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